야생생물보호구역해제 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 XX8, XX3-1, XX1-4, 산XX-18, 산X2, 산XX-5, 산XX-17, 산XX-6, 산11-XX을 소유했던 자로, 피청구인은 1991.~1999. 6차례에 걸쳐 이를 협의매수하였다. 청구인은 협의매수에서 제외된 산XX-13(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에 대하여 2016. 11. 16, 12. 23., 12. 29. 세차례에 걸쳐 피청구인에게 야생생물보호구역 지정 해제를 요청하는 민원을 제기하였고, 피청구인은 환경부의 질의 회신에 근거하여 2018. 6. 15. “야생생물보호구역 해제 불가”통지하였다. 청구인은 2018. 12. 7. 피청구인에게 야생생물보호구역 지정 해제를 요청하는 동일한 민원을 제기하였고, 이에 피청구인은 2018. 12. 20. 청구인에게 2018. 6. 15.과 동일한 내용으로 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인의 지위 청구인은 1990.~2001.에 걸쳐 아래의 [표 1]에 기재된 부동산을 주택부지로 개발하기 위하여 매수하였다. 피청구인은 관악산도시자연공원을 개발할 목적으로 2001. 9.경 청구인에게 [표 1]에 기재된 부동산 1~9번을 협의매수 요청하였고, 청구인은 이에 응하였다. 2) 처분의 내용 청구인은 2001. 7. 31. 피청구인에 대하여 [표 1]에 기재된 1~9번 부동산에 대한 협의매수 신청과 함께 산XX-13에 대한 일괄 매수를 신청하였다. 이에 피청구인은 2001. 8. 2. 청구인의 이 사건 부동산 매수 신청에 대하여 “심도있는 검토를 한 후 추가매입계획이 수립되면 우선 매입하도록 할 것”이라고 회신하였다. 이후 피청구인은 약속과 달리 이 사건 부동산에 대한 매입계획을 진행하지 않았다. 이에 청구인은 2002. 4. 피청구인에 대하여 다시 이 사건 부동산에 대한 매수청구 진정서를 제출하였고, 피청구인은 2002. 4. 17. ‘도시자연공원 조성사업과 관련한 환경영향평가가 진행 중이며 평가가 끝나는 대로 연차별 집행계획에 따라 조치 할 예정’이라고 회신하였다. 청구인은 2003. 12. 22. 위와 같은 내용으로 국민고충처리위원회에 민원을 제기하였고, 피청구인은 2004. 1. 16. 이 사건 부동산의 매수는 2011. 이후에나 가능하다고 회신하였다. 청구인은 2005. 9. 20. 피청구인의 시의회에 이 사건 부동산에 대한 협의 매수를 진정하였으며, 피청구인은 2005. 9. 30. ‘「도시공원 및 녹지에 관한 법률」 제29조 관련 시행령 개정 후 관계 규정에 따른 적법 조치를 취하겠다’라고 회신(도시과-2780, 2005. 9. 30.)하였다. 이후 피청구인은 2015. 10. 20. 청구인에게 향후 2~3회 분할매수 추진하겠다고 회신하였다. 2015. 12. 21. 피청구인의 시의회는 피청구인이 요구한 토지매입예산안을 부결하였다. 청구인은 2016. 12. 23. 피청구인에게 매입이 불가능하면 공익용산지 해제를 요구함에 2017. 1. 11. 민원 제안 검토결과에 따라 해제는 가능하나, 먼저 야생생물보호구역 해제가 선행되어야 한다고 회신하였다. 피청구인은 2017. 1. 31. 청구인의 질의에 2017. 2. 3. 야생생물보호구역 해제에 따라 1개월 내외로 공익용산지 해제가 가능하다고 회신하였다. 피청구인은 2017. 1. 31. 청구인의 질의에 2017. 2. 3. 야생생물보호구역 해제가 대체구역검토, 일간지 게시공고를 위한 예산확보, 현장서식 환경조사, 관계기관협의 등 제반절차 이행을 위해서는 4~5개월 이상의 시간소요가 예상된다고 회신하였다. 2017. 5. 23. 피청구인의 시의회는 피청구인이 요구한 ‘야생생물보호구역 지정 및 해제 기초조사 용역비’를 편성하였고, 피청구인은 2017. 7. 13. 야생생물보호구역 해제 및 대체구역 지정 용역을 발주하였다. 피청구인은 2017. 8. 청구인이 한 질의에 2017. 8. 7.자로 2017. 7. 17. 야생생물보호구역 해제 및 대체구역 지정 용역을 착수하여 2017. 12. 