액화석유가스충전사업허가 등 의무이행 청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 4. 23. 피청구인에게 서울 ○○구 ○○동 ○○○○ ○○○-○○ 일원에 위치한 ○○부지를 사업대상지로 하여 액화석유가스충전사업허가를 신청하였고, 이어 같은 해 6. 23. 액화석유가스충전소 건축허가를 신청하였으나, 피청구인이 아무런 처분도 하지 않고 있음을 이유로 2015. 4. 15. 위 액화석유가스충전사업 허가 및 건축허가에 대한 의무이행심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 서울개인택시 운송사업 조합원들의 복리증진 등을 목적으로 하는 법인으로, 종래 ○○구 ○○동 ○○-○에 위치한 ‘복지제1충전소’를 ○○○○○(주)로부터 임차하여 이용하여 오다가, 위 충전소가 2007. 12. 28. 서울시 ○○도시개발구역사업 부지로 편입·수용되어 2009. 12. 31. 위 충전소가 폐쇄됨으로써 더 이상 충전소 영업을 할 수 없게 되어 시급히 충전소를 새로 설치하여야 하는 상황으로, 청구 외 ○○공사로부터 이 사건 신청지인 ○○구 ○○동 ○○○-○○ 일원에 위치한 ○○부지를 94억원에 매입하는 내용의 계약을 체결하여 매매대금 총 9,400,000,000원을 완납하였고, 이 사건 신청지에 대한 취득세로 총 451,253,380원을 납부하는 등의 절차를 거치고, 관련 법령에서 정한 요건을 모두 갖추어 피청구인에게 2014. 4. 23. 자동차용 액화석유가스충전사업허가 신청을 하였고, 이어 같은 해 6. 23. 액화석유가스충전소 건축허가를 신청하였는데, 액화석유가스충전사업 허가신청에 대한 처리기간은 5일이며, 건축허가 신청에 대한 처리기한은 7일임에도 불구하고, 피청구인은 인근 주민들의 민원 제기를 이유로 각 허가 신청일로부터 약 11개월 및 8개월이 경과한 시점까지 위 각 허가신청에 대한 허가를 발령하지 않고 있는 바, 이는 위법한 부작위에 해당하므로 이 사건 심판 청구에 이르게 되었다. 나. 청구인은 2014. 4. 14. 한국가스안전공사 서울○○지사로부터 청구인의 액화석유가스 충전설치계획이 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 등 관련 기준에 적합하다는 통보를 받고, 관련 법령에 따라 2014. 4. 23. 피청구인에게 이 사건 제1신청에 대한 사업계획서, 기술검토서, 액화석유가스충전시설 설치계획서, 전기방식설계서, 지반조사보고서, 토지사용승낙서 등을 첨부하여 신청서를 제출하였는 바, 청구인은 액화석유가스법, 고압가스안전관리법 등 관련 법령이 정한 허가 요건을 모두 충족하였고, 피청구인도 인정한 바와 같이 허가신청일로부터 5일 이내에 허가를 발령하여야 함에도 지금까지 아무런 조치를 취하지 않고 있는 것은 위법하다. 또한, 이 사건 제1신청은 “행정법 상의 이른바 허가로서 일반적 금지를 특정한 경우에 해제하는 것”(대법원 1987. 11. 10. 선고 87누462 판결 등)이므로, 관련 법령 상 요건이 충족된 경우에는 행정청을 허가를 해야 할 기속을 받는다고 할 것이고, 따라서 피청구인은 이 사건 제1신청에 대한 허가를 하여야 할 의무가 있다고 할 것임에도 불구하고, 이 사건 신청지 인근 부동산 주민들의 민원이라는 허가 조건과는 전혀 관련없는 사실을 이유로 이 사건 제1신청에 대한 허가를 하지 않고 있는 바, 이는 행정청의 의무를 위반한 것으로 위법한 것이며, 피청구인은 즉시 액화석유가스충전사업허가를 발령하여야 할 것이다. 다. 피청구인은 청구인의 이 사건 제1신청에 대해 검토하여 관련 부서 협의를 거쳐 법령에 저촉됨이 없음을 확인하였고, 2014. 4. 23. 