안전확인대상생활화학제품 제조금지명령 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 「식품위생법」상 식품소분ㆍ판매업자로서, ㈜○○○○의 살균소독제 제품(20L, 이하 ‘이 사건 대용량 제품’이라 한다)을 소분하여 판매하였는데, 피청구인은 청구인이 소분한 제품(품명 : ○○○○○○+A, 이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)이 「생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률」(이하 ‘화학제품안전법’이라 한다)상 안전확인대상 생활화학제품(품목 : 살균제)이며, 청구인이 화학제품안전법의 안전기준 및 표시기준에 적합하지 않은 제품을 제조하고 판매하였다는 이유로, 2020. 6. 4. 청구인에게 ‘해당 제품의 제조금지, 판매금지 및 회수명령’(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 처분서에 ‘살균제’ 외에 ‘마스크 살균제’에 대한 내용을 새롭게 추가한 것은 「행정절차법」상 사전통지의무를 위반한 것이다. 나. 청구인은 이 사건 대용량 제품을 소분ㆍ재포장한 이 사건 제품을 「식품위생법」 및 「식품등의 표시ㆍ광고에 관한 법률」에 따라 판매하였으므로, 위법사항이 있다면 판매자로서 위 두 법률의 적용을 받을 뿐이다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 제품의 표시광고면 문구(‘조리기구/생활용품/식품ㆍ제조기구에 사용해도 안전하다’)에 ’생활용품‘이 들어있다는 이유만으로, 이 사건 제품이 화학제품안전법상 안전확인대상 생활화학제품에 해당되고, 청구인의 소분행위는 제조행위에 해당된다며 이 사건 처분을 하였는바, 청구인이 ’생활용품‘으로 표기한 이유는 위 대용량 제품의 품목제조보고서에 적시된 용도를 함축적으로 표현한 것이고, 문맥상으로도 식품 등과 관련 있는 생활용품임을 알 수 있다. 따라서 화학제품안전법을 적용한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 다. 이 사건 제품은 주성분이 곡물발효주정으로 화학제품안전법상의 검사보다 까다롭게 이루어지는 「식품위생법」상의 검사를 거쳐 국민의 건강과 환경에 미치는 위해가 없는 점, 청구인이 영업을 시작한 2020년 2월은 코로나 19 확산으로 마스크를 구하기 어려워 마스크 소독용으로 동 제품을 공급할 사회적 필요가 있었던 점, 청구인은 2015년 메르스 유행 당시부터 이 사건 제품을 판매해 왔으나 관계당국으로부터 관련 지침이나 안내를 받은 적이 없으므로 계도조치로도 행정목적을 달성할 수 있었던 점 등을 종합하면, 단지 생활용품이라는 단어 하나만으로 영세한 식품소분업자에게 형사범의 낙인과 엄청난 과징금을 받게 하는 이 사건 처분은 가혹하다. 3. 피청구인 주장 환경부에서는 코로나19 대응을 위해 살균·소독제 불법유통 근절을 강화하고 있다. 이 사건 제품은 조리기구 이외에 생활용품, 마스크 살균 등에도 사용되도록 표시되었으므로 안전확인대상생활화학제품인 살균제에 해당한다. 또한 「식품위생법」에서는 제품의 내용물(물질)을 기준으로 ‘제조업’과 ‘소분업’을 구분하는 데 반해, 화학제품안전법에서는 제품의 용기도 엄연히 ‘제품’의 일부로 보아 대용량 제품을 소분하여 별도의 용기에 재포장하는 행위도 제조로 보고 있으므로 청구인은 화학제품안전법상 살균제 제품의 제조자에 해당한다. 