15.까지 일정이 진행된다고 회신하였다. 피청구인은 2017. 11. 17. 일간지와 ○○시청 홈페이지에 「○○시 야생생물보호구역 재지정 공고」하였다. 피청구인은 2018. 2. 청구인의 질의에 2018. 2. 9. 야생생물보호구역해제 진행상황에 관하여 “관련법 검토, 관리위원회구성 준비 및 심의 등을 거쳐 3월 중에 심의예정임”이라고 회신하였다. 피청구인은 2018. 12. 20. “신규 대체지를 확보하지 못한 상태에서는 기존 야생생물보호구역 해제가 불가하다”라는 환경부 질의 회신 답변을 근거로 청구인에게 “야생생물보호구역 해제가 불가함”이라고 통보했다. 3) 처분의 위법, 부당성 가) 이 사건 부동산 매수요구에 관하여 [표 1] 매입 부동산 목록을 보면 이 사건 부동산만을 제외하고 나머지는 모두 협의 매수되고, 이 사건 부동산이 맹지로 남아 개발이나 매매가 불가능해져, 청구인은 상당한 경제적 손실을 입게 되었다는 점과 [표 1]에 기재된 이 사건 부동산을 제외한 부동산은 도로에 접하고 있지만, 이 사건 부동산의 경우 피청구인이 매수한 부동산을 통하지 않고서는 도로에 접할 수 없는 위치에 자리잡고 있다. 이에 청구인은 이후 15년 이상에 걸쳐 수십 차례 피청구인, 국민고충처리위원회 등에 이 사건 부동산의 매입을 요구하였고, 피청구인은 이 사건 부동산의 매입을 청구인에게 약속하기까지 하였다. 그러나 피청구인의 이와 같은 약속은 이행되지 않았고, 이후 청구인은 지속적인 민원 재기 과정에서 극심한 정신적 고통을 겪어야만 했다. 또한, 피청구인은 청구인에게서 매입한 토지에 공원시설도 안 하고 있으면서 현재까지 청구인의 환매 요구도, 진입도로 개설도, 매수요구도 거절하고 있다. 나) 야생생물보호구역 해제에 관하여 2017. 1. 31. 청구인의 질의에 대하여 피청구인은 2017. 2. 3. 야생생물보호구역 해제가 대체구역검토, 일간지 게시공고를 위한 예산확보, 현장서식 환경조사, 관계기관협의 등 제반절차 이행을 위해서는 4~5개월 이상의 시간소요가 예상된다고 회신하였다. 2017. 5. 23. 피청구인의 요구에 따라 피청구인의 시의회는 “야생생물보호구역 지정 및 해제 기초조사 용역비”를 편성하였고, 2017. 7. 13. 야생생물보호구역 해제 및 대체구역 지정 용역을 발주하였다. 또한, 피청구인은 2017. 11. 17. 일간지와 피청구인의 시 홈페이지에 「○○시 야생생물보호구역 재지정 공고」를 하였고, 2018. 2. 청구인의 질의에 2018. 2. 9. 야생생물보호구역 해제 진행 상황에 관하여 “관련법 검토, 관리위원회구성준비 및 심의 등을 거처 3월 중에 심의예정임”이라고 회신하였다. 그러나 피청구인은 「시·군·구 야생동식물보호구역 관리지침」(2007. 12. 환경부 자연자원과)의 절차에 따라 관리위원회구성 및 심의도 하지 않고 처분한 이 사건 처분은 “신뢰보호의 원칙”에 위배되며 위법·부당하다. 다) 환경부 질의회신에 관하여 피청구인은 2018. 12. 20. “신규 대체지를 확보하지 못한 상태에서는 기존 야생생물보호구역 해제가 불가하다”라는 환경부 질의 회신 답변을 이유로 “야생생물보호구역 해제가 불가함”이라고 통보하였으나, 청구인이 입수한 2018. 7. 30. 환경부 질의회신에 따르면 “야생생물보호구역 지정 시 반드시 대체지를 신규 지정하여야 한다는 근거 법령은 없다”라고 기재되어 있다. 따라서 피청구인의 해제불가는 취소되어야 하며, 예산편성, 용역계약, 해제공고 등을 진행하고 마지막에 와서 엉뚱한 이유로 한 해제 취소는 예산 낭비, 행정력 소모, 신뢰 상실 등 많은 문제를 야기한다. 【보충서면】 4) 피청구인의 재량행위남용에 대하여 피청구인은 “야생생물 보호구역을 해제함에 있어서는 전체적인 생태계의 균형을 유지하기 위하여 해제의 적정성 등을 조사, 평가하는 환경부와 반드시 협의하도록 의무화되어 있을 뿐더러, 1회의 용역결과만이 아니라 주변 생태계에 미치는 영향 서식지의 변화가능성 등 전체적인 생태계의 균형을 고려하여 판단할 수 있는 광범위한 재량이 부여되어 있다고 할 것이다”라고 주장하지만 판례를 보면 허가관청에게 재량이 있다 하더라도 허가 관청으로서는 재량권을 일탈하거나 남용하여 행사하여서는 안 될 것이고 객관적으로 합리적인 재량권의 범위 내에서 타당한 결정을 하지 않을 경우 이는 주어진 재량권을 남용한 것으로 서 위법하다 할 것이다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2014두274 판결은 ‘인정여부의 결정이 재량권의 행사에 해당하더라도 재량권을 일탈하거나 남용해서는 안 되고, 제반사정 등을 두루 고려하여 객관적으로 합리적인 재량권의 범위 내에서 타당한 결정을 해야 하고, 그렇지 않을 경우 인정여부의 결정은 주어진 재량권을 남용한 것으로서 위법하게 된다고 판시하고 있다). 