약국개설등록처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2008. 8. 18.부터 경기도 고양시 ○○○구 ○○로 ○○○○(이하 ‘이 사건 상가건물’이라 한다) 1층에서 ‘△△△△약국’이라는 명칭으로 약국을 개설하여 운영하고 있는 약사이다. 피청구인은 2024. 1. 31. 참가인에게 이 사건 상가건물 301호에 ‘○○약국’(이하 ‘이 사건 약국’이라 한다)이라는 명칭의 약국 개설등록 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 이에 청구인은 같은 해 2. 28. 이 사건 상가건물 3층에 위치한 ‘○○비뇨기과의원’(이하 ‘이 사건 의료기관’이라 한다)과 이 사건 약국 사이에 전용 복도가 설치되어 있어 「약사법」 제20조제5항제4호를 위반하여 이 사건 처분이 위법하다는 이유로 이 사건 심판청구를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【약사법】 제20조(약국 개설등록) ①약사 또는 한약사가 아니면 약국을 개설할 수 없다. ③제2항에 따른 등록을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 시설 기준에 따라 필요한 시설을 갖추어야 한다. ⑤다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개설등록을 받지 아니한다. 4. 의료기관과 약국 사이에 전용(專用) 복도ㆍ계단ㆍ승강기 또는 구름다리 등의 통로가 설치되어 있거나 이를 설치하는 경우 제24조(의무 및 준수 사항) ②약국개설자(해당 약국 종사자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)와 의료기관 개설자(해당 의료기관의 종사자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 담합행위를 하여서는 아니 된다. <개정 2018. 12. 11.> 1. 약국개설자가 특정 의료기관의 처방전을 가진 자에게 약제비의 전부 또는 일부를 면제하여 주는 행위 2. 삭제 <2024. 1. 23.> 3. 의료기관 개설자가 처방전을 가진 자에게 특정 약국에서 조제 받도록 지시하거나 유도하는 행위(환자의 요구에 따라 지역 내 약국들의 명칭ㆍ소재지 등을 종합하여 안내하는 행위는 제외한다) 4. 의사 또는 치과의사가 제25조제2항에 따라 의사회 분회 또는 치과의사회 분회가 약사회 분회에 제공한 처방의약품 목록에 포함되어 있는 의약품과 같은 성분의 다른 품목을 반복하여 처방하는 행위(그 처방전에 따라 의약품을 조제한 약사의 행위도 또한 같다) 5. 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 행위와 유사하여 담합의 소지가 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 제76조(허가취소와 업무정지 등) ①의약품등의 제조업자, 품목허가를 받은 자, 원료의약품의 등록을 한 자, 수입자, 임상시험의 계획 승인을 받은 자 또는 약국개설자나 의약품 판매업자, 의약품 판촉영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 의약품등의 제조업자, 품목허가를 받은 자, 원료의약품의 등록을 한 자, 수입자, 임상시험의 계획 승인을 받은 자에게는 식품의약품안전처장이, 약국개설자나 의약품 판매업자, 의약품 판촉영업자에게는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 허가ㆍ승인ㆍ등록의 취소, 신고 수리의 취소(제46조의2제1항에 따라 신고한 경우만 해당한다) 또는 위탁제조판매업소ㆍ제조소 폐쇄(제31조제4항에 따라 신고한 경우만 해당한다. 이하 제77조제1호의2에서 같다), 영업소 폐쇄(제42조제1항, 제46조의2제1항에 따라 신고한 경우만 해당한다. 