마지막으로 「식품위생법」상의 기준·규격을 준수하였다고 하여 곧바로 화학제품안전법 상의 안전기준에도 적합하다고 볼 수 없으므로, 청구인은 「식품위생법」상 소분업자으로서의 규제를 준수함과 동시에 화학제품안전법상 안전확인대상생활화학제품 제조자로서의 규제도 각각 준수하여야 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률 제2조, 제3조, 제5조, 제8조, 제9조, 제10조, 제11조, 제35조, 제37조, 제38조, 제56조 식품위생법 제2조, 제36조 식품위생법 시행령 제21조 행정절차법 제21조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증, 영업신고증, 식품 품목제조보고서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ㈜○○○○ 대표 김○○이 2018년 7월 A도 ○○시장에게 「식품위생법」제37조제6항에 따라 이 사건 대용량제품에 대하여 보고한 ‘품목제조보고서’상 제품정보는 다음과 같다. 다 음 - o 제품명 : ○○○○○+A o 식품의 유형 : 혼합제재와 기구 등의 살균소독제 o 원재료(성분명) : 정제수, 곡물발효주정(95%), 구연산, 식품첨가물 혼합제재(정제수, 구연산, 젖산, 비타민 C, 광귤나무추출물) o 용도용법 - 기구등의 살균ㆍ소독 : 냉장고의 냉장실ㆍ야채실ㆍ식탁의 살균, 칼ㆍ도마ㆍ행주ㆍ식기 등 주방용품 살균, 유아용품(장난감등)의 살균, 식품제조라인ㆍ작업대ㆍ조리기구 및 싱크대 살균, 식품 종사자의 손 장갑ㆍ장화ㆍ앞치마 등의 소독살균 - 식품선도 유지 및 보존기간 연장 : 식품 및 식품원료나 기타 가공식품의 살균 및 선도유지 목적으로 침지, 분무, 세척의 방법으로 사용함 o 포장방법 및 포장단위 : 60ml, 100ml, 300ml, 500ml, 600ml, 1L, 3L, 4L, 5L, 10L, 15L, 20L, 200L 수동 포장함 나. 청구인은 2020. 2. 12. A도 ●●시장에게 「식품위생법」제37조에 따라 식품소분ㆍ판매업 영업신고(영업소명칭 : ▲▲)를 하고 ㈜○○○○으로부터 이 사건 대용량 제품(20L)을 공급받아 60ml로 소분한 이 사건 제품을 ㈜●●●●를 통해 판매하였다. 다. 환경부장관은 2020. 2. 28. 지방환경청장 등에게 살균ㆍ소독제의 불법 유통에 대한 모니터링 및 퇴출 조치를 요청하였고, 이에 한국환경산업기술원장은 2020. 2. 25.~2020. 3. 14. 국민신문고 등을 통해 접수된 부적합 의심제품(이 사건 제품 등 7종)을 조사하여 2020. 4. 1. 피청구인에게 통보하였다. 라. 이 사건 제품에 대한 피청구인의 검토결과는 다음과 같다. 다 음 - □ 제조자 : ▲▲(판매자 : ㈜●●●●) □ 품목 : 살균제 □ 용도/제형 : 일반물체용/스프레이형 □ 제조일 : 2020. 2. 26. □ 제품표시 o 용도 <사진생략> o 식품위생법상 품질표시 - 제품명, 식품의 유형, 원재료 표시는 이 사건 대용량 제품과 동일함 - 용량 : 60ml - 제조일 : 2020. 2. 26. - 제조원 : ㈜○○○○ - 판매원 : ▲▲ □ 조사결과 o 안전기준 : 부적합(안전확인신고 미실시) o 표시기준 : 부적합(표시사항 미표기) 마. 피청구인은 청구인이 안전ㆍ표시기준에 적합하지 아니한 이 사건 제품(품목 : 살균제)을 제조하여 화학제품안전법 제10조제1항·제6항을 위반하고, 동 제품이 판매되어 같은 법 제35조제1항을 위반하였다는 이유로 2020. 