또한 재량을 행사함에 있어 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례 평등의 원칙에 위배하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로써 위법한 것이다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15176 판결, 대법원 2008.12.11. 선고 2007두 18215 판결, 대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결 등 참조). 법령 및 법규가 일반 추상적인 용어에 의하여 규정되어 있는 경우 행정정이 이를 광범위하게 해석·적용하고 이에 대하여 지나치게 넓은 자유재량을 인정하면 상대방인 국민의 권리 및 예측가능성은 과다하게 축소될 수밖에 없다. 행정청의 해석·적용은 합리적인 범위 내에서 인정되어야 할 것이다. 더구나 행정청이 규정의 해석·적용과 관련하여 일응의 기준을 제시하고 상대방이 그에 따른 경우 그 상대방은 일응 법규상의 요건을 충족하였다 할 것이고 그에 반하는 재량권의 행사에 대하여는 행정관청이 그 필요성과 정당성을 입증하여야 할 것이다. 따라서 이 사건에 대하여 피청구인은 2017. 12. 21. 야생생물보호구역 해제 및 대체지정계획을 환경부와 협의하여 검토의견으로 조건부 동의를 받고도, 객관적이고 합리적인 이유 없이 야생생물보호구역 해제불가처분은 재량권의 범위를 넘어선 재량행위로 일탈·남용함으로써 위법한 것이다. 5) 야생생물 보호구역해제 절차위반에 대하여 피청구인은 “환경부와의 협의 과정에서 환경부는 공익상의 필요에 의하여 신규 대체지를 확보하지 못 한 상태에서의 기 지정된 야생생물 보호구역의 해제가 불가하다는 입장(총량제)이고, 이에 근거한 피청구인의 이 사건 처분은 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없다면 최대한 존중되어야 할 것이다”라고 주장하고 있다. 청구인이 입수한 2018. 7. 30. 환경부 질의회신에는 “야생생물보호구역 지정 시 반드시 대체지를 신규 지정하여야 한다는 근거 법령은 없다”라고 기재되어 있고, 청구인이 2018. 10. 25. 환경부에 질의하여 받은 답변서에서도 같은 답변으로, 피청구인이 환경부의 질의회신만으로 관련 법률의 면밀한 검토 없이 이 사건 처분한 것은 심히 부당하다. 6) 피청구인의 신뢰보호원칙 위배에 대하여 피청구인은 “청구인의 요청에 의하여 피청구인이 보호구역 해제를 위한 행정절차를 진행하였다는 사실만으로 청구인에게 신뢰할 만한 공적견해를 표명한 것은 아니므로 이유 없다고 할 것이다”라고 주장하지만, 대법원의 2008.1.17. 선고 2006두 10931 판결은 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 첫째, 행정정이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째, 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두 19070 판결, 대법원2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조)고 판시하고 있는바, 피청구인은 야생생물보호구역 해제 대체구역검토, 일간지 게시공고를 위한 예산확보, 현장서식 환경조사, 환경부 협의, 야생생물보호구역 지정 및 해제 기초조사 용역비 편성, 야생생물보호구역 해제 및 대체구역 지정 용역발주, 피청구인 시의 야생생물보호구역재지정 공고 등 피청구인의 행위는 공적인 견해표명이고, 