어린이집 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO면 OOOOO길 OO에 소재한 OO어린이집(이하“이 사건 어린이집”이라 한다.)을 운영하는 자이다. 이 사건 어린이집은 2017. 8. 16. 아동학대 피해 학부모로부터 아동학대 의심 신고가 접수되어, 2017. 8. 21. OO시, OO경찰서와 경기북부아동보호전문기관이 현지 합동조사를 실시하였다. 이후 아동보호전문기관에서 정서 및 신체 학대를 인정하였고, 이에 따라 검찰이 원장과 보육교사 1명은 아동학대사범교육이수를 조건으로 조건부기소유예를 하였다. 피청구인은 2017. 2. 27. 청문 실시 결과, 검찰의 처분 결과를 조건으로 행정처분을 진행하기로 결정하였고, 청구인에게 2018. 6. 25. 과징금 1천8백만원을 부과(이하 “이 사건 처분”이라 한다.)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 이 사건 어린이집 원장 강OO는 2017. 8. 16. OO시 어린이집 연합회 원장 회의가 있어, 이에 참석하기 위해 어린이집에서 10:45경 출발하였다. 원장 부재 시에 신입원생 부모가 어린이집에 방문하여 상담을 요청하여 이에 응하기 위해 주임교사인 김OO OO반 담임 보육교사가 OO반 자리를 30분 정도 비웠고, 이OO 보육교사가 OO반 원생을 돌보는 시간대에 이 사건이 발생하였다. 담임 교사에게 애착이 심한 원아가 담임 보육교사를 찾아 교실 밖으로 나가려고 시도하자 이OO 보육교사가 이를 제지하는 과정에서 피해 원아의 뒷머리와 양팔에 멍 자국이 발생하였다. 그날 오후에 담임 김OO 보육 교사가 멍 자국을 발견하지 못 하고 귀가 조치하였으며, 16:00경 원아 부모가 항의 전화를 하였다. 피해 원아 부모가 어린이집을 방문하여 CCTV 공개를 요청하여 확인하였다. 17:00경 사건 경위를 피청구인에게 보고하였고, 신고를 받은 경찰이 CCTV를 복제하고 이OO 보육교사를 격리 조치하였다. 19:00경 원장과 주임교사가 피해 원아 가정에 방문하여 사죄하였다. 2) 청구인의 준법 노력 청구인은 OO교회 목사로 6년 전에 부임하여 현재까지 어린이집을 운영하며 농촌 지역의 보육 어려움을 해소하고, 보육의 질을 높이기 위해 노력하였다. 또한 다문화 가정과 저소득층 가정의 어린이들을 적극 지원해왔다. 특히 아동학대 예방을 위해 ① 2010년부터 3차례에 걸쳐 CCTV를 16대 설치하여 운영, ② 2015. 4. 3.부터 2018. 1. 10.까지 보육교사에게 아동학대 예방 교육 27회 실시, ③ 2016. 3. 2. 원장 및 보육교사로 하여금 아동인권보호서약을 하도록 하는 등 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않았다. 이런 노력에도 불구하고 이 사건이 발생되어 사회에 물의를 일으켜 죄송할 따름이다. 3) 행정 처분의 부당성 가) 이 사건 처분의 양벌 규정은 행정법규의 실효성 확보를 위한 제도로 활용하고 있으나 형벌은 일신전속적인 것인데 반해 행정 법규는 자기의 지배 범위 내 있는 자에 대하여 위법 행위를 하지 않도록 하여야 할 주지·감독 의무를 해태한 과실 책임을 묻는 것으로써 반드시 형평성을 유지해야 하며, 이 사건 어린이집 대표자로서 보육교사 감독 및 운영 등은 어린이집 원장이 직접 하므로 지도·감독에 한계가 있음이 실정이다. 나) 행정처분을 위한 청문 실시 후 청구인 및 보육교사는 아래와 같이 처분양형을 일부 감경 받았으나 어린이집 운영정지 6개월은 전혀 감경되지 않아 양벌 규정을 적용하면서 감경이 없는 형평성이 없는 처분이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271561"></img> 다) 「영유아보육법」 제45조제1항(어린이집 폐쇄 등)에 따르면 1년 이내의 어린이집 운영 정지를 명하거나 어린이집 폐쇄를 명할 수 있으며, 이 경우 보육 교직원 등 설치운영자의 관리·감독 하에 있는 자가 제4호 행위를 한 경우에는 설치운영자가 한 행위로 본다고 양벌을 규정하고 있다. 