액화석유가스충전사업 허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○군 ○○읍 ○○리 산○○번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 액화석유가스충전소를 설치하기 위하여 2014. 7. 29. 피청구인에게 액화석유가스의 허가신청과 건축허가신청을 하자, 피청구인은 이 사건 신청지는 국도○○호선 도로계획지역이기는 하나 실제로 도로가 부존재하고 「액화석유가스 안전관리 및 사업법」(이하 ‘액화가스사업법’이라 한다) 제3조제4항, 같은 법 시행규칙 제10조제1항제1호[별표3]에서 요구하고 있는 8m 이상 도로접합여부가 불명확하고, 액화석유가스판매 허가신청에 따른 주민의견을 수렴하여 주민이 반대한다는 이유로 2014. 9. 4. 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2014. 7. 29. 액화석유가스(충전판매사업)허가를 득하여 충전사업을 하려고 피청구인에게 토지이용계획확인서상에 현황도로가 지정되어 있고 도로공사도 50% 이상 진전을 보이고 있다고 하면서 액화석유가스(충전판매사업)을 하기 위해 건축허가신청을 하자, 피청구인은 액화석유 충전판매사업이 주목적이므로 액화석유 충전판매사업허가를 득해야 산지전용개발행위 건축허가를 받을 수 있다고 하여 청구인은 접수가 완료된 줄 알고 있었다. 그러나 ○○국토관리청에서 피청구인에게 접수한 접수증을 보내달라고 하여 접수증을 발부하여 달라고 하였으나 접수는 2014. 8. 6.로 되어 있으나 8일간이나 접수를 하지 않아 직무유기를 하였다. 2) 청구인 2014. 9. 4. 피청구인으로부터 액화석유가스(충전판매사업) 불허가 공문을 받고 2014. 9. 29. 거부처분이의신청을 하고, 같은 해 10. 10. 피청구인을 찾아가 이야기 하는 과정에서 현장답사를 하지 않고 직무유기를 하였다. 1차로 한 불허가 공문에는 신청부지의 도로 접합여부 및 주민반대의견을 문제 삼았는데 청구인이 이의신청한 답변서에는 신청부지의 도로접합여부 확인불가, 계획도면과 현장일치 여부 확인 불가, 목적행위를 위한 허가의 신청시점 문제, 주민반대 등을 이유로 하고 있다. 그러나 현장공사진행사진과 신청부지 원거리 150m 이내에는 주택이나 창고 등의 건축물 자체가 없다는 것을 알 수 있고, 피청구인의 소관부서에서는 한눈에 알 수 있는 사항이다. 3) 피청구인은 산업자원부에 공문을 보내 상부로부터 어떠한 공문회답에 의하여 처리한다고 하였으나, 산업자원부로부터 회신에 대한 답변은 없고, 액화석유가스 허가신청을 사업주가 하면 사업주에게 주민의견수렴을 한다는 공문도 보내지 않고, 지역주민을 선동하여 놓고 반대민원을 수습하라는 것은 월권이며, 직권남용에 해당한다. 이는 인허가권의 부정부패를 하라고 사업주를 직·간접적으로 압박하는 것이라 생각된다. 이 사건 신청지는 보전관리지역이고 한국가스안전공사 LPG충전시설 기술검토결과 액화석유가스 판매업에 아무런 제한이 없다고 한다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 액화석유가스 충전소 불허가처분의 사유는 첫째, 이 사건 신청지가 도로와 접합여부가 확인 불가능하다는 것이다. 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」[별표3]에 따르면 액화석유가스 충전사업소 부지의 일면이 폭 8m 이상의 도로에 접하도록 규정되어 있다. 그러나 이 사건 신청지 인근도로는 계획도로로 토지이용계획 확인원 및 현장여건 등 객관적으로 도로 접합 여부를 확인하기 어렵고, 2015. 6. 30. 준공예정인 국도○○호선 계획도로는 공사 중에 있어 노선 변경 소지가 있어 도로 접합여부는 유동적일 가능성이 있는 것이다. 둘째, 계획도면과 현장일치 여부를 확인 할 수 없다. 「○○군 액화석유가스사업 허가기준조례」에 따르면 신청 저장시설 용량(30t)에 따라 주변보호시설과의 안전거리(저장·충전설비 외벽으로부터 보호시설과의 이격거리 42m 이상) 여부를 확인 하여야 하나 일대가 새로운 국도형성에 따라 주변이 야산 및 절토사면으로 되어 있어 주변보호시설(주택 등)과 안전거리 확인이 불가능한 상태이다. 물론, 청구인이 제출한 계획도면상에는 주변보호시설과 이격은 특이사항은 없으나 현장 확인이 필요한 사안이나 계획도면 만으로 파악하기 어렵다. 셋째, 목적행위를 위한 허가의 신청시점에 문제가 있었다. 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」 제9조제1항에서는 ‘허가를 받은 날부터 정당한 사유 없이 1년 이내의 그 사업을 시작하지 아니한 경우 허가를 취소하여야 한다.’고 규정하는데, 국도 제○○호선 준공예정일이 2015. 6. 30.로 2015. 8. 