청구인의 귀책사유도 없고, 청구인의 반한 행위도 없음에도 야생생물보호구역 해제불가 처분은 명백한 신뢰보호의 원칙을 위배한 것이다. 7) 결 론 따라서 이 사건 처분은 오랜 기간 청구인을 기만하고, 피청구인의 자의적 해석이며 명백히 위법·부당한 처분인바, 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인으로부터 여러 차례 야생생물보호구역 지정 해제를 위한 민원이 지속적으로 제기되어 야생생물보호구역으로서의 정확한 가치여부를 판단하기 위해 「야생생물보호 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘야생생물보호법’이라 한다) 제33조 및 「야생생물 보호구역 관리지침」(환경부, 2013. 1.)에 의해 2017. 7. 17.~12. 16.까지 용역(예상 대체지 포함)을 실시하였지만, 진행 중 대체지(○○동 산XX8-1) 이해관계자가 야생생물보호구역으로서 지정에 관한 거부의사를 밝혀 이에 관한 사항에 대해 환경부의 질의회신 후, 피청구인은 2018. 6. 15. 야생생물보호구역 해제 민원에 대해 해제 불가함을 통보한 바 있다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 야생생물보호구역 지정(변경·해제)은 야생생물보호법 제33조 및 야생생물 보호구역 관리지침(환경부, 2013. 1.)을 근거로 추진한다. 야생생물 보호구역 지정(변경·해제) 절차는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028589"></img> 피청구인은 위와 같은 행정절차를 따라 야생생물보호구역 해제 및 대체지 지정 용역(2017. 7. 17.~12. 16.) 실시, 대체지 이해관계자는 후보지 내 멸종위기 야생생물 등이 확인되지 않았고 생물다양성이 높지 않아 대체 후보지로 적합한 지역으로 변경 의견을 제시하였고(2017. 11. 9.), 2017. 11. 17.~11. 30. 일간지 신문 및 인터넷 홈페이지에 공고 및 2017. 12. 21. 환경부장관과 협의 절차를 진행하였으며, 협의결과 대체지를 보호구역으로 지정할 수 없을 경우, 반드시 추가 대체지를 확보하여야 한다는 조건부 승인을 받았다. 야생생물보호구역 해제 및 대체지 지정 업무절차 과정 중 대체지 이해관계자가 2017. 11. 9. 야생생물보호구역 지정 거부 의사를 밝힌 바 있어, 이에 따라 2018. 5. 1. 환경부에 대체지 미확보 상태에서 기 지정된(이 사건 부동산 외 15필지) 야생생물보호구역 해제가능 여부를 질의하였고, 그에 따른 회신내용은 기 회신한 「○○시 야생생물보호구역 변경계획에 대한 검토의견」[○○시 생물다양성과-5269(2017. 12. 21.)]은 대체 지정지 확보를 전제로 기존 야생생물보호구역(○○시 ○○동 일원)의 부분 해제에 동의한 것으로 신규 대체지를 확보하지 못한 상태에서 기존 야생생물보호구역의 해제는 불가하다는 통보를 받았다. 환경부의 협의결과 및 질의회신 내용을 근거로 피청구인은 청구인의 토지에 대해 야생생물보호구역의 해제가 불가함을 통보하였다. 청구인이 제기한 이 사건은 2018. 9. 17. 동일한 건으로 행정소송(○○지방법원 2018구합XXXX)을 진행한 바 있고, 2018. 10. 30. 1차 변론을 진행하였으며, 2018. 11. 9. 소송을 취하하였다. 또한, 위 건과 관련하여 감사원에 청구한 공익감사청구(제2018-공익-092)건에 대하여 감사결과 피청구인이 2018. 5. 15. 환경부에 질의에 대한 답변을 받은 후 진행하던 행정절차를 중지하고 청구인에게 2018. 6. 15. 신규대체지 미확보 사유로 야생생물보호구역 해제가 불가하다는 내용으로 통보한 것에 대해 절차진행이 위법하거나 재량을 남용하였다고 보기 어렵다하여 「공익감사청구 처리규정」 제20조(감사청구가 이유 없다고 인정 되는 경우)의 규정에 따라 종결 처리되었기에 피청구인을 상대로 한 이 사건 행정심판은 부적법하다고 보아야 할 것이다. 