어린이집 과징금처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로○○○번길 ○○ 소재 ‘○○○○어린이집’(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 대표자이다. 피청구인은 2016. 12. 7. 이 사건 어린이집에 대한 현장점검을 실시하여 교사 및 아동 허위등록에 의한 보조금 및 보육료 부당수령 사실을 확인하고, 2017. 2. 22. 청구인에게 어린이집 운영정지 1년 처분 등을 하였다. 이에 청구인은 2017. 3. 14. ○○도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으며, ○○도행정심판위원회는 2017. 5. 15. 어린이집 운영정지 1년 처분을 어린이집 운영정지 6개월 처분으로 변경하라는 재결을 하였다. 청구인은 2017. 3. 23. ○○○지방법원에 피청구인을 상대로 행정소송을 제기하였으며, 피청구인은 2018. 7. 20. ○○도행정심판위원회의 재결 및 ○○○지방법원 제1행정부의 조정권고안에 따라 영업정지 1년 처분을 영업정지 6개월에 갈음하는 과징금(15,300,000원)으로 변경 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이전까지 어린이집 운영 및 보육과 관련하여 영유아보육법 등의 관계 법령을 위반한 사실이 전혀 없으며, 이 사건 처분의 전제가 된 보조금 및 보육료 11,012,830원 전액을 2018. 6. 21.자로 피청구인에게 반환하였다. 피청구인은 이 사건 처분에 있어 제재적 성격만을 고려하였을 뿐, 이 사건 어린이집의 성격과 이를 신뢰한 학부모들의 의견을 전혀 고려하지 아니하였다. 실제로 이 사건 어린이집에 자녀를 맡긴 학부모들은 보육환경에 대하여 매우 높은 만족감과 신뢰감을 형성하면서, 이 사건 어린이집이 계속하여 정상적으로 운영되기를 희망하고 있다. 특히 이 사건 어린이집에는 다수의 다문화가정의 자녀가 등원하고 있어, 자신의 자녀를 이 사건 어린이집에 맡긴 다문화가정의 학부모들은 어린이집 운영에 불편함이 없도록 특별한 관심과 보호가 필요하다고 역설하고 있다. 2) 그럼에도 피청구인이 이 사건 처분으로 부과한 과징금 15,300,000원은 청구인이 반환한 보조금 및 보육료 11,012,830원을 훨씬 상회하는 금원으로서, 이를 20일 내에 전액 납부하라는 명령은 이 사건 어린이집의 운영상황(재정상황)을 전혀 고려하지 아니한 것이다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 가) 차입금 미상환 상태 이 사건 어린이집은 적자 운영되고 있는 상태로, 2017년 회기 1,375만 원 및 2018년 924만 원 등 도합 2,299만 원의 차입금 미상환 금액이 남아 있는 매우 힘든 상황이다. 나) 원장급여 지급불가 상태 이 사건 어린이집이 적자인 상태에서 직원 월급 및 기타 운영비 지급 후 남는 돈이 없어 원장에게 매월 직책금 50만 원을 제외하고는 2016년경부터 원장급여를 전혀 지급하지 못하고 있는 상황이다. 다) 차량 운전기사 급여 미지급 이 사건 어린이집 차량 운전기사에 대한 급여 역시 2018년 3월경부터 매월 백만 원씩 도합 4백만 원이 미지급되고 있는 상황이다. 라) 어린이집 교사(校舍)에 관한 차임연체 상태 이 사건 어린이집 운영자금이 부족하여 2017년도 차임 1,370만 원을 연체한 바 있었다. 이에 임대인이 2017. 8. 23. 건물인도소송을 제기하였고(고양지원2017가단13819), 이후 민사조정에 따라 임대인과 합의가 이루어졌으나 민사조정(고양지원2017가단13819) 및 계속된 차임 연체로 부동산인도 강제집행이 예고되는 등(강제집행예고, 고양지원2018본692), 차임 연체에 따른 임대인과의 분쟁이 계속되고 있는 상황이다. 마) 소결 현재 합의내용에 따라 강제집행신청이 철회된 상황이지만 문제의 본질은 열악한 어린이집 재정상황에 기인하고 있는 것이다. 이 사건 어린이집의 운영상 크게 문제가 되고 있는 위 4가지의 연체상황에 따른 총 적자 금액은 8,069만 원에 이르고 있다. 따라서 이 사건 과징금 부과처분의 전액이 집행되는 경우에는, 이 사건 어린이집의 재정상황이 악화되어 운영정지를 막기 위한 과징금이 도리어 어린이집의 운영을 중단시키는 결과를 초래할 우려가 있다. 3) 「영유아보육법 시행령」 제25조의3에 따르면 별표1의3의 산정기준은 기준한도액으로서 감경의 여지가 있다고 할 것인데, 피청구인은 이를 전혀 고려하지 아니하였다. 「영유아보육법 시행령」 제25조의 3은 “법 제45조의2에 따른 과징금의 금액은 위반행위의 종류와 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정하는 운영정지 처분의 기준에 따라 별표 1의3의 기준을 적용하여 산정한다.”고 하여 운영정지에 관한 처분기준을 고려하도록 하였으며, 같은 법 시행규칙 제38조 제2항은 “제1항에 따른 행정처분이 운영정지에 해당하는 경우 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 운영정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 운영정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다.”고 정하고 있다. 즉, “과징금의 금액은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 감경”할 수 있으므로 위 시행령 [별표1의3]의 기준은 어디까지나 기준한도액으로 해석되어야 할 것이다. 그러나, 피청구인은 단순히 85,000원에 180일을 곱하는 계산식에 근거하여, 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 전혀 고려하지 아니하였으므로, 이는 재량권을 일탈·남용하여 위법하거나 합목적적 고려를 스스로 포기함으로써 심히 공익에 영향을 미치는 부당한 경우라 아니할 수 없다. 4) 더욱이 행정소송의 과정에서 재판부가 변론기일에서 6개월의 어린이집 운영정지와 원장자격정지를 각각 4개월로 감경하는 조정안을 제시했음에도 피청구인의 소송수행자는 정당한 사유 없이 이를 반대하였다. 