액화석유가스충전소 선정신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2014. 8. 7. 청구인으로부터 개발제한구역 내에 위치한 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○(지목 전, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)를 사업대상지로 하여 액화석유가스충전소 선정 신청을 받고, 2015. 1. 22.자로 ○○구 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획 변경고시(○○구 고시 제2014-○○호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제3조 신청자격 및 선정기준에 의거 경지정리된 농지는 허가지역에서 제외함을 이유로 청구인에게 액화석유가스 충전소 선정신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 축물의 건축이나 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다고 정하고 있는바, 이는 ‘가능하면 제외’하는 것으로 단언적으로 제외해야 하는 것으로 규정하고 있지는 않으며, 따라서 경지정리된 농지라고 하여 무조건적으로 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외해야 하는 것은 아니며, 구체적 사정에 따라 제외 여부를 판단하여야 할 것이다. 또한, 서울특별시 ○○구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙 제3조에 의하면 충전소는 노폭 16m이상의 도로에 접하는 경우만 신청이 가능하도록 규정되어 있는바, 일반적으로 노폭 16m 이상의 도로에 접하기 위해서는, 해당 신청지가 최초에는 경지정리된 농지에 해당한다고 하더라도, 그 이후에 도로 등이 개설된 경우에 해당하여 더 이상 경지정리된 농지로서의 기능과 역할을 할 수 없는 경우가 대부분일 것이고, 더구나 농지전용이 가능한 토지라고 하면 농어촌정비법 제24조에 의하여 농업생산기반시설의 폐지가 가능한 경우에 해당되는데, 이러한 농지의 경우, 경지정리된 이후 사정변경이 전혀 없는 우량농지와는 구별을 할 필요가 있으며, 이와 같이 사실상 경지정리된 농지로서의 역할을 하지 않는 농지를 충전소 신청부지에서 제외하여야 할 합리적 이유는 없다고 하겠다. 나. 이 사건 신청지들 중 경지정리된 토지들은 ○○로와 접하고 있으며, ○○공항 고속도로 등 새로운 도로의 개설, 농지전용 등으로 인한 주위 토지들의 개발 등으로 인하여 경지정리된 농지로서의 역할과 기능이 퇴색되어 있고 일부 면적만이 텃밭으로 사용되고 있는바, ○○구 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획 변경고시(○○구 고시 제2014-○○호)에서 충전소 신청부지에서 제외하고 있는 ‘경지정리된 농지’는 현재까지도 우량농지로서 기능을 하고 있어 농지전용이 불가한 농지로 제한하여 해석해야 할 것이다. 다. 한편, 이 사건 충전소에 대한 최초 선정공고는 2005년도 ○○구 공고 제2005-○○○호였는데 당시 하행선에 대하여는 충전소 허가가 났으나, 상행선에 대하여는 선정자가 없어서 피청구인은 ○○구 고시 제2009-○○호, 2013-○○○○호를 거쳐서 이 사건 고시를 하였던 것으로, 2005년도 공고 당시 하행선으로 충전소 허가를 득했던 ○○구 ○○동 ○○○-○ 토지도 경지정리된 농지에 해당하는 바, 기본적으로 동일한 고시로 인한 상·하행선에 대하여 이미 한 곳은 경지정리된 농지에 대하여 충전소 허가를 해주었음에도, 상행선에 대한 이 사건 신청에 대하여 경지정리된 농지라는 사유로 이를 거부하는 것은 평등의 원칙에 반한다고 할 것이며, 피청구인은 ‘개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획(○○구 고시 제2006-○○○호)’에서는 ‘농업진흥구역 내 농지’만을 허가기준에서 제외한 바 있으며, 그에 따라 경지정리된 농지인 ○○구 ○○동 ○○○-○번지에 대하여 충전소 허가를 해 준 사실이 있고, 그 이후에도 ○○구 ○○동 ○○○-○○(충전소), ○○○-○(주유소), ○○○-○(주유소) 등도 모두 경지정리된 토지임에도 허가를 내 준 사실이 있는 바, 이 사건 고시에서 경지정리된 농지를 허가대상에서 제외하는 것은 재량을 일탈남용하고, 평등의 원칙에 반하는 행위에 해당하여 위법하다 할 수 있다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인의 이 사건 고시에 따라 청구인을 비롯한 총 3명이 액화석유가스충전소 선정신청을 하였고, 이에 피청구인은 신청자격, 구비서류, 개별법 저촉여부, 위 고시 저촉 여부 등을 심사하였으며, 이 중 청구인과 청구 외 ○○○가 신청한 부지는 ‘경지정리된 농지’로 위 고시 제3조 제1항은 경지정리된 농지 및 임야(대지화된 임야는 제외함)와 그 주변지역에 역사적·향토적 가치가 있는 지역은 허가지역에서 제외한다고 정하고 있는 바, 이에 위배되는 것으로 판단하였고, 피청구인은 이 사건 처분 전 검토과정에서 유관기관 및 부서와 협의하고 나아가 외부 법률자문을 받아 이 사건 반려처분에 이르게 된 것으로 이는 적법 타당한 처분이다. 나. 이 사건 처분은 개발제한구역 내에 예외적으로 액화석유가스 충전소를 건축할 수 있도록 하는 것이고, 이러한 경우의 허가에 관하여 판례는 “도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 지정되는 개발제한구역 내에서는 그 구역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위가 원칙적으로 금지되고, 다만 일정한 요건을 충족하여 개발제한구역의 지정 목적에 지장이 없다고 인정되는 등 예외적인 허가는 그 상대방에게 수익적인 것이므로, 이는 행정청의 재량에 속하는 것”(대법원 2001. 