【보충서면】 3) 청구인의 주장에 대한 답변 청구인은 피청구인이 야생생물보호구역의 해제불가를 통보한 것에 대하여 재량행위 남용, 절차위반, 신뢰보호원칙의 위배라 주장하고 있지만, 피청구인은 야생생물보호구역 지정(변경·해제)에 관하여 야생생물법 및 야생생물 보호구역 관리지침에서 정한 행정절차에 따라 업무를 추진하였고 환경부와의 협의결과대로 대체지 확보가 불가하여 야생생물보호구역 해제불가를 통보한 사항으로 청구인이 주장하는 재량행위 남용, 절차위반, 신뢰보호원칙 위배에 이유가 없다고 할 것이다. 4) 결론 따라서 청구인이 제기한 재량행위 남용, 절차위반, 신뢰보호원칙 위배라고 주장하는 이 사건은 아무런 이유가 없다. 또한 청구인이 “피청구인이 2018. 12. 20. 청구인에게 한 ‘야생생물보호구역해제 불가’처분을 취소한다.”라는 청구취지로 이 사건 심판 청구를 하였으나, 2018. 12. 20. 통보한 내용은 2018. 6. 15. 통보한 내용에 대한 재확인 차원의 답변으로 별도의 행정처분이 있었던 것은 아니었으므로, 야생생물보호구역 해제불가 통보일자는 2018. 6. 15.로 행정심판의 자격요건(처분을 안 날로부터 90일)을 상실하였기에 각하를 구한다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【야생생물보호 및 관리에 관한 법률】 제31조(특별보호구역 토지 등의 매수) ① 환경부장관은 효과적인 야생생물의 보호를 위하여 필요하면 특별보호구역, 특별보호구역으로 지정하려는 지역 또는 그 주변지역의 토지 등을 그 소유자와 협의하여 매수할 수 있다. ② 환경부장관은 특별보호구역의 지정으로 손실을 입은 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 예산의 범위에서 그 손실을 보상할 수 있다. ③ 제1항에 따른 토지 등의 매수가격은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 산정(算定)한 가액에 따른다. [전문개정 2011. 7. 28.] 제33조(야생생물 보호구역의 지정 등) ① 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 멸종위기 야생생물 등을 보호하기 위하여 특별보호구역에 준하여 보호할 필요가 있는 지역을 야생생물 보호구역(이하 “보호구역”이라 한다)으로 지정할 수 있다. ② 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 보호구역을 지정ㆍ변경 또는 해제할 때에는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 보호구역을 지정ㆍ변경 또는 해제할 때에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 보호구역의 위치, 면적, 지정일시, 그 밖에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 사항을 고시하여야 한다. ④ 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제28조부터 제32조까지의 규정에 준하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 출입 제한 등 보호구역의 보전에 필요한 조치를 할 수 있다. ⑤ 환경부장관이 정하여 고시하는 야생동물의 번식기에 보호구역에 들어가려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 산불의 진화(鎭火) 및 「자연재해대책법」에 따른 재해의 예방ㆍ복구 등을 위한 경우 2. 군의 업무수행을 위한 경우 3. 그 밖에 자연환경조사 등 환경부령으로 정하는 경우 [전문개정 2011. 7. 28.] 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원제기 서류, 환경부 질의 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 XX8, XX3-1, XX1-4, 산XX-18, 산X2, 산XX-5, 산XX-17, 산XX-6, 산11-XX을 소유했던 자로, 피청구인은 1991.~1999. 6차례에 걸쳐 ○○동 XX8 등 9필지를 협의매수하였다. 나) 청구인은 협의매수에서 제외된 산XX-13(이 사건 부동산)에 대하여 2016. 11. 16, 12. 23., 12. 29. 