안전진단 명령처분 등 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2023. 5. 15. 경상남도 김해시 소재 오수맨홀에서 근로자 2명이 사망한 중대재해와 관련하여 청구인이 도급인(및 사업주)으로서 다양한 형태의 산업재해예방 및 동종재해의 재발방지를 위해 안전보건진단을 통하여 안전보건개선계획을 수립·이행할 필요가 있다는 이유로 2023. 10. 16. 청구인에게 안전진단명령 및 안전보건개선계획수립 명령(이하 이 두 명령을 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 청구인이 청구인 관내에서 실시한 하수맨홀의 준설공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)에 관한 「산업안전보건법」상의 ‘도급인’에 해당함을 전제로 이 사건 처분을 하였으나, 청구인은 그와 달리 ‘건설공사 발주자’에 해당할 뿐이고, 이 사건 공사에서 근로자 2명이 사망한 중대재해(이하 ‘이 사건 사고’라 한다)에 관한 안전조치 또는 보건조치의 의무자는 청구인이 아니라 이 사건 공사의 시공사로 보아야 하므로, 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않는다. 나. 설령, 청구인이 이 사건 처분의 대상이 되는「산업안전보건법」상의 도급인에 해당한다고 하더라도, 청구인은 관계법령 소정의 ‘필요한 안전조치 또는 보건조치’를 불이행한 바가 없고, 이에 따라 피청구인 역시 ‘청구인이 불이행한 의무의 구체적인 내용’을 처분서에 특정조차 하지 못하고 있어 절차적으로도 위법하므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 이 사건 공사는 ‘건설공사’가 아닌 ‘건설용역업’에 해당하며, 청구인은 ‘건설공사발주자’가 아닌 ‘도급인’으로 유해·위험 시설물인 오수 맨홀을 유지관리하는 책임을 맡고 있다. 이 사건 처분의 목적은 예방적 차원에서 수급인, 수급인의 근로자 등이 안전하게 작업을 할 수 있도록 전문가의 진단을 통해 신속히 문제점을 개선하고 안전보건관리체계를 정착시킴으로써 근원적인 산업재해의 재발을 방지하고자 하는 것이므로 처분의 중대성, 시급성, 공익성이 매우 크다. 4. 관계법령 산업안전보건법 제2조, 제47조, 제49조, 제63조 산업안전보건법 시행령 제49조 건설산업기본법 제2조, 제8조 건설산업기본법 시행령 제7조, 별표 1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 용역의 수의계약 견적제출 안내공고서, 과업지시서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2022. 11. 24. 용역 수의계약 견적제출 안내 공고를 하였고, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=140917037"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │1. 견적제출에 부치는 사항 │ │ 가. 용역명 : 2023년 상반기 긴급 하수관로 준설차 단가계약 임차용역(2구역) │ │ 나. 사업현장 : 김해시 일원 │ │ 다. 용역비 : 금 54,450,000원(금오천사백사십오만원) │ │ 마. 용역개요 : 진공흡입준설차량 등을 이용한 하수관로 긴급준설/세정 │ │ (생략) │ │4. 견적제출자참가자격 │ │ ㉯ 건설산업기본법령에 의한 전문공사를 시공하는 업종 중『상·하수도설비공사업』면허를 등록한 업체이 │ │면서 당해 사업을 수행할 수 있는 하수관로 준설(흡입/세정)차량을 소유한 업체로 증명서류를 낙찰 │ │자 결정후 계약체결 전 제출하여야 합니다. │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 나. 이 사건 공사 계약서는 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=140917039"> ┌────────┬──────────────────────────────────────┐ │<발주처> │<계약상대자> │ │경상남도 김해시 │A │ ├────────┴──────────────────────────────────────┤ │ 용역명 : 2023년 상반기 긴급하수관로 준설차 단가계약 임차용역(2구역) │ ├───────────────────────────────────────────────┤ │계약자는 입찰시 공시한 용역입찰유의서, 용역입찰특별유의서, 청렴계약입찰특별유의서, 설계서 및 │ │현장설명 사항과 용역계약일반조건, 용역계약특수조건, 청렴계약특수조건, 공동수급협정서, 산출내역│ │서(하도급 사항 포함) 및 붙임 전자계약 확약사항이 이 계약의 일부분임을 확인하며 신의에 따라 성 │ │실하게 계약상의 의무를 이행한다. │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 다. 