2. 9. 선고, 98두17593 판결 등 참조)이라고 판시하고 있는바, 따라서 이 사건 처분은 원칙적으로 금지되는 행위를 예외적으로 허가해주는 것으로 피청구인에게 폭넓은 재량이 인정된다 할 수 있다. 또한, 경지정리는 농업의 근대화를 위해 구획을 정리하고 수로를 정비하는 사업으로 막대한 재정이 소요되었을 뿐 아니라 불규칙한 모양의 농지를 구획하기 위하여 농지를 교환, 분합하는 환지문제가 있어 이해관계가 첨예하게 대립된 사업으로, 그 사업 취지에 맞게 사용되어야 하고, 그 농지 위에 일반 건축물을 건축하는 등의 개발행위는 제한됨이 마땅하며, 더욱이 이 사건 신청지들은 개발제한구역 내에 위치한 것으로 그 보전의 필요성이 더욱 크다고 볼 것이고, 피청구인이 이 사건 처분을 통해 달성하려는 공익은 개발제한구역의 목적 취지 및 경지정리사업의 취지를 살리는 것으로, 이는 재량권을 일탈 남용한 것으로 볼 수 없다. 다. 한편, 청구인은 피청구인이 이전에 경지정리된 농지에 대하여 충전소 허가를 해 주었다는 것을 들어 이 사건 처분이 평등의 원칙에 반한다고 주장하고 있으나, 2005년도 ○○구 공고 제2005-○○○호에 의하여 선정된 충전소 부지인 ○○구 ○○동 ○○○-○ 등의 경우 당초 경지정리된 토지로 되어 있었으나, ○○국제공항고속도로 건설에 따라 분리되어 현재는 고립되어 더 이상 경지정리된 토지로 볼 수 없게 된 것으로, 이 사건 신청지들과 같게 볼 수 없는 경우이고, 청구인이 주장하고 있는 ‘개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획(○○구 고시 제2006-○○○호)’에서는 당시 허가제외 기준으로 ‘농업진흥구역 내 농지’만을 규정하고 있었을 뿐이므로 당시의 기준에 따라 ○○구 ○○동 ○○○-○번지, ○○동 ○○○-○번지를 선정했던 것인바, 이 사건 처분과 근거 규정이 다르기 때문에 같게 평가할 수 없다. 또한, ○○구 ○○동 ○○○-○의 경우는 이 사건과 달리 주유소의 선정과 관련된 것으로 주유소의 경우 허가사항이 아닌 등록사항이므로 본 건과 같이 평가될 수 없는 성격의 것이어서 평등의 원칙 위반에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 하겠다. 4. 관계법령 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제3조, 제4조 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조, 제22조 서울특별시 ○○구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙 제3조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2014. 6. 11. “○○구 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획 변경고시(○○구 고시 제2014-○○호)”를 통해 액화석유가스 충전소 사업자 선정모집을 하였으며, 이에 청구인은 2014. 8. 7. 피청구인에게 ○○구 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○를 사업대상지로 하여 위 사업자 선정 신청서를 제출하였다. 나. 토지이용계획확인원에 의하면 청구인의 이 사건 신청지는 개발제한구역으로 지정되어 있으며, 한편, 한국농어촌공사 ○○지사장이 2014. 9. 12.자로 피청구인에게 회신한 문서에 의하면 이 사건 신청지는 1975년 경지정리된 농지라고 되어 있다. 다. 피청구인은 2015. 1. 22. 이 사건 고시 제3조에서 정한 신청자격 및 선정기준에 의거 경지정리된 농지는 허가지역에서 제외함을 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 라. 한편, 피청구인은 2015. 3. 23. 청구외 ○○○을 위 고시에 의한 액화석유가스 충전소 사업자로 선정하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조 제1항에 의하면 액화석유가스 충전사업, 가스용품 제조사업 또는 액화석유가스 집단 공급사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 법 제4조 제1항 및 제2항에 의하면 시장·군수·구청장은 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 그 신청 내용이 “사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우, 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우, 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우, 「고압가스 안전관리법」 제28조에 따른 한국가스안전공사의 기술검토 결과 안전성이 확보되지 아니한 것으로 인정된 경우, 액화석유가스 집단공급사업의 경우에 어느 하나의 요건도 갖추지 아니한 경우, 그 밖에 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우”의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 하며, “사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우, 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우, 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우”의 요건에 관한 세부적인 사항은 해당지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있다. 