이 사건 충전사업 허가와 관련하여 청구인에게 ○○경찰서, ○○소방서, 육군○○사단과 협의를 할 것을 통지하여, 청구인은 각 기관으로부터 이견이 없음을 회신받았는 바, 그럼에도 불구하고 피청구인이 이 사건 신청들 대하여 허가를 하지 않고 있는 것은 법령상 미비한 점이 있어서가 아니라 인근 주민의 민원제기 때문으로, 이 사건 신청지 인근의 주민들은 법령상 충전소와의 이격거리 밖에 거주하고 있음에도 ①청구인의 충전사업허가를 불허할 것, ②충전소 부지를 이전할 것, ③공동주택 300m 이내에 충전소 설치를 금지하는 내용의 조례를 제정할 것 등을 내용으로 하는 민원을 피청구인에게 제기하였고, 청구인의 수차례에 걸친 이 사건 신청들에 대한 허가 발령 촉구에도 불구하고 피청구인이 위 민원을 이유로 계속 허가를 미루자, 청구인은 서울시 갈등조정위원회에 참여하여 인근 주민들과의 원만한 해결을 위해 노력하였는데, 2014. 10. 29.~2015. 1. 5. 기간동안 총 5차례의 협의에도 불구하고 주민들과의 이견이 좁혀지지 않았고 청구인은 금전적 비용 등 막대한 손해를 입고 있으므로, 피청구인은 이 사건 신청들에 대한 조속한 허가를 이행할 것을 요구한다. 라. 한편, 이 사건 신청들에 대한 허가가 즉시 발령되어야 할 공익상 필요도 있다고 할 수 있는데, 이 사건 충전소는 영리를 위한 것이 아니라 개인택시 조합원의 복리증진을 위한 것으로, 기존에 운영되던 ○○○○충전소가 폐쇄됨에 따라 조속히 새 충전소가 필요한 상황이고, 이는 조합원들의 생계와 복리에 큰 영향을 미치는 것인데, 끝내 이 사건 허가가 발령되지 않는다면 청구인은 공공사업에 협조한 대가로 복지충전소 운영권만 잃게 되는 결과가 초래된다고 할 것이다. 반면, 민원인들 중 이 사건 신청지에서 가장 가까운 거리에 있는 ○○빌라의 경우에도 이격거리가 약 180미터 정도 되어 법령이 정한 요건의 약 4~5배 정도 떨어져 있으므로 이에 대한 피해를 상정하기는 어렵고, 액화석유가스충전소는 소음, 분진, 진동 등의 공해를 유발하는 시설도 아니며, 강화된 액화석유가스법이 시행된 후 약 20년 가까이 충전소 폭발사고가 한 건도 없었다는 점에서 법령 상 기준을 준수한 이 사건 충전소 설치로 인하여 인근에 어떤 위험이 발생할 우려는 없다고 하겠다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 2014. 4. 23. 청구인의 자동차용 액화석유가스 충전사업 허가신청을 접수한 후, 구비서류인 사업계획서, 기술검토서를 검토하고 청구인에 대하여 결격사유 및 신원조회를 하였으며 유관부서인 ○○교육지원청외 17개소에 허가신청에 따른 실무종합심의회를 개최하였는바, 유관부서의 협의결과와 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」을 검토한 결과 저촉사항이 없어 허가처리 하고자 2014. 7. 15.자로 내부방침을 받은 사실이 있다. 그런데 청구인의 주장과 같이 2014. 5. 15.경부터 충전소 허가 불허, 충전소 부지이전, 공동주택 300m이내 충전소 설치를 불허하는 ○○구 조례 제정 등을 요구하면서 이 사건 충전소의 허가처리를 반대하는 인근 주민들의 민원이 지속적으로 제기되었다. 나. 이후 2014. 8. 30. ○○지구 현장시장실에 위와 같은 내용의 민원이 제출되어 서울시 갈등조정담당관에서 2014. 9. 2.부터 이 사건 충전소 허가 신청지 방문, 갈등조정담당관 주최 회의, ○○택시운송사업조합 방문면담, 관계부서회의(갈등조정전문가 3인, 서울시 ○○○○담당관, ○○공사, ○○구 ○○개발과, 환경과, 건축과), 주민면담을 실시하고 2014. 10. 29. ~ 2015. 1. 26.까지 신청인, 민원인, 관계부서가 참석하여 가스충전소 부지 선정과정 적법성 및 가스충전소 입지적법성 검토, 가스충전소 안정성 검토, 가스충전소 이전부지 대안 검토, 충전소부지 이전에 따른 주민동의 여부 등에 대하여 갈등조정회의를 4차례 개최하고 최종결론을 도출하고자 조정 진행 중에 있으며, 따라서 청구인의 액화석유가스충전사업 및 건축허가에 대한 처리는 인근 주민 약 천 여명과의 갈등을 해소하기 위하여 유보되고 있는 상황으로 이를 허가 거부처분이라고 볼 수 없고, 허가 처리 유보는 타당한 이유가 있으므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 또한, 제2신청인 건축허가 신청의 경우 액화석유가스사업 허가 없이 건축허가를 할 수는 없어 지연되고 있는 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장 역시 이유 없다. 4. 