청구인은 어린이집 대표로서 위의 준법 노력 내용과 같이 그 행위를 방지하기 위해 CCTV 설치, 보육교사 교육 및 학부모회 등을 통해 사전 예방에 최선을 다하며 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않았다. 청문 후 원장 및 일부 보육교사는 50% 양형이 감경되었는데도 이 사건 처분은 전혀 감경되지 않은 점은 양벌규정에서 형평성을 잃은 처분으로 이 사건 처분 취소 심판을 청구하니 선처해주기 바란다. 4) 청구인의 사후 노력 및 경제적 사정 청구인이 근무하고 있는 OO교회는 1991년부터 지역 어린이 보육을 위한 선두 주자로서 책무를 다해왔고, 27년 동안 1천여 명의 어린이들이 졸업한 바 있다. 이번 아동 학대 사건으로 어린이집 운영을 그만둘까 고민도 많이 했으나 보육교사 등 어른들의 잘못으로 어린이들에게 피해가 있어서는 안 된다는 생각으로 심기일전하여 새롭게 시작하기로 하였다. 행정 처분에 따라 원장 자격이 정지된 자는 해임하고 보육 교사들은 자진하여 그만두었으며, 새로운 원장과 보육교사로 재편성하여 재기에 노력을 다하고 있다. 또한 어린이집 시설 운영규정을 대폭 개정하여 재발 방지에 최선의 노력을 경주하고 있다. 면 단위 시골 교회에서 어린이집을 운영하고자 하니 농촌의 어려운 여건으로 교회 신도가 고령화되고 신도의 인원이 감소하여 운영 예산이 감소하는 등 어려운 재정 여건으로 과징금을 부담할 능력이 없으니 선처를 바란다. 5) 청구인은 이 사건으로 사회에 물의를 일으켜 죄송하며 어린이집을 재정비하여 이 지역 보육 센터로서 역할을 충실히 이행하겠다. 청구인은 어린이집 운영 감독을 철저히 하여 재발 방지를 위한 제도 마련 및 보육교사 교육 등을 강화하겠으며, 특히 농촌의 다문화 가정 및 저소득층 가정의 어린이들 보육에 특별한 관심과 지원을 다하겠다. 어린이집 재기 노력에 원생 부모님들이 탄원서를 보내 힘을 보태고 있다. 청구인은 다시는 위법 행위가 발생되지 않도록 굳게 다짐하며 농촌 교회의 어려운 재정 상황을 감안하여 넓은 아량으로 선처하여 주기 바라며 이 사건 처분은 가혹하고 일방적인 처분으로 마땅히 취소되거나 변경되어야 한다. 【보충서면】 6) 법인의 대표자가 법인 또는 개인의 대리인·사용인 기타 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 위반 행위를 할 때는 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 동조의 처벌을 한다고 규정하고 있는 경우, ‘법인 또는 개인’은 단지 형식상의 사업주가 아니라 자기의 계산으로 사업을 경영하는 실질적인 사업주를 말하는 것이다(대법원 2000.10.27.선고 2000도3570판결 참조). 형벌의 자기책임 원칙에 비추어 보면 위반 행위가 그 업무와 관련하여 법인이 상당한 주의 또는 관리 감독 의무를 게을리한 때에 한하여 위 양벌 규정이 적용된다고 봄이 상당하며 구체적인 사안에서 법인이 상당한 주의 또는 감독 의무를 게을리하였는지 여부는 당해 위반 행위와 관련된 모든 사정 즉 당해 법률의 입법취지, 처벌조항 위반으로 예상되는 법익 침해의 정도, 그 위반에 관하여 양벌규정을 마련한 취지 등은 물론 위반행위의 구체적인 모습과 그로 인하여 실제 야기된 피해 또는 결과의 정도, 법인의 영업규모 및 행위자에 대한 감독 가능성 또는 구체적인 지휘 감독관계, 법인이 위반 행위 방지를 위하여 실제 행한 조치 등을 전체적으로 종합하여 판단하여야 할 것이다(대법원 2010.2.25.선고 2009도5824판결 등 참조). 청구인이 이 사건 어린이집의 실질적인 사업주인가에 대하여 살펴보면 영유아보육법은 원장이 어린이집 운영을 총괄한다고 되어 있고 어린이집 총괄은 회계 또한 원장이 수입 지출에 대한 모든 권한을 갖고 있다는 점, 보육 교직원을 감독하여야 하는 책임을 갖고 있다는 점에서 운영자인 원장이 이로 인한 행정처분(원장자격정지)이 내려진 바 있으며, 대표자(청구인)에게 책임을 추궁하기 위해서는 보육교직원에 대한 지휘 감독 관계 등이 규명되어야 하고 보육 교직원들이 위반행위를 예상하여 이를 방지하기 위한 상당한 주의를 기울이지 않았거나 아동학대 예방을 위한 교육실시 및 아동학대를 하지 못하도록 관리·감독하였는지 여부 등을 법률에 근거하여 청구인의 권한과 책임에 대해 세부적으로 심리할 필요가 있으며 위와 같은 구체적인 의무의 내용과 그 위반 여부에 관하여는 처분청인 지방자치단체가 입증 책임을 부담하는바, 원장에게 보육 교직원 감독 책임을 물어 검찰은 기소유예, 처분청은 원장자격정지를 3개월에서 1개월 15일로 감경 처분한 바 있다. 