또한, 「서울특별시 ○○구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙」제3조에 의하면 액화석유가스 충전소 대지는 일면이 노폭 16ｍ이상 도로에 접할 것을 정하고 있고, 저장탱크는 지하에, 기계실은 지상에 설치하여야 한다고 세부 허가기준을 정하고 있다. 한편, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 제1항 제1호 마목에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설의 건축 또는 설치와 이에 따르는 토지의 형질 변경을 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 정하고 있으며, 같은 법 시행령 제13조 제1항, 별표1 제5호 마목 10)에 따르면 주민공동이용시설 중 액화석유가스 충전소는 시장·군수·구청장이 수립하는 배치계획에 따라 시장·군수·구청장 또는 지정 당시 거주자가 국도·지방도 등 간선도로변에 설치하는 경우에 한하여 설치할 수 있다고 되어 있다. 또한, 위 시행령 제22조, 별표2 1.일반적 기준, 바목은 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외되어야 한다고 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 액화석유가스 충전사업의 허가권자인 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 관하여 법 제4조 제1항 각 호의 요건 충족 여부를 검토하여 허가 여부를 판단할 수 있고, 더욱이 이 사건 신청지들은 개발제한구역 내 위치한 토지로서 개발제한구역 내에서는 그 구역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위가 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 않을 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되며, 한편, 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다.(대법원 2001. 2. 9. 선고, 98두17593 판결, 대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조) 그러므로 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당한지 여부는 이 사건 고시가 합리적이고 타당한 규정이라고 볼 수 있는지, 또한 이 사건처분을 피청구인의 이전 처분과 다르게 취급하는 것이 자의적 차별이라고 할 수 있는지, 피청구인이 내세우고 있는 공익상의 사유와 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익 등 제반 사정을 합리적으로 비교·교량하여 볼 때 현저하게 균형을 잃어 부당한지 여부를 따져 판단하여야 한다. 1) 이 사건 처분의 근거기준인 이 사건 고시 제3조에 대하여 보면, 개발제한구역법 제12조 제1항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 라목 10)에 따르면 액화석유가스 충전소의 설치를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있는 점, 같은 법 시행규칙 제7조는 위 시행령에 따라 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소의 배치계획을 수립할 것을 예정하고 있는 점, 피청구인은 위 규정들에 따라 이 사건 고시를 한 점, 개발제한구역법 제12조 제8항 및 같은 법 시행령 제22조 [별표 2] 1. 바목은 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다고 정하고 있는 점, 관련법령에서 개발제한구역을 두고 있는 취지, 경지정리된 농지에 대한 특별한 취급의 필요성을 고려하면 이 사건 고시 제3조는 합리적이고 타당한 규정이라고 할 것인 바, 제출된 기록에 의하면, 이 사건 신청지들은 1975년경 구 농촌근대화촉진법에 의하여 경지정리된 농지임이 인정되고, 따라서 피청구인이 이 사건 고시 제3조에 의거 경지정리된 농지는 허가지역에서 제외함을 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 한 것에 위법·부당함이 있다 할 수 없다. 2) 다음으로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한 처분인지에 대하여 살펴보면, 청구인이 평등원칙 위반의 근거로 들고 있는 ○○구 ○○동 ○○○-○ 토지는 ○○국제공항고속도로 건설에 따라 더 이상 경지정리된 토지로 볼 수 없었고, 과거 유사한 공고들이 모두 이 사건 고시와 동일한 내용으로 발하여 진 것은 아니므로, 경지정리된 토지인 이 사건 신청지를 충전소 부지로 선정하지 않은 이 사건 처분이 자의적 차별취급이라고 보기는 어렵다. 또한 이 사건 고시에 의하여 액화석유가스 충전소 선정신청을 한 3인 중 청구인과 김○○의 신청지는 이 사건 고시 제3조에 어긋나는 반면 조○○의 토지는 그러한 저촉사항이 없으므로 행정청으로서는 저촉사항이 없는 조○○의 토지를 충전소 배치대상토지로 정할 수 있다는 점, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 특별한 불이익을 입었다고 볼 수 없다는 점 등을 고려한다면 평등원칙의 위배가 있다거나 재량의 일탈 또는 남용이 있다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.