내에 사업개시를 이행하여야 하나 남은 기간 내에 부지조성 등 충전소 설치공사 및 관련 행정절차를 이행하기는 현실적으로 가능성이 희박함에 따라 허가 시 도출되는 문제점을 배제할 수 없다. 넷째, 주민의 반대가 있다. 피청구인은 가스안전사고 등 안전문제에 따라 해당 지역주민의견을 개진하였고, 이에 27명이 반대의견을 제시하였다. 이러한 절차는 법적인 사항은 아니지만 지역주민의 의견을 참고하기 위한 것이다. 3) 민원접수가 늦었다고 하나 신청인에게 피해를 주려고 하는 의도는 없었고, 민원서류가 상당기간 방치되었다면 문제가 되나 당일 공동 청구인의 신원조회 및 결격사유를 각 등록기준지에 의뢰했으며, 다음 업무 날에는 타부서 관련법 검토를 하려고 한 것으로 직무를 유기한 적은 없다. 4) 청구인은 한국가스안전공사의 기술검토를 득하여 피청구인은 허가를 하여야 한다는 주장을 하나, 기술검토는 신청인의 충전소 설치계획에 따른 시설 및 기준을 검토 받은 것이며 허가신청에 따른 구비서류일 뿐이다. 그전에 관련법에서 위임된 「○○군 액화석유가스사업 허가기준조례」에 적합한지가 더욱 중요하다. 청구인은 허가여부가 촌각을 다투는 일이겠으나 이에 대하여 피청구인이 적절히 검토를 할 수 없는 상황에서 무리하게 허가가 나갈 경우에 이에 따른 부작용은 모두 피청구인의 몫인 것이다. 따라서 피청구인은 앞에서 밝힌 바와 같이 현장상황 등 종합적인 검토 하에 불허가 처분을 한 것으로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【액화석유가스의 안전관리 및 사업법】 제3조(사업의 허가 등) ① 액화석유가스 충전사업, 가스용품 제조사업 또는 액화석유가스 집단공급사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.21.> ②액화석유가스 판매사업을 하려는 자는 판매소마다 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 이 경우 허가를 받은 액화석유가스 판매사업자가 액화석유가스를 용기로 판매하는 경우에는 그 허가를 받은 지역의 특별자치시·특별자치도·시·군·구(구는 자치구를 말하며, 이하 "시·군·구"라 한다)를 관할구역으로 하는 특별시·광역시·특별자치시·도 또는 특별자치도(이하 "시·도"라 한다) 지역에서만 판매할 수 있다. 다만, 다른 시·도 관할구역에 있는 시·군·구 지역이라도 그 시·군·구가 허가를 받은 지역의 시·군·구와 연접한 경우에는 판매할 수 있다. <개정 2014.1.21.> ③생략 ④제1항과 제2항에 따른 허가의 종류 및 대상 범위는 대통령령으로 정하고, 액화석유가스의 충전·집단공급·판매 및 가스용품 제조에 관한 시설기준과 기술기준은 산업통상자원부령으로 정한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23., 2014.1.21.> ⑤액화석유가스 충전사업자는 용기에 의한 액화석유가스를 공급하기 위하여 영업소를 둘 수 있다. 이 경우 영업소를 두려는 액화석유가스 충전사업자는 산업통상자원부령으로 정하는 시설 등의 요건을 갖추어야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ⑥제5항에 따라 액화석유가스 충전사업자가 영업소를 두려면 그 영업소마다 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 영업소에 설치하는 용기저장소의 시설기준과 기술기준은 산업통상자원부령으로 정한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ⑦시장·군수·구청장은 제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따라 허가·변경허가 또는 변경신고가 있으면 허가한 날 또는 신고한 날부터 7일 이내에 허가·신고 사항을 그 사업소·판매소 또는 영업소의 소재지를 관할하는 소방서장에게 알려야 한다. <개정 2011.5.24., 2014.1.21.> ⑧액화석유가스 판매사업자가 액화석유가스를 일반 수요자에게 용기로 판매하는 경우에 그 판매 지역을 관할하는 시장·군수·구청장은 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 이를 감독하여야 하고, 그에 따라 필요한 조치를 명하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 제4조(허가의 기준) ① 시장·군수·구청장은 제3조제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 그 신청 내용이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 한다. <개정 2014.1.21.> 1. 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우 2. 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우 3. 