이하 제77조제1호의2에서 같다), 품목제조 금지나 품목수입 금지를 명하거나, 1년의 범위에서 업무의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제4호의 경우에 그 업자에게 책임이 없고 그 의약품등의 성분ㆍ처방 등을 변경하여 허가 또는 신고 목적을 달성할 수 있다고 인정되면 그 성분ㆍ처방 등의 변경만을 명할 수 있다. <개정 2007. 10. 17., 2010. 5. 27., 2011. 3. 30., 2011. 6. 7., 2012. 2. 1., 2013. 3. 23., 2013. 8. 13., 2015. 1. 28., 2015. 3. 13., 2015. 12. 22., 2017. 10. 24., 2018. 12. 11., 2019. 1. 15., 2020. 4. 7., 2021. 7. 20., 2022. 6. 10., 2023. 4. 18., 2023. 8. 16.> 2. 제20조제5항 각 호의 어느 하나 또는 제31조제8항제2호, 제42조제4항제2호ㆍ제3호에 해당하는 사실이 있음이 밝혀진 경우. 다만, 법인의 대표자가 같은 규정의 어느 하나에 해당하게 된 경우로서 6개월 이내에 그 대표자를 개임한 경우는 제외한다. 【약사법 시행령】 제24조(유사담합행위) ①법 제24조제2항제5호에서 “제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 행위와 유사하여 담합의 소지가 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. <개정 2019. 7. 2.> 1. 약국개설자와 의료기관 개설자 사이의 사전 약속에 따라 처방전에 의약품의 명칭 등을 기호나 암호로 적어 특정 약국에서만 조제할 수 있도록 하는 행위 2. 의료기관 개설자가 법 제25조에 따른 처방의약품 목록 외의 의약품을 처방하여 특정 약국에서만 조제할 수 있도록 하는 행위 3. 약국개설자와 의료기관 개설자 사이에 의약품 구매사무, 의약품 조제업무 또는 「국민건강보험법」에 따른 요양급여비용 심사청구업무 등을 지원하거나 관리하는 행위 4. 의료기관 개설자가 처방전 소지자의 요구가 없음에도 불구하고 특정 약국에서 조제하도록 처방전을 팩스ㆍ컴퓨터통신 등을 이용하여 전송하는 행위 5. 의료기관 개설자가 사실상 그의 지휘ㆍ감독을 받는 약사로 하여금 약국을 개설하도록 하거나 약국을 개설한 약사를 지휘ㆍ감독하여 의료기관개설자가 그 약국을 사실상 운영하는 행위 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 약국개설등록신청서, 출장복명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2008. 8. 18.부터 이 사건 상가건물 1층에서 ‘△△△△약국’을 개설하여 운영하고 있는 약사이다. 나) 참가인은 2024. 1. 23. 피청구인에게 이 사건 상가건물 3층에 ‘○○약국’이라는 상호로 약국 개설등록 신청을 하였고, 피청구인이 2024. 1. 30. 시설조사를 거쳐 같은 해 1. 31. 참가인에게 이 사건 처분을 하자, 청구인은 2024. 2. 28. 이 사건 심판을 청구하였다. 다) 이 사건 상가건물 3층의 배치도는 아래와 같다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 먼저, 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 본다. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. 또 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거법규 또는 관련법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거법규 및 관련법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496, 19502 판결 등 참조). 