당시 재판부의 의견 또한 제재적 행정기준은 어디까지나 기준한도액일 뿐이고 여러 사정을 참작하여 감경할 여지가 있다고 하였음에도, 피청구인 쪽에서는 이를 이해하지 못하고 이를 거부하는 등 감경요소에 대한 재판부의 판단을 거부한 것에 대하여 당시 청구인이 크게 이의를 제기하지 아니하고 과징금으로의 변경처분에 집중하였던 것은, 임대인과의 분쟁 후 2018년 4월경 강제집행에 관한 우려가 있었기 때문에 분쟁을 조기에 종결시켜야할 필요성이 있었기 때문이었다. 위반행위의 정도와 동기를 고려해보더라도, 이 사건의 원인이 된 보조금 및 보육료의 약 1.4배나 되는 금액을 과징금으로 부과하는 것은 매우 부당하며, 이는 행정소송 시 재판부가 제시한 감경안(3분의 2 감경)과 대치되는 것이라 하겠다. 5) 결론 이와 같은 사실을 종합해보면, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 위반행위 정도, 그 전후의 사정, 특히 이 사건 어린이집이 재정건전성을 되찾고 정상적으로 운영되어야 할 공익을 전혀 고려하지 아니한 것이며, 이는 청구인에게 지나치게 가혹하여 위법·부당하다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 이 사건 처분의 원인은 청구인이 부정한 방법(아동 및 보육교사 허위 등록)으로 보조금 및 보육료를 수령한 것으로, 피청구인은 이에 대하여 「영유아보육법」 제40조 제3호, 제45조 제1항 제1호, 제46조 제4호와, 「사회서비스 이용 및 이용권관리에 관한 법률」 제21조에 의거하여 적법하게 행정처분을 하였다. 청구인은 행정소송 변론 시 어린이집 운영정지가 영유아와 보호자에게 막대한 불편을 초래한다는 이유를 들어 과징금으로의 변경 처분을 끊임없이 주장하였다. 이에 피청구인은 이 사건 어린이집의 사정을 감안하여 운영정지 6개월을 과징금으로 갈음한다는 관할 재판부의 조정권고안에 따라 「영유아보육법」 제45조의2 및 같은 법 시행령 제25조의3에 의거, 이 사건 어린이집의 연간 총수입 금액을 기준으로 과징금을 산출하여 적법하게 이 사건 처분을 하였다. 과징금의 감경은 청구인의 재정적 형편에 따라 행정청이 재량으로서 검토할 수 있는 사안이 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 행정심판 재청구의 위법성 「행정심판법」 제51조는 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다고 규정하고 있다. 이 사건은 2017. 5. 15. ○○도행정심판위원회에서 이미 재결된 사건(2017경기행심492 어린이집 보조금반환처분 등 취소청구 사건)으로서 다시 행정심판을 청구할 수 없는 사건이기에 각하 사유에 해당된다 할 것이다. 3) 결론 따라서 이 사건 처분은 위법성이 없고 이 사건 심판청구는 이미 재결된 행정심판을 재청구하는 것인바, 청구인의 청구를 각하 또는 기각 재결하여 주기 바란다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【영유아보육법】 제36조(비용의 보조 등) 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육(超過保育)에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치·운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용, 제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전 설치비의 전부 또는 일부를 보조한다. 제45조(어린이집의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자(이하 이 조에서 "설치·운영자"라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 보육교직원 등 설치·운영자의 관리·감독 하에 있는 자가 제4호에 해당하는 행위를 한 경우에는 설치·운영자가 한 행위로 본다(설치·운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다). 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용(流用)한 경우 ⑥ 제1항에 따른 행정처분의 세부기준은 보건복지부령으로 정한다. 제45조의2(과징금 처분) ① 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집의 설치·운영자가 제45조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 어린이집 운영정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분을 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. ② 제1항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【영유아보육법 시행령】 제25조의3(과징금의 산정기준) 법 제45조의2에 따른 과징금의 금액은 위반행위의 종류와 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정하는 운영정지 처분의 기준에 따라 별표 1의3의 기준을 적용하여 산정한다. [별표 1의3] 과징금의 산정기준(제25조의3 관련) 1. 일반기준 가. 운영정지 1개월은 30일을 기준으로 한다. 나. 위반행위의 종류에 따른 과징금의 금액은 다목에 따른 운영정지 기간에 라목에 따라 산정한 1일당 과징금의 금액을 곱하여 산정한다. 라. 1일당 과징금의 금액은 위반행위를 한 어린이집의 연간 총수입금액을 기준으로 제2호에 따라 산정한다. 2. 