관계법령 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제2조, 제3조, 제4조 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행령 제3조 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙 제2조, 제3조, 제10조, 제12조, 별표3 서울특별시 ○○구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙 제3조 고압가스안전관리법 제3조의3, 제28조 건축법 제4조, 제11조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2014. 4. 23. 피청구인 소속 환경과장에게 이 사건 액화석유가스충전사업허가 신청서를 제출하였고, 이에 대하여 위 환경과장은 유관부서 협의 후 2014. 7. 15.자로 허가처리 내부방침을 수립한 사실이 있다. 나. 한편, 청구인의 이 사건 신청에 대하여 2014. 5. 15.부터 인근 주민들의 민원이 제기되었고, 청구인은 2014. 7. 17. 청구인에게 ‘충전소 신청지 인근 주민들이 집단민원을 지속적으로 제기하여 처리가 지연되고 있음’이라는 내용으로 이 사건 신청에 대한 1차 중간회신을 하였고, 이후 2014. 8. 11. 청구인에게 1차 회신과 같은 내용으로 2차 중간회신을 하였다. 다. 청구인은 2014. 6. 23. 피청구인 소속 건축과장에게 액화석유가스충전소 건축허가 신청서를 제출하였고, 이에 대하여 위 건축과장은 2014. 9. 15. 청구인에게 ‘액화석유가스충전사업 허가처리 전’이라는 사유로 건축허가 처리가 지연되고 있음을 통지하였다. 라. 한편, ○○지구 현장시장실에 2014. 8. 30. 이 사건 신청과 관련된 민원이 접수되어 2014. 10. 29.부터 2014. 12. 10.까지 서울시 갈등조정담당관 주재의 갈등조정협의회를 총 4차례 개최하였고, 위 회의의 참석대상은 청구인과 피청구인, 주민대표, 갈등조정관, 서울시 갈등조정담당관, 서울시 ○○○○담당관, ○○공사 ○○사업처장 등이다. 마. 청구인은 2015. 4. 15. 이 사건 신청들에 대한 피청구인의 의무이행을 구하는 이 건 행정심판을 청구하였다. 바. 위 갈등조정회의와 관련하여 서울시 갈등조정담당관은 2015. 8. 13. 종결보고를 한 바 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제3조 제1항은 액화석유가스 충전사업, 가스용품 제조사업 또는 액화석유가스 집단공급사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아야 한다고 정하고 있으며, 같은 법 제4조 제1항은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3조 제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 그 신청 내용이 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 한다고 정하고 있고, 같은 조 제2항은 제1항 제1호부터 제3호까지의 요건에 관한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있다. 