5. 13. 청구인에게 해당제품의 제조금지, 판매금지 및 회수명령을 하는 이 사건 처분 사전통지를 하였다. 바. 청구인이 이 사건 심판 청구와 같은 취지의 의견을 제출하자, 피청구인은 2020. 6. 4. 청구인에게 다음과 같은 내용을 통지하면서 위 마목의 위반사항에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - o 화학제품안전법에 따라 원액제품을 구매하여 소분한 후 판매하는 사업자도 제조ㆍ생산자로 판단함 o「식품위생법」을 준수한 식품첨가물이라 하더라도 생활용품 살균제를 판매하고자 하는 경우에는 화학제품안전법 제10조제1항ㆍ제4항에 따라 확인ㆍ신고 후 제조ㆍ판매하여야 함 - 화학제품안전법 제9조제1항에 따라 안전기준이 고시된 살균제 외에 마스크 살균제로 제조ㆍ판매하고자 하는 경우에는 같은 법 제10조제5항에 따라 환경부 장관의 승인을 받아야 함 o 또한, 동 처분서를 받은 날부터 10일 이내에 제품회수 등 조치계획서 제출 바람 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 화학제품안전법 제2조에 따르면, 생활화학제품 및 살생물제와 사람, 동물의 건강과 환경에 대한 피해 사이에 과학적 상관성이 명확히 증명되지 아니하는 경우에도 그 생활화학제품 및 살생물제가 사람, 동물의 건강과 환경에 해로운 영향을 미치지 아니하도록 사전에 배려하여 안전하게 관리되어야 하고(제1호), 오용과 남용으로 인한 피해를 예방하기 위하여 생활화학제품 및 살생물제의 안전에 관한 정보가 정확하고 신속하게 제공되어야 하는데(제3호), 같은 법 제3조에 따르면 ‘생활화학제품’이란 가정, 사무실, 다중이용시설 등 일상적인 생활공간에서 사용되는 화학제품으로서 사람이나 환경에 화학물질의 노출을 유발할 가능성이 있는 것을 말하고(제3호), ‘안전확인대상생활화학제품’이란 환경부장관이 제8조제1항에 따른 위해성평가를 한 결과 위해성이 있다고 인정되어 같은 조 제3항 본문에 따라 지정ㆍ고시한 생활화학제품을 말한다(제4호). 또한 같은 법 제5조에 따르면 생활화학제품 또는 살생물제가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법을 적용하지 아니하되, 다음 각 호의 해당 법률에서 정하는 목적과 용도로 제조, 수입, 판매 또는 사용되지 아니하는 경우에는 이 법을 적용하는데, 제7호에는 ’「식품위생법」 제2조제1호, 제2호, 제4호 및 제5호에 따른 식품, 식품첨가물, 기구 및 용기ㆍ포장‘이 규정되어 있다. 같은 법 제8조 및 제9조를 종합하면, 환경부장관은 생활화학제품에 위해성이 있다고 인정하는 경우에는 해당 생활화학제품을 안전확인대상 생활화학제품으로 지정ㆍ고시하여야 하고, 안전확인대상 생활화학제품에 대하여 종류별로 위해성 등에 관한 안전기준을 정하여 고시할 수 있는데, ‘안전확인대상생활화학제품 지정 및 안전·표시기준’(환경부고시 제2019-45호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제3조, 별표 1에 따르면 안전확인대상생활화학제품의 종류 중 ‘살균제품’에는 ‘살균제, 살조제, 가습기용 항균·소독제제, 감염병 예방용 살균·소독제제, 기타 방역용 소독제제’ 등 총 5개 품목이 있고, 같은 고시 제5조제1항제1호, 별표 2에 따르면 동 살균제품의 품목 중 ‘살균제와 살조제’에 대한 안전기준이 정해져 있으며, 살균제의 적용범위는 가정, 사무실, 차량, 다중이용시설 등에서 살균, 항균, 소독 등을 위하여 일반용(일반물체용, 배수관용, 곰팡이제거용)과 특수목적용(공기소독용, 어린이용품 전용, 칫솔·혀크리너 살균용)의 용도로 사용하는 화학제품을 말하고, 다만 식품용 기구·용기·포장을 살균·소독하는 데에 사용되어 간접적으로 식품으로 옮아갈 수 있는 소독·항균제품 등은 포함하지 아니한다. 