과징금의 산정방법 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271517"></img> 【영유아보육법 시행규칙】 제38조(어린이집에 대한 행정처분 등) ① 법 제45조제1항에 따른 어린이집에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 9와 같다. ② 제1항에 따른 행정처분이 운영정지에 해당하는 경우 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 운영정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 운영정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다 [별표 9] 어린이집에 대한 행정처분의 세부기준(제38조제1항 관련) 1. 일반기준 가. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 그 위반행위가 있은 날 이전 최근 3년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기준 적용일은 위반행위에 대한 행정처분일과 그 행정처분일 이후에 같은 위반행위를 하여 다시 적발된 날을 기준으로 한다. 2. 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271519"></img> 【행정심판법】 제51조(행정심판 재청구의 금지) 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 보조금 및 보육료 부정수령내역, 교사 및 아동 관련 확인서, ○○도행정심판위원회 재결서(2018-492), ○○○지방법원의 조정권고안 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○로○○○번길 ○○ 소재 ‘○○○○어린이집’의 대표자이다. 나) 피청구인은 2016. 12. 7. 이 사건 어린이집에 대한 현장점검을 실시하여, 교사 ○○○ 및 아동 ○○○ㆍ○○○를 허위등록하여 보조금 및 보육료를 부당 수령하였음을 확인하고, 2017. 2. 22. 이 사건 어린이집에 대하여 보조금 7,841,360원 반환, 부당이득 3,171,470원 징수 및 어린이집 1년 운영정지 처분을 하였다. 다) 청구인은 2017. 3. 14. ○○도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으며, ○○도행정심판위원회는 2017. 5. 15. 청구인의 위반사실 자인 및 공익에의 영향 등을 고려하여 어린이집 운영정지 1년 처분을 어린이집 운영정지 6개월 처분으로 변경하라는 일부인용 재결(2017경기행심492)을 하였다. 라) 청구인은 2017. 3. 23. ○○○지방법원에 피청구인을 상대로 행정소송을 제기(2017구합10987)하고, ○○○지방법원 제1행정부는 2018. 6. 28. 어린이집 운영정지 6개월 처분을 그에 갈음하는 과징금 처분으로 변경할 것을 조정 권고하여 청구인과 피청구인은 이를 수용하였다. 청구인은 2018. 8.경 위 소를 취하하였다. 마) 피청구인은 2018. 7. 20. ○○도행정심판위원회의 재결 및 ○○○지방법원 제1행정부의 조정권고안에 따라 영업정지 1년 처분을 영업정지 6개월에 갈음하는 과징금 15,300,000원(85,000원×180일) 처분으로 변경 처분하였다. 2) 「영유아보육법」 제45조 제1항 제1호에 의하면, 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 같은 법 시행규칙 제38조 제1항 [별표9]에 의하면 거짓이나 부정한 방법으로 받은 보조금이 5백만원 이상 1천만원 미만인 경우 행정처분의 기준은 영업정지 1년이다. 같은 조 제2항에 의하면, 제1항에 따른 행정처분이 운영정지에 해당하는 경우 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 운영정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 운영정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다. 「영유아보육법」 제45조의2에 의하면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집의 설치·운영자가 법 제45조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 어린이집 운영정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분을 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 같은 법 시행령 제25조의3 [별표1의3]에 의하면, 법 제45조의2에 따른 과징금의 금액은 다목에 따른 운영정지 기간에 라목에 따라 산정한 1일당 과징금의 금액을 곱하여 산정하며, 연간 총수입금액이 200백만원 이상 300백만원 미만인 경우, 1일당 과징금 금액은 85,000원이다. 한편, 「행정심판법」 제51조에 의하면, 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다. 3) 청구인의 주장을 살피기 전에 이 사건 청구가 동일처분에 대한 행정심판 재청구 금지 규정을 위반했는지를 먼저 살펴본다. 청구인의 이 사건 심판청구는 피청구인이 2018. 7. 20.에 한 과징금 15,300,000원의 취소를 구하는 것이다. 이 사건 처분은 청구인이 2017.경 행정심판을 청구한 피청구인의 2017. 2. 22.자 처분과 당사자가 같고 처분의 대상인 된 위반행위가 같은바, 동일한 처분이라고 할 것이다. 따라서, 이 사건 심판청구는 동일한 처분에 대하여 다시 심판을 청구한 것이므로 부적법하여 주문과 같이 재결한다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 행정심판 제기 요건을 갖추지 아니한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.