보육교직원과 원아들에게 발생하는 모든 책임은 원장에게 있다. 대표자(청구인)에게 책임을 부과하려면 대표자에게 권한을 부여하여야 할 것인데 법률적 권한이 일체 주어진 것이 없는데 대표자에게 상당한 주의와 감독을 하지 않았다고 처분한 것은 위법적인 행정행위라 할 것이다. 실제 예로 어린이집 설치 인가는 대표자가 아닌 원장에게 인가되어 있고, 형사 처벌을 받지 않은 대표자에게까지 부과되는 행정벌은 재량권을 남용한 처분이다. 또한 어린이집 설치 후 행정처분을 받은 전력이 없고, 보육교사 및 교직원에게 수십 차례 아동학대예방교육을 실시하였다는 점 등을 고려하여 선처해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인의 어린이집은 2017. 8. 16. 아동학대 피해 학부모로부터 아동학대 의심 신고가 접수되어 2017. 8. 21. OO시, OO경찰서 및 경기O부아동보호전문기관이 현지 합동조사를 실시하였다. 이후 아동보호전문기관이 정서 및 신체 학대를 인정하였으며, 검찰이 원장과 보육교사 1명을 아동학대사범교육이수를 조건으로 조건부기소유예를 하였고, 나머지 보육교사 2명은 불구속기소 처분을 하여 현재 재판 진행 중이다. 2018. 2. 27. 청문 실시 결과, 검찰의 처분결과에 따라 행정처분을 하기로 결정하였고, 2018. 5. 30. 검찰처분결과를 근거로 2018. 6. 25. 행정처분을 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 이 사건 어린이집에서 일어난 아동학대 사건은 보육교사 3명이 영유아 7명에 대하여 정서 및 신체 학대를 행하여 검찰로부터 기소유예 및 불구속기소 처분을 받은 사건이다. 청문 당시, 교직원들을 대상으로 한 아동학대 방지교육 실시 주장에 대한 소명자료가 없어 어린이집 운영자가 아동학대 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않았다고 판단할 수 없었다. 정부지원 어린이집에서 7명이나 되는 영유아가 정서 및 신체 학대를 받은 사실이 인정되어 어린이집에 대한 처분이 실시되었으며, 청문 당시 학부모 탄원서 등을 고려하여 영유아 및 학부모에게 심한 불편을 줄 것이라고 판단하여 운영정지가 아닌 과징금으로 갈음하였다. 따라서 과징금 처분은 관련 법규에 의거한 정당한 처분으로 청구인의 취소청구는 기각되어야 한다. 【보충서면】 3) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 이 사건 어린이집은, 영유아보육법 제10조 및 같은 법 시행령 제18조의2에 따른 법인·단체 등 어린이집이며 ‘재단법인 OO회 유지재단 OO교회’로 인가된 어린이집이다. 나) OO교회 법인은 아동학대 예방을 위한 교육을 수시로 실시하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않았다고 하나 이 사건 어린이집 보육교사의 절반인 3명의 교사에 의해 7명의 정서 및 신체학대 피해아동이 발생한 점을 보았을 때 아동학대 행위 방지를 위한 상당한 주의와 감독 의무를 다하였다고 볼 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【영유아보육법】 제45조(어린이집의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자(이하 이 조에서 “설치ㆍ운영자”라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 보육교직원 등 설치ㆍ운영자의 관리ㆍ감독 하에 있는 자가 제4호에 해당하는 행위를 한 경우에는 설치ㆍ운영자가 한 행위로 본다(설치ㆍ운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다). <개정 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2011. 