이 사건 처분의 근거법률인 「약사법」은 약사에 관한 사항을 규정하고 그 적정을 기하여 국민보건 향상에 기여함을 목적으로 하고 있고(제1조), 위 목적의 구현을 위해 약사 또는 한약사에 한하여 일정한 시설 기준을 갖추어 담당 관청으로부터 약국 개설등록을 받아 약국을 운영하도록 하고 있으며(제20조제1항 및 제2항), 더 나아가 의료기관과 약국 상호간의 견제와 검증을 통해 의료서비스의 질적 향상을 이루기 위한 의약분업제도를 마련하여 두고 있다(제23조제3항). 「약사법」은 또한 위와 같은 의약분업제도의 취지를 구체화하기 위하여, 약사에게 의사가 발행한 처방전에 따라 의약품을 조제할 때 의약품의 성분에 부적절한 성분이 포함되어 있는지 등을 확인할 권리(제23조의2제1항), 처방전에 표시된 의약품의 오·남용이 의심될 경우 이를 확인한 후 의약품을 제조할 권리(제26조제2항), 일정한 경우에 의사의 사전 동의 없이 의약품의 대체조제를 할 권리(제27조제2항)를 보장함으로써 약사가 의사에 대한 견제와 검증 역할을 효과적으로 수행할 수 있도록 하였다. 그런데 약국이 의료기관 내에 있거나 장소적으로 밀접하게 연관되어 있는 경우 그 특정 약국이 의료기관의 처방을 독점하게 됨으로써 발생하는 경제적인 이득이 크기 때문에, 약국과 의료기관이 담합할 가능성이 매우 크고, 이러한 상황에서 「약사법」 제20조 제5항은, 약국이 의료시설 안에 개설되거나(제2호), 의료시설 일부를 분할한 곳에 개설되거나(제3호), 의료시설과 전용 통로로 연결되어 있는 경우(제4호)에는 약국 개설등록을 할 수 없도록 함으로써 의료기관과 약국간의 담합을 방지하고, 의약분업제도의 목적을 효율적으로 실현하고 있다[헌법재판소 2003. 10. 30. 선고 2001헌마700, 2003헌바11(병합) 결정 참조]. 이상과 같이 의약분업제도가 의사에 대한 견제와 검증을 할 수 있는 권리를 약사 개인에게 보장한 취지와, 「약사법」 제20조제5항을 비롯하여 같은 법 제24조제2항과 같은 법 시행령 제24조제1항이 의료기관과 약국 간의 담합을 방지하기 위한 각종 제한을 두고 있는 이유를 종합하여 보면, 이 사건 처분의 근거규정 및 관련규정의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청으로 하여금 약국 개설등록 장소를 제한적으로 허용하도록 한 이유는 순수한 공익의 보호만을 위한 것이 아니고, 약사들의 의료기관으로부터 독립적으로 조제업무에 종사할 수 있는 법적 지위까지도 개별적·구체적·직접적으로 보호하기 위한 것이라고 보는 것이 타당하다. 따라서 행정청의 약국 개설등록 처분으로 인하여 약국이 의료기관의 내부, 또는 의료기관과 밀접하게 연관된 장소에 설치되어 그 특정 약국이 의료기관의 처방을 독점하게 됨으로써, 결국 인근 다른 약사의 의료기관으로부터 독립적으로 조제업무에 종사할 수 있는 법적 지위를 침해하는 결과가 초래되는 경우에는, 그 인근에서 약국 개설등록을 한 다른 약사에게는 당해 약국 개설등록 처분의 취소를 구할 수 있는 원고적격이 있다고 보아야 한다(대구고등법원 2022. 5. 13. 선고 2021누4237 판결 등 참조). 살피건대, 청구인과 이 사건 약국의 각 약국 개설등록증, 이 사건 상가건물 3층 점포 현장 사진, 우선검사실시요청 등 공문, 청구인 약국의 월별 조제건수 등에 의할 때, 청구인이 운영하는 약국은 이 사건 의료기관과 같은 이 사건 상가건물 1층에 위치하고 있어 매우 가까운 거리에 위치하고 있는 점, 청구인이 운영하는 약국은 그 주된 매출이 이 사건 의료기관을 비롯한 같은 건물 내 위치한 의료기관의 처방전에 대한 제조약 판매에 기반한 것으로 보이는데, 특히 이 사건 약국 개설 이전에는 이 사건 의료기관에서 발행된 처방전의 87.2% 가량이 청구인 약국에서 조제되다가 이 사건 약국이 개설된 이후 그 비중이 급격하게 감소된 점 등을 알 수 있는바, 이에 의할 때 이 사건 처분으로 인하여 약사인 청구인의 의료기관으로부터 독립적으로 조제업무에 종사할 수 있는 법적 지위가 위태로워질 수 있다고 할 것이므로, 청구인은 이 사건 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 법률상의 이익을 가진다고 보아야 한다. 