세차례에 걸쳐 피청구인에게 야생생물보호구역 지정 해제를 요청하는 민원을 제기하였다. 다) 피청구인은 이와 관련하여 2018. 5. 1. 환경부에 질의하였고, 환경부에서 2018. 5. 15. 다음과 같이 회신[환경부 생물다양성과-1645(2018. 5. 15.)]하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028587"></img> 라) 피청구인은 환경부 회신에 근거하여 2018. 6. 15. 청구인에게 야생생물보호구역 해제 불가하다고 통지(○○시 환경위생과-6823)하였다. 마) 청구인이 2018. 10. 15. 환경부에 질의하여 10. 25.환경부가 회신한 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028585"></img> 바) 청구인은 2018. 12. 7. 피청구인에게 이 사건 부동산에 대하여 신규대체지 지정 없이 야생생물보호구역을 해제해줄 것을 요청하였고, 피청구인은 2018. 12. 21. 청구인에게 “환경부 질의회신[환경부 생물다양성과-1645(2018. 5. 15.)]에 의거 신규 대체지를 확보하지 못한 상태에서는 기존 야생생물보호구역의 해제는 불가함을 다시 한 번 알려드립니다.”라고 통지하였다. 2) 「행정심판법」 제2조제1호에 의하면 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제3조에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고(제1항), 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다(제2항). 또한 같은 법 제27조제1항 및 제3항에 따르면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 정당한 사유가 있는 경우가 아닌 한 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못 한다고 규정하고 있다. 3) 이 사건 심판청구에 대하여 가) 이 사건 심판청구의 적법성 여부 청구인은 피청구인이 2018. 12. 20.자로 한 ‘민원답변’의 취소를 구하고 있다. 그러나 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하고, 행정권 내부에서의 행위나 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다. 위 사정에 비추어 보면 피청구인이 2018. 12. 20.자로 한 ‘민원답변’은 ‘신규대체지 지정이 없는 상태에서 야생생물보호구역 해제가 가능한지 여부’에 대한 회신으로서 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 아니하므로 이를 행정소송의 대상이 되는 처분으로 삼기 어려운 측면이 있다. 또한 피청구인이 청구인에 대하여 2018. 6. 15.자로 ‘야생생물보호구역 해제 요청에 대한 처리결과 알림’을 통하여 2018. 12. 20.자로 한 ‘민원답변’과 동일한 내용을 선행하여 통보하였는바, 결국 피청구인이 2018. 12. 20.자로 한 ‘민원답변’은 2018. 6. 15.자로 한 ‘야생생물보호구역 해제 요청에 대한 처리결과 알림’을 확인한 것에 불과하여 이를 별도의 행정처분으로 삼기 어려운 사정도 발견할 수 있다. 만일 사정이 위와 같다면 청구인이 2018. 6. 15.자 ‘야생생물보호구역 해제 요청에 대한 처리결과 알림’을 통보받아 위 처분이 있었음을 알았거나 또는 위 처분이 있었던 날로부터 행정심판법 제27조 소정의 기간을 도과하여 이건을 청구하여 이 사건 심판청구는 부적법할 수 있다. 그러나 청구인으로서는 ①이 사건 심판청구 이외에 다른 구제방안을 찾아보기 어렵고, ②이 사건 처분의 내용 등에 비추어 보더라도 외형상 행정처분으로 오인될 염려가 있는 행정청의 행위가 존재하여 청구인이 입게 될 불이익 내지 법적 불안이 존재하는 것으로 볼 수 있으며, ③야생생물보호구역으로 지정됨으로써 청구인의 재산권 행사가 제한될 수 있다는 점과 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지 등에 비추어 보면 야생생물보호구역 내에 있는 토지소유자 등으로서는 위 보호구역의 지정해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 볼 수 있으므로 이러한 신청에 대한 거부행위를 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 삼을 수 있을 것이다. 