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우 4. 「고압가스 안전관리법」 제28조에 따른 한국가스안전공사(이하 "한국가스안전공사"라 한다)의 기술검토 결과 안전성이 확보되지 아니한 것으로 인정된 경우 5. 액화석유가스 집단공급사업의 경우에는 다음 각 목의 어느 하나의 요건도 갖추지 아니한 경우 가. 산업통상자원부령으로 정하는 공급시설(이하 "공급시설"이라 한다)을 소유할 것 나. 임차 계약 등에 따라 5년 이상 공급시설을 사용·관리할 수 있는 권리가 있을 것 다. 분양을 목적으로 신축하는 공동주택에 액화석유가스를 공급하려는 경우 그 공동주택을 건설하는 사업 주체가 건설·관리하는 동안에는 그 사업 주체와 임차 계약 등에 따라 공급시설을 사용·관리할 수 있는 권리가 있을 것 6. 그 밖에 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우 ② 제1항제1호부터 제3호까지의 요건에 관한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2010.6.8., 2014.1.21.> 【액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙】 제10조(액화석유가스의 충전 등의 시설기준과 기술기준) ① 법 제3조제4항, 법 제6조제3항 및 법 제6조의2제5항에 따른 액화석유가스 충전, 액화석유가스 집단공급, 액화석유가스 판매, 가스용품 제조, 외국가스용품 제조 및 액화석유가스 저장소 설치의 시설기준과 기술기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2008.7.18., 2011.11.25> 1. 액화석유가스 충전의 시설기준과 기술기준：별표 3 2.~5. 생략 ② 법률 제6976호 액화석유가스의안전및사업관리법중개정법률 부칙 제3조에서 "산업자원부령이 정하는 시설기준"이란 별표 6에서 정한 것을 말한다.<개정 2008.7.18.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269659"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269657"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269655"></img> 【○○군 액화석유가스사업 허가기준에 관한 조례】 제4조(허가기준) ○○군 액화석유가스사업 세부 허가기준은 별표와 같다. [별표] (제4조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269653"></img> 액화석유가스사업의 세부 허가기준 ※ 그 밖의 허가기준은「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」사업별 해당하는 [별표]에 따른다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 위치 및 주변상황도, 사업계획서, 액화석유가스충전소배치계획도, 이 사건 처분서, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국도계획법’이라 한다)상 관리지역 중 보전관리지역이고, 「도로법」상 접도구역이고, 「산지관리법」상 준보전산지이다. 나) 청구인들은 2014. 8. 6. 이 사건 신청지에 아래의 규모의 액화석유가스 충전사업(자동차에 고정된 용기 충전사업)을 하기 위해 피청구인에게 허가신청을 하자, 2014. 9. 2. 이 사건 신청지는 국도○○호선 도로계획지역이나 실제도로가 존재하지 않아 폭 8m 이상의 도로에 접할 것을 요구하고 있는 액화석유가스법 시행규칙 제10조제1항제1호[별표3]에서 시설배치기준에 적합한 지 확인할 수 없다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. -신청면적 : 2,835m2 -저장탱크 : 부탄 30t(지하매립) 다) 이 사건 신청지는 현재 절토사면이고, 인접부지는 2015. 6. 30. 준공예정인 국도○○호선 도로계획구간으로 공사 중에 있다. 라) 피청구인은 2014. 8. 8. 산업통상자원부에 액화석유가스충전사업 허가와 관련하여 질의하자 산업통상자원부는 2014. 8. 27. 피청구인에게 충전소부지와 도로가 접하는 지 여부는 반드시 확인되어야 하며, 이에 대한 판단은 관계법령과 구체적인 현장상황 등을 종합적으로 검토하여 결정할 사항이라고 통지하였다. 마) 피청구인은 액화석유가스 충전사업허가와 관련하여 인근 주민에게 의견을 묻자 인근 ○○리 주민 27명이 반대의견서를 제출하였다. 