어린이집 기본보육료 환수조치처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에서‘○○어린이집’이라는 상호의 어린이집(이하‘이 사건 어린이집’라 한다)의 대표자로, 피청구인은 2014. 4. 28. 민원 제보로 실시한 어린이집 지도점검에서 원장 겸 보육교사인 김○○가 2013. 12월말부터 2014. 4. 28.까지 월 10만 원의 유류비를 지원받고 피아노학생의 수송을 위한 차량운행으로 어린이집 원장으로서 타 업무에 겸임을 하여 보육교직원 배치기준의 교사 대 아동비율을 위반한 사실을 적발하였다. 이에 피청구인은 청구인이 「영유아보육법」제44조 및 같은 법 시행규칙 제10조를 위반한 이유로 시정명령 사전통지를 하고 의견을 제출받아 2014. 8. 21. 「보조금관리에 관한 법률」제33조의2에 및 2014년 보육사업안내에 따라 기본보육료 722,000원 환수조치 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 어린이집 대표자로 이 사건 어린이집 원장이며 남편인 김○○가 같은 아파트 단지 내 피아노학원 차량을 운행한 기간이 있다. 피아노학원장은 평소 지인이었고 차량운행 기사가 급작스럽게 퇴직을 하여 차량운행 기사 구인 시까지만 도와 달라는 협조를 구했다. 차량운행은 초등학교 1학년이 하교하는 시간에 하루 한 번이었다. 학교에서 학원까지 도보로 5~10분 거리지만 고학년들은 도보 등원이 가능하나 저학년들은 부모들의 우려가 있어서 차량운행이 꼭 필요하다는 부탁이었다. 1일 1회 운행이며 소요시간도 10분 이내의 외출이었고, 다행히 하교 시간이 이 사건 어린이집 원아가 낮잠을 자는 시간이여서 외출 시에는 옆 반 교사에게 원아의 취침 상태를 관찰하라는 주의를 당부한 후 10분 정도의 외출이었다. 차량운행으로 수익이 생기는 상황도 아니고 유류비용으로 월 10만 원 정도의 지원을 받은 것이 전부이다. 근로계약서상 오후 1시간을 휴게시간으로 활용할 수 있는 상황이었기 때문에 10분 정도의 외출은 무리가 없을 거라고 판단하였고, 1~2주 정도면 차량운행 기사의 구인이 가능할거라고 하여 시작한 일이 2개월이 지나면서 이러한 상황까지 이르게 되었다. 2) 1일 12시간의(보건복지부 제시 보육시간) 보육이 이루어지는 가정어린이집의 기본보육료 지원은 국·공립 어린이집에서 보육아동수와 관계없이 채용 된 교사에게 지급되는 교사 인건비 대체개념으로 지원되는 비용이다. 12시간 보육시간 중 법정 근로시간인 8시간 이상을 성실히 보육근무 하였으며, 시간연장 어린이집으로 14시간 이상을 근무하는 상황에서 근로기준법을 준수하기 위한 휴게시간 1시간도 사용하지 못하고 있다. 이런 열악한 근무상황에서 10분 외출로 이 사건 처분을 내리는 것은 납득하기 어렵다. 10분 동안의 교사대 아동비율 위반으로 기본보육표 환수가 진행된다면 주간에 운영되는 각종 시·도교육 참석이나 원장과 교사의 어린이집 차량운행 등으로 소요되는 수 십분에서 수 시간을 위반하게 되는데 이는 현실 상황과도 형평성 논란이 있을 수밖에 없는 것이다. 위에서 본 바와 같이 허위 등록 교사나 허위 등록 아동 등으로 부당하게 보조금을 수급한 위법성이 있거나 사리사욕을 취하기 위함이 아닌 휴게시간 사용의 판단착오로 발생한 사안이라 생각하고, 10년 이상 현 거주지에서 부부가 이 사건 어린이집을 운영해오며 한 번의 행정처분을 받지 않았다. 4년간 동결된 보육료 문제, 보조금 부정수급과 아동학대 등의 언론보도 등으로 모든 어린이집이 어려워하고 있다. 일선 어린이집의 지원군이 되어야 할 관할 관청이 현실을 외면한 행정처리로 인한 선의의 피해자가 없기를 바랄 뿐이다. 나. 피청구인 주장 1)청구인은 김○○ 원장의 피아노학원 차량운행이 평소 알고 지내던 피아노학원 원장의 요청에 따라 부득이하게 차량운행기사 구인 시까지만 운행하던 것으로 대가성 및 고의성이 없어 기본보육료 환수처분의 부당성을 주장하고 있으나, 「영유아보육법」제17조제2항에서‘보육교직원의 배치기준 등에 필요한 사항은 보건보지부령으로 정한다.’라고 규정하고 있으며,「영유아보육법 시행규칙」제10조에서‘법 제17조제2항에 따른 보육교직원 배치기준은 별표2와 같다.’라고 규정하고 있다. 또한 별표2 제1호 가목은‘영유아 20명 이하를 보육하는 어린이집은 어린이집 원장이 보육교사를 겸임할 수 있으며’, 제2호 가목에는‘어린이집의 원장은 전임하여야 하며, 다른 어린이집, 사회복지시설, 유치원 및 종교시설 등의 업무를 겸임할 수 없다.’라고 규정하고 있다. 또한「영유아보육법」제36조에서‘국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보육교사의 인건비 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제24조제2항에서‘이러한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다.’라고 규정하고 있다. 이에 따라 보건복지부장관은「보육사업안내」지침을 마련하여 기본보육료 지급요건을 구체적으로 정하고 있는데 총 정원 및 교사대 아동비율을 준수하는 경우에 지원토록 규정하고 있다. 2) 피청구인은 2014. 