따라서 청구인에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 인정된다. 나) 다음으로, 이 사건 처분이 「약사법」 제20조제5항제4호를 위반하였는지 여부에 관하여 본다. 「약사법」 제20조제5항제4호에서 의료기관과 약국 사이에 전용 복도·계단·승강기 또는 구름다리 등의 통로가 설치되어 있거나 이를 설치하는 경우에는 약국 개설등록을 받지 아니한다고 규정하여 약국 개설장소를 제한하는 입법취지는, 국민보건을 위하여 정립된 의약분업제도의 조기 정착과 실효성 유지를 위하여 의료기관의 외래환자에 대한 원외 조제를 의무화하고 의료기관과 약국 간의 담합을 방지함에 있다 할 것이나, 한편 약국 개설등록을 제한하는 위 규정은 헌법상 보장된 영업의 자유 및 재산권 행사를 제한하는 결과를 초래한다는 점에서 그 문언의 합리적인 의미를 넘어 위 제한사유를 확장하여 해석하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4265 판결 참조). 따라서 「약사법」 제20조제5항제4호에서 규정한 전용 복도는 원칙적으로 그 문언적 의미에 따라 의료기관과 약국의 운영자, 직원 등과 이를 이용하는 사람만이 사용하는 복도를 의미하는 것으로 봄이 상당하다. 다만 그 입법목적을 감안한 규제의 합리적 실효성 확보를 위해 의료기관과 약국의 사용자, 직원 등과 이를 이용하는 사람 이외의 다른 사람이 복도를 이용할 수 있다 하더라도 통상적으로 자주 이용되지 않아 사실상 의료기관과 약국의 사용자, 직원 등과 이를 이용하는 사람만이 사용한다면 이를 전용 복도라 할 수 있다(서울고등법원 2011. 10. 28. 선고 2011누11268 판결 참조). 한편, 이 사건 업무지침은 위 「약사법」 제20조제5항제4호와 관련하여 "건물의 같은 층에 의료기관과 약국이 개설되어 복도로 연결되어 있는 경우로서, 같은 층에 의료기관 및 약국 이외의 점포가 있더라도 그 점포가 의료기관과 약국의 직원 및 이용자만을 위한 것(매점, 휴게실 등)이거나 일반인이 통상적으로 자주 이용하지 아니하는 것(창고·주택·사무실 등)인 경우”도 해당하는 것으로 규정하고 있다. 위와 같은 법리에 앞서 본 인정사실과 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 약국과 이 사건 의료기관 사이에는 사실상 의료기관과 약국의 사용자, 직원 등과 이를 이용하는 사람만이 사용하는 전용 복도가 설치되어 있다고 보기 어렵다. 이 사건 상가건물 3층에는 이 사건 의료기관과 이 사건 약국 이외에도 ○○○라운지, 이 사건 꽃가게 등 다른 점포가 입점하여 운영되고 있고, 위 점포 이용자들 또한 위 점포에 출입하거나 화장실을 사용하기 위하여 복도를 함께 이용하고 있다. 위 점포 중 ○○○라운지 사무실 및 교육장은 이 사건 약국 개설 이전부터 정상적으로 영업을 하고 있던 곳이고 그 면적 또한 3층 전체에서 차지하는 비중이 상당하며, 상주 직원 이외에도 다수의 학습지 교사들이 교육 및 교재 구입을 위해 수시로 방문하는 것으로 보인다. 청구인이 주장하는 이 사건 꽃가게는 비록 이 사건 약국의 개설등록 신청을 할 무렵인 2024. 1. 29.경 이 사건 이 사건 약국이 위치한 이 사건 상가건물 301호에서 분할되긴 하였으나, 피청구인이 약국의 시설 조사를 위하여 2차례 현장을 방문하였을 당시 모두 꽃가게 및 방향제 판매점으로서의 인적·물적 시설을 갖추고 정상적으로 영업을 하고 있었던 것으로 보이고, 달리 청구인이 주장하는 사유만으로는 이 사건 꽃가게가 이 사건 약국의 개설등록을 위한 위장 점포라고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 처분은 「약사법」 제20조제5항제4호를 위반하였다고 볼 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.