아울러 피청구인이 청구인에 대하여 2018. 6. 15.자로 한 ‘야생생물보호구역 해제 요청에 대한 처리결과 알림’과 2018. 12. 20.자로 한 ‘민원답변’의 내용이 동일하지만, 그 내용을 차치하고 그 형식상 이를 별개의 처분으로 볼 여지가 있으므로 더 나아가 본안을 살펴본다. 나) 이 사건 처분의 적법성 여부 (1) 청구인 주장의 요지 청구인은 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙에 위배되거나 근거법령이 존재하지 아니하거나[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 주장한다. (2) 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부 청구인은 피청구인의 2017. 2. 3.자 ‘민원 질의에 대한 회신(야생생물보호구역 지정 해제)’ 등의 내용이 공적인 견해 표명에 해당한다는 취지로 주장하나, 피청구인의 지적대로 위 회신 내용 등은 같은 법 및 야생생물 보호구역 관리지침에 따른 행정절차의 안내에 해당하는 것으로 평가되어 이를 피청구인의 공적인 견해 표명으로 보기 어렵다. (3) 이 사건 처분이 근거법령에 위배되거나 또는 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부 먼저 같은 법 제33조제2항에서 “시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 보호구역을 지정ㆍ변경 또는 해제할 때에는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다”라고 규정하는 등 시·도지사 등이 야생생물 보호구역을 해제할 때에는 당해 지역이 야생생물보호구역으로서의 가치를 상실하거나 또는 그 밖에 특별한 사유가 있는지 여부 등을 판단하여 보호구역 지정을 해제하거나 또는 해제하지 아니할 재량이 있다 할 것이므로 이 사건 처분의 근거법령이 존재하지 아니한다는 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다. 또한 피청구인은 ①야생생물법 제34조의2 ‘환경부장관은 보호구역의 효율적 관리를 위하여 필요하면 보호구역의 지정, 변경 또는 해제의 적정성 등을 조사ㆍ평가하고, 해당 지방자치단체의 장에게 개선을 권고할 수 있다’라는 근거 법령 등에 의거하여 환경부장관에게 이건 보호구역 지정 해제 여부를 질의하는 과정을 거쳐 환경부로부터 2018. 5. 15.경 “기 회신한 ‘○○시 야생생물보호구역 변경계획에 대한 검토의견은 대체 지정지 확보를 전제로 기존 야생생물보호구역의 부분 해제에 동의한 것으로 신규 대체지를 확보하지 못한 상태에서 기존 야생생물보호구역의 해제는 불가합니다”라는 회신을 받은 점, ②대체지가 마련되지 아니한 현 상황에서 특별히 보호구역으로 지정된 이건 토지 지역만을 해제하여 청구인의 재산권을 보호할 만하거나 종전과 다른 사정을 발견하기 어려운 점, ③대체지가 마련되지 아니한 상태에서 이건 해제조치가 취해진다면 그간 보존되어 온 보호구역의 현상 변경으로 인하여 야생생물과 그 서식환경이나 생태계의 균형 및 자연환경 등이 파괴되어 다시 회복하거나 원형을 보존하기 어려운 지경에 놓일 여지가 남아 있는 점 등의 사정들을 고려하면 이 사건 처분으로 인한 공익상의 필요에 비하여 그로 인한 개인의 재산권 침해 등의 불이익이 훨씬 크다 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분이 재량권을 일탈 내지 남용하였다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 이와 관련하여 청구인이 절차위배의 취지로 주장하나, 이를 근거법령의 부존재에 따른 위법 내지 재량권 일탈·남용으로 선해하여 판단한다.