또한, 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」 제3조 제1항은 법 제3조 제1항 및 제2항과 법 제6조 제1항에 따라 액화석유가스 충전사업, 액화석유가스 집단공급사업, 액화석유가스 판매사업 및 액화석유가스 저장소 설치의 허가를 받으려는 자는 별지 제1호서식의 액화석유가스 충전사업(집단공급사업, 판매사업, 저장소 설치)의 허가신청서에 사업계획서, 「고압가스 안전관리법」제28조에 따른 한국가스안전공사의 기술검토서, 액화석유가스 집단공급사업자의 경우에는 법 제46조 제1항 제5호에 따른 공급시설에 관한 소유권 또는 사용·관리에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 “시장·군수·구청장”에게 제출하여야 한다고 정하고 있고, 위 시행규칙 제10조 제1항 및 별표3은 액화석유가스 충전의 시설·기술·검사·정밀안전진단·안전성평가 기준을 정하고 있는 바, 별표3에서는 2.자동차에 고정된 용기 충전사업, 가.시설기준, 다)액화석유가스 충전시설 중 저장설비·충전설비 및 자동차에 고정된 탱크 이입·충전장소는 그 외면(자동차에 고정된 탱크 이입·충전장소의 경우에는 지면에 표시된 정차위치의 중심)으로부터 보호시설(충전사업을 하기 위하여 필요한 보호시설로서 사업소 안에 설치되는 것은 제외한다)까지 다)부터 마)까지에 따른 저장설비·충전설비 및 자동차에 고정된 탱크 이입·충전장소로부터 사업소 경계와의 거리 이상을 유지할 것, 다) 저장설비와 충전설비는 그 외면으로부터 보호시설(사업소 안에 있는 보호시설과 전용공업지역 안에 있는 보호시설은 제외한다)까지 저장설비의 저장능력이 20톤 초과 30톤 이하인 경우 24m 이상을 유지할 것을 정하고 있고, 한편, 「서울특별시 ○○구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙」 제3조는 액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제4조제2항 규정에 의하여 정하는 가스사업 등의 세부 허가기준은 별표와 같다고 정하고 있고, 별표에서 정한 액화석유가스충전사업의 허가기준에 대하여 살펴보면, “1. 「학교보건법」,「소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률」, 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」,「주택법」등기타 관련법규에저촉되지 아니할 것, 2. 저장탱크는 지하에, 기계실은 지상에 설치할 것, 3. 충전소 대지는 일면이 노폭 16ｍ이상 도로에 접할 것, 4. 충전소 대지는 자신의 소유이거나 타인의 소유일 경우에는 소유자로부터 공증된 사용승낙을 받아야 한다. 5. 저장설비·충전설비 및 탱크로리 이입·충전장소는 그 외면(탱크로리 이입·충전장소의 경우에는 지면에 표시된 정차 위치의 중심)으로부터 보호시설(충전사업을 하기 위하여 필요한 보호시설로서 사업소안에 설치되는 것을 제외한다)까지 안전거리는 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제8조제1항제1호 별표3 제1호가목(1)(가)내지(다)의 규정에 의한 저장설비·충전설비 및 탱크로리 이입·충전 장소로부터 사업소 경계와의 거리의 2배 이상으로 한다. 6. 「도로교통법」 제6조제1항에 의한 탱크로리 통행금지 지역이 아닐 것. 다만 탱크로리 통행금지 지역 내 신규설치가 아닌 기존 허가업소의 변경허가 사항은 제외한다.”라고 되어 있다. 「건축법」제11조 제1항은 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 정하고 있으며, 같은 조 제3항은 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다고 정하고 있다. 한편, 「행정심판법」제2조 제2호는 “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제5조 제3호에 따르면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 되어 있으며, 같은 법 제13조 제3항에 따르면 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 위 인정사실과 제출된 기록 등에 의하면, 피청구인은 청구인의 2014. 