6. 7., 2013. 8. 13., 2014. 5. 28., 2015. 5. 18.> 4. 「아동복지법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위를 한 경우 제45조의2(과징금 처분) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어린이집의 설치ㆍ운영자가 제45조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 어린이집 운영정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분을 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. ② 제1항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【영유아보육법 시행령】 제25조의3(과징금의 산정기준) 법 제45조의2에 따른 과징금의 금액은 위반행위의 종류와 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정하는 운영정지 처분의 기준에 따라 별표 1의3의 기준을 적용하여 산정한다. <개정 2015. 9. 15.>[본조신설 2011. 12. 8.][제25조의2에서 이동, 종전 제25조의3은 제25조의4로 이동 <2015. 9. 15.>] [별표 1의3] <개정 2015.9.15.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271559"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271557"></img> 【영유아보육법 시행규칙】 제38조(어린이집에 대한 행정처분 등) ① 법 제45조제1항에 따른 어린이집에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 9와 같다. <개정 2011. 12. 8.> [별표9] 행정처분의 세부기준 2. 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271555"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 아동학대 사례조사 결과 통보서, 어린이집 아동학대사건 판정 결과통보 요청에 대한 회신 공문, 어린이집 인가증, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OO시 OO면 OO로 O길OO에 소재하여, 1991. 2. 27. 신고하여 민간(법인외)보육시설로 인가받은 어린이집의 대표이다. 나) 아동보호전문기관으로부터 정서 및 신체 학대가 인정되어, 검찰이 원장과 보육교사 1명은 아동학대사범교육이수를 조건으로 조건부기소유예 처분을 하였으며, 나머지 보육교사 2명은 불구속기소 처분을 하였다. 다) 피청구인은 청문결과와 검찰 처분 결과를 근거로 청구인에게 이 사건의 처분을 하였다. 2) 「영유아보육법」제45조제1항, 제45조의2제1항, 같은 법 시행규칙 제38조제1항[별표9] 2.개별기준 더.2)나) 및 같은 조 2항에 따르면 시장은 어린이집을 설치·운영하는 자가「아동복지법」제3조제7호에 따른 아동학대 행위를 한 경우(제4호), 1차 위반 시 영업정지 6개월의 처분을 하고, 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 운영정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며 가중하는 경우에는 운영정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다. 