액화석유가스 충전사업 허가신청 불허가 처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 대전 ○○구 ○○동 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○ 등 3필지에 액화석유가스 충전사업 허가신청을 하였으나, 피청구인은 위 신청지가 개발제한구역 내 액화석유가스 충전소 배치 계획이 수립되지 않은 지역이라는 이유로 허가신청을 거부하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 개발제한구역에 자동차용 액화석유가스 충전소를 설치함에 있어 이에 관한 배치계획이 수립되어 있지 않다고 하더라도, 배치 계획의 미수립 만을 이유로 신청을 반려할 수는 없으며, 관계법령의 규정 및 취지를 종합적으로 고려하여 개별적 구체적으로 그 허부를 판단하여야 한다는 것이 확립된 판례의 입장인바, 이 사건 처분은 위법함. 또한 행정심판 과정에서 피청구인이 추가적으로 주장한 처분 이유들은 당초 처분 이유와 기본적 사실관계의 동일성이 있다고 볼 수 없으므로 처분 사유의 추가 변경을 허용하여서는 아니 됨. 나. 피청구인 주장 해당 구역에는 개발제한구역 내 액화석유가스 충전소 배치 계획이 수립되어 있으나 잔여 정수가 남아있지 아니하고, 달리 기존의 개발제한구역 내 주유소·액화석유가스충전소 설치 대상자 선정 기준 고시를 변경할 이유가 발생한 바가 없다. 3. 관계법령 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제5조, 제6조 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지들은 개발제한구역에 해당한다. 나. 피청구인은 2020. 10. 8. “해당 신청지는 개발제한구역 내 액화석유가스 충전소의 배치계획 수립되지 않은 지역으로 액화석유가스 충전소 설치가 가능하지 않음.”이라는 이유로 거부처분을 하였다. 5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 액화석유가스의 수출입ㆍ충전ㆍ저장ㆍ판매ㆍ사용 및 가스용품의 안전 관리에 관한 사항을 정하여 공공의 안전을 확보하고 액화석유가스사업을 합리적으로 조정하여 액화석유가스를 적정히 공급ㆍ사용하게 함을 목적으로 하는 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」(이하 액화석유가스법이라 한다) 제5조에 따르면 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아야 한다고 정하고 있다. 2) 액화석유가스법 제6조에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 ① 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해(危害) 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우. ② 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우. ③ 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우, ④ 한국가스안전공사의 기술검토 결과 안전성이 확보되지 아니한 것으로 인정된 경우, ⑤ 그 밖에 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우에 해당하는 경우를 제외하고는 액화가스충전사업의 허가를 하여야 한다고 정하고 있다. 3) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 개발제한구역법이라 한다) 제12조 제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 할 수 없고, 다만 같은 법 같은 조 제1호 마목에 따르면 개발제한 구역 주민의 생활편익을 위한 시설로 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경은 할 수 있다. 4) 위와 같은 위임에 따라 개발제한구역법 시행령 제13조 및 [별표 1]에 따르면 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 수립하는 배치계획에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 지정당시거주자 또는 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람이 이 국도ㆍ지방도 등 간선도로변에 설치하는 경우거나, 도심의 자동차용 액화석유가스 충전소를 이전하여 설치하는 경우에만 설치가 가능하다고 정하고 있다. 나. 판단 구 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것) 제11조(개발제한구역에서의 행위제한) 및 그 시행령, 시행규칙에 따라 개발제한구역에 주유소를 설치함에 있어 이에 관한 배치계획이 수립되어 있지 않거나 종래 배치계획의 효력이 소멸되었다면, 허가관청으로서는 배치계획의 수립기준을 제시하고 있는 관계 법령의 규정 및 취지 등을 종합적으로 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 그 허부를 판단함이 상당하다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2007두12026 판결 참조). 한편, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 혹은 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라고 할 수는 없다(대법원 2009. 11. 26. 선고 20009두15586 판결 참조). 살피건대, 당초 이 사건 거부처분의 근거 사유는 “해당 신청지는 개발제한구역 내 배치계획 수립되지 않은 지역으로 주유소 설치가 가능하지 않음”이었고 이는 피청구인이 심판과정에서 새롭게 주장하는 처분 사유인 “피청구인은 이미 액화석유가스 충전소 배치계획을 수립하였고, 해당 계획을 변경할 사유가 발생하지 않았다는 것”과 양립할 수 없는 사유로서, 새롭게 주장하는 처분사유들은 당초 처분 사유와 그 기초가 되는 기본적인 사실관계에 동일성이 있다고 보기 어려운바, 피청구인의 처분 사유 추가는 허용될 수 없다. 그렇다면 이 사건 거부처분에는 관계 법령의 규정 및 취지 등을 종합적으로 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 그 허부를 판단하지 않은 위법이 있고 이 부분 청구인의 주장은 이유 있다. 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분 사유는 위법하고, 피청구인의 처분 사유 추가변경을 인정하지 않은바 기존 개발제한구역 내 액화석유가스 충전소 배치계획의 효력 여부에 대해서는 달리 판단하지 않는다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.