4. 23.자 이 사건 제1신청과 2014. 6. 23.자 이 사건 제2신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 현재까지 허가 또는 거부처분을 하지 않고 부작위 상태로 있음이 인정되는바, 피청구인의 이 사건 신청들에 대한 위 부작위가 의무이행심판의 대상이 되는 위법 또는 부당한 부작위에 해당하는지에 대하여 살펴보기로 한다. 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제4조 제1항은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3조 제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 그 신청 내용이 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 한다고 정하고 있고, 같은 조 제2항은 제1항 제1호부터 제3호까지의 요건에 관한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있는데, 피청구인이 청구인의 이 사건 제1신청에 대하여 지금까지 부작위 상태로 있으면서 청구인에게 한 2014. 7. 17.자 및 같은 해 8. 11.자 중간회신의 내용을 살펴보면 관련 법령에서 정한 허가기준에 의한 보류가 아니라 충전소 신청지 주변의 반대 집단민원 발생으로 처리가 지연되고 있다는 내용으로, 이는 관련 법령에서 정한 기준이 아닌 사유를 이유로 한 위법한 부작위에 해당한다 할 것이다. 또한, 서울시 갈등 조정이 진행 중이므로, 이 사건 신청들에 대한 유보는 정당한 사유가 있다는 피청구인의 주장에 대하여 보면, 청구인으로서는 갈등 조정에 응하여야 할 법령상 의무가 없으며 다만 선의로 참여한 것이라 할 수 있어 이러한 사실이 청구인에게 불이익이 되어서는 아니 될 것이고, 이미 상당한 기간을 두고 각 이해당사자들의 조정 노력이 있었음에도 불구하고 최종 합의가 이루어지지 않은 점에 비추어 볼 때, 갈등 조정이 진행 중임을 이유로 한 이 사건 부작위는 위법한 부작위에 해당한다 하겠다. 또한, 제출된 기록 등에 의하면 피청구인도 인정하듯이 청구인의 이 사건 신청들은 관계 법령에서 정한 요건을 갖춘 것으로 판단되고, 피청구인으로서는 허가 신청이 관계 법령상의 요건에 충족되는 경우 특별한 사정이 없는 한 이를 허가해야 할 기속을 받게 된다고 할 것인데, 이 사건 신청 당시인 2014. 4. 23. 및 2014. 6. 23.부터 현재에 이르기까지 최장 1년 4개월이라는 기간이 경과되어 허가에 일반적으로 필요로 하는 상당한 기간을 초과하였다고 보이며, 피청구인은 주민들의 반대를 이유로 허가를 유보하여 오고 있으며, 주민들의 반대가 극심하다는 사정을 이 사건 부작위의 사유로 들고 있으나, 단순한 주민들의 반대 자체만으로는 특별한 사정이 없는 한 공공의 안전과 이익을 저해한다고 볼 수 없을 것이다(대법원 1992.5.8, 선고, 91누13274, 판결 참조). 제출된 기록에 의하면, 이 사건 신청지는 충전소 설치 반대의 진정을 한 주민들 중 가장 가까운 곳이라 하더라도 법률상 정하고 있는 이격 거리의 범위를 넘어 약 180m 가량 떨어져 있으며, 청구인은 「고압가스 안전관리법」제28조에 따른 ○○○○○○공사의 기술검토를 거쳐 적합하다는 판정을 받아 이를 피청구인에게 제출하였는바, 주민들이 반대한다 하여 허가의 요건을 갖추지 못한 것이라고 볼 수는 없는 것이므로, 이 사건 부작위는 위법하며 피청구인은 이 사건 신청들에 대하여 처분을 하여야 할 의무가 있다 하겠다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.