이 사건 공사의 과업지시서 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=140916387"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │Ⅱ. 계약의 개요 │ │ 1. 과업명 : 2023년 상반기 긴급 하수관로 준설차 단가계약 임차용역 │ │ 2. 대상과업 : 김해시 관내 하수관로 준설 │ │Ⅲ. 계약수행내용 │ │ 본 과업의 수행은 2023년 상반기 김해시 관내 하수관로 및 관련 시설물의 퇴적물 준설을 위해 준설 │ │차량을 소유한 업체로, 장비임차 단가계약 일반 조건 및 입찰·계약조건에 의하여 수행하여야 한다. │ │ 1. 준설차량 │ │ ○ 하수관거 및 관련시설물의 유지관리에 지장이 없도록 발주자가 지정한 시간과 장소에 준설차를 │ │투입하여야 한다. │ │ ○ 준설을 위한 인원은 준설차기사 1명과 준설작업 인부 2명 이상을 투입하여야 한다. │ │Ⅳ. 계약 조건 │ │ 8. 계약수행자는 「산업안전보건법」에 따른 안전사항을 준수하여 현장관리 및 재해예방에 노력하여야 │ │하며, 계약수행자의 부주의 및 과실로 인한 당사자, 제3자, 시설물의 인적, 물적 피해가 있을 경 │ │우 등 공사 중 발생하는 모든 사고는 계약수행자의 책임으로 원상복구 및 보상처리를 하여야 한 │ │다. │ │Ⅴ. 자격조건 │ │ 1. 공통사항 │ │ 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제13조 및 동법 시행규칙 제14조의 규정 │ │에 따른 자격 요건을 갖추고 공고일 전일 현재 건설산업기본법령에 의한 전문공사를 시공하는 업 │ │종 중 『상·하수도설비공사업』면허를 소지한 관내 업체 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 라. 피청구인 소속 담당공무원은 국토교통부에 다음과 같은 내용으로 질의하여 2023. 7. 10. 회신받았다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=140917041"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │2. 질의요지 │ │ ○ 긴급하수관로 준설차 단가계약 임차용역(지자체에서 지시한 장소로 가서 하수관로의 막힘현상을 │ │준설차를 이용하여 해결하는 과제로, 하수관로의 파손 등으로 하수관로를 유지·보수하는 작업은 │ │계약에 포함되지 않음)이「건설산업기본법 시행령」 별표 건설공사 예시에서 ‘하수로 우수관 부설 │ │및 세척·갱생공사 등’에 해당하는지 여부 │ │3. 회신내용 │ │ ○ 귀 질의의 관 세척공사가 건설공사에 해당하여 어느 업종으로 발주하여야 하는지 여부는 「건설산 │ │업기본법 시행령」 별표1의 규정에 따라 발주자가 당해 공사의 설계내용 및 시공기술상의 특성 등 │ │제반사정을 검토하여 판단할 사항이나, 다른 건설공사를 수반하지 아니하고 단순히 하수도를 기 │ │계로 준설하는 정도의 경우라면 같은 법에 의한 건설업의 업무내용에 해당하지 아니할 것으로 판 │ │단됩니다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 피청구인은 2023. 10. 16. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「산업안전보건법」 제2조에 따르면 “중대재해”란 산업재해 중 사망 등 재해 정도가 심하거나 다수의 지해가 발생한 경우로서 고용노동부령으로 정하는 재해(제1호)이고, 사업주란 근로자를 사용하여 사업하는 자(제4호)를 말하며, “도급인”이란 물건의 제조·건설·수리 또는 서비스의 제공, 그 밖의 업무를 도급하는 사업주를 말하며 다만 건설공사발주자는 제외한다(제7호)고 되어 있다. 또한 “건설공사발주자”란 건설공사를 도급하는 자로서 건설공사의 시공을 주도하여 총괄·관리하지 아니하는 자(제10호)를 말하고, “건설공사”란 「건설산업기본법」 제2조제4호에 따른 건설공사(제11호)로 되어 있는데 「건설산업기본법」제2조에 따르면 “건설공사”란 토목공사, 건축공사, 산업설비공사, 조경공사, 환경시설공사, 그 밖에 명칭과 관계없이 시설물을 설치ㆍ유지ㆍ보수하는 공사(시설물을 설치하기 위한 부지조성공사를 포함한다) 및 기계설비나 그 밖의 구조물의 설치 및 해체공사 등을 말한다(제4호)고 되어 있고, “건설용역업”이란 건설공사에 관한 조사, 설계, 감리, 사업관리, 유지관리 등 건설공사와 관련된 용역(이하 “건설용역”이라 한다)을 하는 업(業)을 말한다(제3호)고 되어 있다. 