또한 그 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분을 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 3) 우선, 청구인이 근거로 내세우는 대법원 2000. 10. 27. 선고 2000도3570 판결은 형사처벌의 양벌규정에 관한 것으로서 형사처벌이 아닌 행정처분인 이 사건 처분에 바로 적용할 수는 없다. 그리고 위 대법원 판결은 자기의 계산으로 사업을 경영하는 실질적인 사업주가 명의상의 사업주를 따로 두고 종업원을 직접 고용하여 영업을 하던 중 그 종업원이 위법행위를 한 경우에 명의상의 사업주에게 양벌규정을 적용할 수 없다는 취지인데, 청구인은“어린이집의 원장은 어린이집을 총괄하고 보육교사와 그 밖의 직원을 지도ㆍ감독하며 영유아를 보육한다.”는 「영유아보육법」 제18조제1항을 근거로 이 사건 어린이집의 운영이 설립·운영자인 자신이 아니라 원장의 책임사항이고, 청구인이 직접 보육교사를 지도 감독하기에는 한계가 있다는 주장을 할 뿐이다. 따라서 이 사건 어린이집이 실질적으로 자신의 계산으로 운영되지 않는다는 점에 관하여 구체적인 주장·입증이 없는 이상 이 사건 처분이 위법 또는 부당하다고 할 수는 없다. 또한, 이 사건 어린이집의 보육교사들이 아동학대행위를 한 사실이 검찰 조사 및 경기북부아동보호전문기관의 CCTV 영상 조사를 통하여 확인되었고, 아동학대 행위를 하였다고 인정된 보육교사들은 설치·운영자인 청구인에게 고용되어 있었으며, 이 사건 처분의 근거 법규인 「영유아보육법」 제45조제1항은 “보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자(이하 이 조에서“설치·운영자”라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 보육교직원 등 설치·운영자의 관리·감독 하에 있는 자가 제4호에 해당하는 행위를 한 경우에는 설치·운영자가 한 행위로 본다(설치·운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다).”고 규정하고 있으므로, 위 규정에 의하여 보육교사들의 아동학대행위는 설치·운영자가 한 행위로 간주되는 것이므로, 보육교사의 행위로 인하여 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다. 게다가 청구인이 CCTV설치 및 보육교사 교육, 학부모회 등을 통해 사전 예방에 최선을 다했다고 주장하면서도 한편으로 이 사건 어린이집의 보육교사 감독 및 운영 등을 원장이 직접하고 있어서 대표자인 청구인이 직접 지도·감독하기에 한계가 있다고 인정하고 있으므로, 청구인이 보육교사들의 아동학대행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 4) 또한, 이 사건 처분을 위한 청문절차에서 이 사건 어린이집의 원장 강OO·보육교사 김OO에 대해서는 당초 예고된 행정처분의 내용이 1/2로 감경되었다고 하더라도, 이는 당초 예고된 행정처분의 내용이 이들의 행위 및 책임에 비하여 과하다는 피청구인의 재량권 내의 판단에 기인한 점, 다른 보육교사인 한OO·이OO에 대해서도 감경이 이루어지지 않은 점, 이 사건 어린이집에서 일어난 아동학대행위는 피해자가 7명으로 다수이고 전체 보육교사의 약 1/2에 이르는 3명에 의해 가해행위가 이루어진 점, 이 사건 어린이집에서 이루어진 아동학대 행위는 「아동복지법」 제3조제7호, 「영유아보육법 시행규칙」 제38조 [별표 9]의 기준에 의하여 운영정지 6개월의 처분이 이루어지는 것이 원칙인 점, 이에 당초 청구인에게도 이 사건 어린이집 운영정지 6개월 처분이 예정되었다가 학부모들의 탄원으로 운영정지 처분이 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되어 「영유아보육법」 제45조의2제1항에 따라 과징금 1천8백만원을 부과하는 이 사건 처분으로 변경된 것인 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 형평의 원칙을 위반하여 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.