같은 법 제10조에 따르면, 안전기준이 고시된 안전확인대상생활화학제품을 제조ㆍ수입하려는 자는 지정을 받은 시험ㆍ검사기관으로부터 해당 안전확인대상 생활화학제품이 안전기준에 적합한지 확인을 받아야 하고(제1항), 제1항에 따라 확인을 받은 자는 제품정보ㆍ성분 및 함량 등 환경부령으로 정하는 사항을 환경부장관에게 신고하여야 하며(제4항), 안전기준이 고시되지 아니한 안전확인대상생활화학제품을 제조 또는 수입하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 제품에 들어있는 화학물질의 용도, 유해성, 노출정보 등에 관한 자료를 제출하여 환경부장관의 승인을 받아야 하고(제5항), 안전확인대상생활화학제품을 제조ㆍ수입하여 국내에 판매ㆍ유통시키려는 자는 안전확인대상생활화학제품 겉면 또는 포장에 ‘제10조제1항에 따라 확인을 받은 사항’, ‘제10조제5항에 따라 승인을 받은 사항’ 등 소정의 사항을 한글로 표시(이하 ‘표시기준’이라 한다)하여야 하며(제6항), 같은 법 제11조제1항에 따르면 환경부장관은 안전확인대상생활화학제품을 제조ㆍ수입하는 자가 ‘제10조제1항ㆍ제5항에 따른 확인 또는 승인을 받지 아니하거나 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 확인 또는 승인을 받은 경우’(제1호), ‘제10조제6항에 따른 표시기준을 위반한 안전확인대상 생활화학제품을 제조 또는 수입하는 경우’(제5호) 등에는 해당 안전확인대상생활화학제품의 제조ㆍ수입의 금지를 명할 수 있다. 같은 법 제35조제1항제1호에 따르면 누구든지 ‘제10조제1항ㆍ제5항에 따른 확인 또는 승인을 받지 아니한 안전확인대상 생활화학제품’(나목), ‘제10조제6항에 따른 표시기준을 위반한 안전확인대상생활화학제품’(라목)을 판매 또는 증여하거나 판매 또는 증여의 목적으로 진열, 보관 또는 저장하여서는 아니 되고, 같은 법 제37조제1항에 따르면 환경부장관은 ‘생활화학제품이 제35조제1항제1호 등에 해당하는 경우’(제1호) 등에는 제품을 제조ㆍ수입ㆍ판매 또는 유통한 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 생활화학제품의 회수, 폐기 등의 필요한 조치를 명할 수 있다. 같은 법 제38조제1항제1호에 따르면 환경부장관은 제10조제1항ㆍ제5항을 위반하여 확인 또는 승인을 받지 아니한 안전확인대상 생활화학제품을 제조 또는 수입한 자에게 그가 제조하거나 수입한 해당 안전확인대상 생활화학제품의 판매금액에 상당하는 금액을 과징금으로 부과할 수 있고, 같은 법 제56조제1항에 따르면, ‘제10조제1항을 위반하여 확인을 받지 아니하거나 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 확인을 받고 안전기준이 고시된 안전확인대상생활화학제품을 제조 또는 수입한 자’(제1호), ‘제37조를 위반하여 회수, 폐기 등의 조치 명령을 따르지 아니한 자’(제13호) 등은 7년 이하의 