2) 액화가스사업법 제3조, 제4조, 같은 법 시행규칙 제10제1항제1호[별표3]에 따르면, 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하고, 시장·군수·구청장은 액화석유가스판매사업허가의 신청이 있으면 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우, 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우, 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우 등의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 신청지는 현장공사진행사진과 신청부지 원거리 150m 이내에는 주택건물이나 창고의 건축물 자체가 없다는 것을 알 수 있고, 이 사건 신청지가 8m 도로에 접해 있는지 불명확하고, 지역주민의 반대를 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 반대민원을 수습하라는 것은 월권이며 직권남용에 해당하는 위법·부당한 처분이라고 주장한다. 가) 액화가스사업법 제4조제1항에 따르면, 액화석유가스 허가는 허가요건을 모두 갖춘 경우 허가하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 같은 항 제3호에서 ‘연결도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역에 사업 시설을 설치하지 아니할 것’을, 제6호에서 ‘이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것’을 규정하고 있고, 액화가스사업법 제3조제4항은 액화석유가스의 충전에 관한 시설기준과 기술기준은 산업자원부령으로 정한다고 규정하며, 이에 따라 같은 법 시행규칙 제10조 제1항 제1호에서 액화석유가스 충전의 시설기준과 기술기준을 [별표3]으로 정하면서 시설기준의 하나로 ‘사업소의 부지는 그 한 면이 폭 8m 이상의 도로에 접할 것’이라고 규정하고 있는데, 이러한 규정의 취지는 액화석유가스 충전·판매 사업소에 대형 가스수송차량이나 유사 시 소방차량 등이 출입할 수 있는 도로의 폭을 확보함으로써 가스충전 사업소 인근의 교통소통을 원활하게 하고 안전을 도모하기 위한 것이라고 할 것이다. 위와 같은 법령의 취지와 내용 등에 비추어 보면, 이 사건 규정이 정한 시설기준을 충족하기 위해서는 지적공부에 도로의 폭이 8m 이상으로 기재되어 있는 것만으로는 부족하고, 도로의 실제 현황도 폭이 8m 이상이 되어야 한다. 따라서 허가관청은 액화석유가스 충전사업소의 부지에 접한 도로의 폭이 지적공부뿐 아니라 실제의 현황에 의하더라도 8m 이상이 되지 아니하여 액화석유가스사업법 제3조제4항에서 정한 시설기준과 기술기준에 적합하지 아니함에 따라 제4조 제1항 제6호의 요건을 갖추지 못하거나, 연결도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 사업설치가 적정하지 아니한 지역이라고 인정되어 제4조제1항제3호의 요건을 갖추지 못하는 경우에는 허가를 하여서는 아니 된다(대법원 2012. 6. 28. 선고 ○○○○ 판결). 나) 위 인정사실과 제출된 자료에 의하면, 이 사건 신청지는 개발이 되지 않는 산지이고 절토사면으로 존재하고 있고, 이 사건 신청지로 이어지는 도로는 현재 존재하지 않으며, 이 사건 신청지 인접부지는 2015. 6. 30. 준공예정인 국도○○호선 도로계획구간으로 공사 중에 있어 실제 도로와 연결을 쉽게 확정할 수 없어 도로의 실제 상황이 8m 이상인지를 확인할 수 없고, 또한 「○○군 액화석유가스사업 허가기준조례」에 따라 신청 저장시설 용량(30t)에 따라 주변보호시설과의 안전거리(저장·충전설비 외벽으로부터 보호시설과의 이격거리 42m 이상) 여부를 확인하여야 하나 일대가 새로운 국도가 형성되고 주변이 야산이어서 주변보호시설(주택 등)과 안전거리 확인이 불가능한 상태임을 알 수 있는바, 따라서 이러한 사정들을 종합하여 보면, 현재 청구인이 위와 같이 폭 8m에 접하여야 하는 요건을 확보하고 있는지 여부를 확인하지 못하고 있고, 가까운 장래에도 폭 8m의 도로에 접하여야 한다는 액화가스사업법 시행규칙 제10조제1항제1호[별표3]의 요건을 실제 확인할 수 있을 정도가 되어 이를 충족하는 것이 쉽지 않아 보인다. 따라서 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 피청구인이 이 사건 신청에 대한 불허가 사유로, 이 사건 사업부지와 접하는 면의 도로 및 이 사건 도로의 폭이 8m를 실제 확인할 수 없어 위 기준에 미달한다는 점을 들고 있는 것은 위법하다고 볼 수 없다. 4) 따라서, 위에서 본바와 같이 피청구인이 이 사건 신청부지가 8m 도로에 접하여야 한다는 액화가스사업법 시행규칙 제10조제1항제1호[별표3]을 이유로 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.