같은 법 제8조 및 같은 법 시행령 제7조, 별표 1에 의하면 건설업의 종류는 종합공사를 시공하는 업종과 전문공사를 시공하는 업종으로 나뉘는데, 상·하수도설비공사는 전문공사를 시공하는 업종으로 하수 등을 처리하기 위한 기기를 설치하거나 하수관을 부설하는 공사로 정의되어 있고, 하수 등의 처리를 위한 기기 설치, 하수·우수관부설(옥내급배수설비공사는 제외한다) 및 세척·갱생공사 등이 예시로 기재되어 있다. 2) 「산업안전보건법」제47조에 따르면 고용노동부장관은 추락·붕괴, 화재·폭발 유해하거나 위험한 물질의 누출 등 산업재해 발생의 위험이 높은 사업장의 사업주에게 제48조에 따라 지정받은 기관이 실시하는 안전보건진단을 받을 것을 명할 수 있고, 사업주는 안전보건진단 명령을 받은 경우 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 안전보건진단기관에 안전보건진단을 의뢰하여야 한다고 되어 있다. 또한 같은 법 제49조 및 같은법 시행령 제49조에 따르면 고용노동부장관은 산업주가 필요한 안전조치 또는 보건조치를 이행하지 아니하여 중대재해가 발생한 사업장에 해당하는 사업장으로서 산업재해 예방을 위하여 종합적인 개선조치를 할 필요가 있다고 인정되는 사업장의 사업주에게 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 그 사업장, 시설, 그 밖의 사항에 관한 안전 및 보건에 관한 개선계획을 수립하여 시행할 것을 명할 수 있다고 되어 있다. 같은 법 제63조에 따르면 도급인은 관계수급인 근로자가 도급인의 사업장에서 작업을 하는 경우에 자신의 근로자와 관계수급인 근로자의 산업재해를 예방하기 위하여 안전 및 보건 시설의 설치 등 필요한 안전조치 및 보건조치를 하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 피청구인이 불이행한 의무의 구체적인 내용을 처분서에 특정조차 하지 못하고 있어 이 사건 처분은 절차적으로도 위법하다고 주장하나, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제철자로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않더라도 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 2018두41907 판결) 할 것인바, 피청구인은 이 사건 처분 시 관계 법령 및 이유를 제시하였으며 불복이 있는 경우 행정심판 등을 제기할 수 있다고 하였는바, 피청구인의 이 사건 처분이 절차적으로 위법하다고 볼 수 없다. 2)「건설산업기본법 시행령」별표 1에 따르면 하수도설비공사는 하수 등의 처리를 위한 기기를 설치하거나 하수관을 부설하는 공사를 업무내용으로 하며 하수·우수관부설 및 세척·갱생공사 등은 건설공사로 예시하고 있는데, 위 인정 사실에 따르면 청구인은 이 사건 공사의 참가자격을「건설산업기본법」에 의한 전문공사를 시공하는 업종 중 ‘상·하수도설비공사업’ 면허를 등록한 업체이면서 당해 사업을 수행할 수 있는 업체로 한정하였고, 그 내용은 진공흡입준설차량 등을 이용한 하수관로 긴급준설 및 세정으로 정하였는바, 이 사건 공사는 건설공사로 보아야 할 것이다. 또한, 「산업안전보건법」제2조제7호에 의하면 도급인(다만, 건설공사발주자는 제외한다)은 물건의 제조·건설·수리 또는 서비스의 제공, 그 밖의 업무를 도급하는 사업주를 말한다고 되어 있고, 같은 조 제10호에 의하면 건설공사발주자는 건설공사를 도급하는 자로서 건설공사의 시공을 주도하여 총괄·관리하지 아니하는 자로 되어 있으며, 같은 법 제63조는 도급인에게 산업재해를 예방하기 위하여 안전 및 보건시설의 설치 등 필요한 안전조치 및 보건조치의 의무를 부여하고 있는데,「산업안전보건법」상의 입법목적과 취지, 문언과 체계 등을 종합하여 볼 때, 해당 건설공사의 시공을 직접 수행할 자격이나 능력이 없이 건설공사를 다른 사업주에게 도급할 수밖에 없는 자인 경우에는 특별한 사정이 없는 한, 건설공사발주자에 해당할 뿐 도급인에는 해당하지 않는다고 봄이 타당하다고 할 것이다. 그렇다면 청구인은 관련법상 건설공사발주자로 보이므로, 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.