징역 또는 7천만원 이하의 벌금에 처하며, 이 경우 징역형과 벌금형은 병과(倂科)할 수 있다. 2)「식품위생법」제2조에 따르면 ‘식품’이란 모든 음식물(의약으로 섭취하는 것은 제외한다)을 말하고(제1호), ‘식품첨가물’이란 식품을 제조ㆍ가공ㆍ조리 또는 보존하는 과정에서 감미(甘味), 착색(着色), 표백(漂白) 또는 산화방지 등을 목적으로 식품에 사용되는 물질을 말하며, 이 경우 기구(器具)ㆍ용기ㆍ포장을 살균ㆍ소독하는 데에 사용되어 간접적으로 식품으로 옮아갈 수 있는 물질을 포함하고(제2호), ‘기구’란 음식을 먹을 때 사용하거나 담는 것(가목), 식품 또는 식품첨가물을 채취ㆍ제조ㆍ가공ㆍ조리ㆍ저장ㆍ소분[(小分): 완제품을 나누어 유통을 목적으로 재포장하는 것을 말한다. 이하 같다]ㆍ운반ㆍ진열할 때 사용하는 것(나목)의 어느 하나에 해당하는 것으로서 식품 또는 식품첨가물에 직접 닿는 기계ㆍ기구나 그 밖의 물건을 말하며(제4호), ‘용기ㆍ포장’이란 식품 또는 식품첨가물을 넣거나 싸는 것으로서 식품 또는 식품첨가물을 주고받을 때 함께 건네는 물품을 말한다(제5호). 같은 법 제36조 및 같은 법 시행령 제21조에 따르면, 식품첨가물제조업은 기구 및 용기ㆍ포장을 살균ㆍ소독할 목적으로 사용되어 간접적으로 식품에 이행될 수 있는 물질을 제조ㆍ가공하는 영업 등을 말하고, 식품소분업은 총리령으로 정하는 식품 또는 식품첨가물의 완제품을 나누어 유통할 목적으로 재포장ㆍ판매하는 영업을 말한다. 3)「행정절차법」제21조제1항에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등을 당사자에게 통지하여야 한다. 나. 판단 1) 우선, 청구인은 이 사건 처분서에 마스크 살균제에 대한 내용이 새롭게 추가되어 「행정절차법」상의 하자가 있다고 주장하나, 이 사건 처분은 사전통지 내용과 같이 화학제품안전법 제10조제1항ㆍ제6항 위반(생활용품 살균용도)에 대한 것이고, 마스크 살균제 부분은 향후 같은 법 제10조제5항에 따라 환경부장관의 승인을 받도록 안내한 것이므로 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다. 2) 다음으로, 청구인은 이 사건 제품의 판매 등과 관련하여 화학제품안전법이 아니라 「식품위생법」을 적용받아야 한다고 주장하므로 살펴본다. 화학제품안전법 제5조에 따르면, 생활화학제품은 가정, 사무실, 다중이용시설 등 일상적인 생활공간에서 사용되는 화학제품으로서 사람이나 환경에 화학물질의 노출을 유발할 가능성이 있는 것을 말하고, 생활화학제품이 「식품위생법」제2조의 식품, 식품첨가물, 기구 및 용기ㆍ포장에 해당하는 경우에는 화학제품안전법을 적용하지 아니하나, 「식품위생법」에서 정하는 목적과 용도로 제조, 판매 또는 사용되지 아니하는 경우에는 화학제품안전법을 적용한다. 위 인정사실에 따르면, 이 사건 대용량 제품은 식품첨가물로서, 식품이나 이와 관련된 기구 등을 살균ㆍ소독하는 데에 사용되는 제품으로, 그 제조 및 판매에 대하여 「식품위생법」의 적용을 받는다. 그런데 청구인이 위 대용량 제품을 소분ㆍ재포장하여 판매한 이 사건 제품은, 겉면의 용도 표시 부분에 조리기구ㆍ식품ㆍ제조기구 외에 ‘생활용품’ 살균용도가 기재되어 있고(생활용품은 일상생활에 사용되는 광범위한 제품군을 나타내는 것이다), ‘마스크’ 살균도 가능한 제품인 것처럼 그림으로 표시되어 있는바, 이러한 용도 표시는 「식품위생법」에서 정하는 목적과 용도라고 할 수 없으므로, 이 사건 제품은 ‘생활용품’ 및 ‘마스크’ 표시 부분에 대해서는 「식품위생법」이 아니라 화학제품안전법의 적용을 받는다고 할 것이다. 나아가, 청구인이 이 사건 제품에 추가한 ‘생활용품’ 살균용도로 인하여 이 사건 제품이 안전기준이 고시된 안전확인대상 생활화학제품인 ‘살균제’에 해당하는지, 그리고 청구인이 이의 제조자에 해당하는지 살펴본다. 화학제품안전법의 위임을 받아 제정된 이 사건 고시에 따르면 살균제의 적용범위는 가정, 사무실, 차량, 다중이용시설 등에서 살균, 항균, 소독 등을 위하여 일반용(일반물체용, 배수관용, 곰팡이제거용), 특수목적용(공기소독용, 어린이용품 전용, 칫솔·혀크리너 살균용)으로 사용하는 화학제품을 말하고, 식품용 기구·용기·포장을 살균·소독하는 데에 사용되어 간접적으로 식품으로 옮아갈 수 있는 소독·항균제품 등은 포함하지 아니한다. 위 정의에 ‘일반용’, 특히 ‘일반물체용’이 구체적으로 무엇을 의미하는지는 규정되어 있지 아니하나, 화학제품안전법은 건강과 환경에 대한 위해성 여부가 명확하게 입증되지 아니한 생활화학제품을 안전하게 관리하기 위하여 「식품위생법」 등 개별법에서 정한 목적과 용도 이외의 나머지 것을 모두 생활화학제품으로 관리하려는 취지인 점을 고려할 때, 이 사건 제품의 ‘생활용품’ 살균용도는 일반용(일반물체용) 살균제에 해당된다고 할 것이고, 또한 생활용품 살균용도 부분의 제조자는 이 사건 제품의 겉면에 해당 용도를 추가한 청구인이 된다고 할 것이다. 따라서 청구인은 안전기준이 고시된 안전확인대상 생활화학제품을 제조하면서 관련 검사기관으로부터 해당 제품이 안전기준에 적합한지 확인을 받거나 관련사항을 제품에 표시하지 않아 화학제품안전법 제10조제1항ㆍ제6항을 위반한 사실이 인정되고, 이 사건 제품이 소비자에게 판매되어 같은 법 제35조제1항제1호 나목ㆍ라목을 위반된 사실이 인정된다. 3) 화학제품안전법 제11조제1항제1호ㆍ제5호 및 제37조제1항제1호에 따르면 위 사항을 위반한 생활화학제품에 대하여 제조자에게 제조금지, 회수, 폐기 등의 필요한 조치를 명할 수 있다고 되어 있으므로, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하는지 여부를 살펴본다. 청구인은 이 사건 제품이 인체와 환경에 무해하다는 점 등을 들어 피청구인이 계도조치를 할 수 있었음에도 이 사건 처분을 한 것이 가혹하다고 주장하나, 식품 관련 살균제를 다른 용도로 사용할 경우 안전성이 입증되었다고 볼만한 자료가 보이지 않고, 생활화학제품은 건강과 환경에 미치는 피해가 명확히 증명되지 아니하는 경우에도 건강과 환경에 해로운 영향을 미치지 아니하도록 사전에 배려하여 안전하게 관리되어야 하는 것이며, 피청구인이 이 사건 처분을 함으로써 얻어지는 생활화학제품의 오ㆍ남용 피해 예방이라는 공익이 청구인이 받게 되는 불이익에 비해 결코 작다고 할 수 없는 점 등을 종합하면, 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다. 그 밖에 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 사실을 오인하거나 재량권을 그르쳤다고 인정할만한 사정도 보이지 아니하므로, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하여 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.