4. 28. 점검 결과 청구인의 보육교직원 배치기준 위반사실을 확인하였고,「영유아보육법」제44조제3항 및「보조금관리에 관한 법률」제33조의2제1항제3호, 「2014년 보육사업안내」에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 청구인의 보육교직원 배치기준 위반은 명백하고 피청구인은「행정절차법」제21조 및 제27조에 의한 처분 사전통지 및 의견제출 등의 절차를 거쳤으므로 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 또한 청구인은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회구성원으로 육성할 사회적 책임이 있는 자로서, 영유아의 특성성상 안전사고 발생의 위험성이 높아 각별한 주의가 요구된다는 점은 사전 인지 가능하므로 보육아동 낮잠시간을 이용하여 타 업무를 수행했다는 점은 16년간 보육현장에서 근무한 운영자가 범한 실수라고 하기 에는 경험칙상 인정할 수 없는 바이며, 청구인의 행위는 교사 1인당 적정 아동 비율을 위반하여 기본보육료 보조금 지급요건을 미준수 하였기에 환수함이 타당하다. 3) 청구인의 위반행위는 지인의 부탁을 거절하지 못하여 비롯된 실수라고 주장하고 있으나, 당초 피아노학원 차량기사 퇴직 시점인 12월말부터 4월말까지 원장 전임 규정을 위반하며 차량을 운행해 온 점 등을 고려해 볼 때 충분히 고의성이 있다고 봄이 타당하며, 피청구인은 피아노학원 원장 및 어린이집과의 의견제출 절차를 거쳐 방학기간 및 시작 시점 등은 제출된 의견을 적극 반영하여 위반기간에서 제외하였으므로 과한 처분이라는 주장은 인정 할 수 없으며, 보육중인 0세 아동에게 발생할 수 있는 안전사고 위험 등을 충분히 염려했더라면 위반행위를 하지 않았어야 마땅하다. 아울러 청구인의 위반행위와 유사 사례로 행정처분에 불복하여 행정청을 상대로 한 소송을 제기하여 패소한 대법원 판례(대법원 2013.6.13. 선고 2012두2436, 대법원 2014.2.27. 선고 2012두14484 판결 참조)를 고려할 때에도 피청구인의 처분은 적법하다 할 것이다. 그렇다면 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【영유아보육법】 제17조(보육교직원의 배치) ① 어린이집에는 보육교직원을 두어야 한다. <개정 2011.6.7.> ② 보육교직원의 배치기준 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.6.7.> 제44조(시정 또는 변경 명령) 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 어린이집의 원장 또는 그 설치·운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.6.7., 2011.8.4., 2013.6.4., 2013.8.13.> 1. 제13조제1항에 따른 변경인가를 받지 아니하고 어린이집을 운영하는 경우 2. 제15조에 따른 어린이집의 설치기준을 위반한 경우 3. 제17조제2항에 따른 보육교직원의 배치기준을 위반한 경우 【영유아보육법 시행규칙】 제10조(보육교직원의 배치기준)법 제17조제2항에 따른 보육교직원의 배치기준은 별표 2와 같다. <개정 2011.12.8.> [별표 2] 보육교직원 배치기준(제10조 관련) 1. 어린이집에 두어야 하는 보육교직원와 그 수 가. 어린이집의 원장 1명. 다만, 영유아 20명 이하를 보육하는 어린이집은 어린이집의 원장이 보육교사를 겸임할 수 있다. 나. 보육교사 1) 만 1세 미만의 영아 3명당 1명을 원칙으로 한다. 2) 만 1세 이상 만 2세 미만의 영아 5명당 1명을 원칙으로 한다. 3) 만 2세 이상 만 3세 미만의 영아 7명당 1명을 원칙으로 한다. 4) 만 3세 이상 만 4세 미만의 유아 15명당 1명을 원칙으로 한다. 5) 만 4세 이상 미취학 유아 20명당 1명을 원칙으로 하며, 이 경우 유아 40명당 1명은 보육교사 1급 자격을 가진 사람이어야 한다. 6) 취학아동 20명당 1명을 원칙으로 한다. 7) 장애아 보육은 장애아 3명당 1명을 원칙으로 하되, 장애아 9명당 1명은 특수교사 자격소지자로 한다. 2. 보육교직원의 복무 가. 어린의집의 원장은 전임이어야 하며, 다른 어린이집, 사회복지시설, 유치원 및 종교시설 등의 업무를 겸임할 수 없다. 나. 보육교사의 근무시간은 평일 8시간을 원칙으로 하고, 그 밖에 전후로 연장되는 시간은 어린이집의 원장과 보육교사가 교대 근무하며, 초과근무수당을 지급하여야 한다. 다. 보육교직원의 휴가 보육교직원의 휴가는 보육 공백을 최소화할 수 있도록 순번제로 실시하고, 보수교육, 출산휴가 등으로 어린이집의 원장, 보육교사 또는 그 밖의 보육교직원의 공백이 생기는 경우에는 이를 대체할 수 있는 대체원장, 대체교사 또는 그 밖의 인력을 각각 배치하여야 한다. 【보조금 관리에 관한 법률】 제33조의2(보조금수령자에 대한 보조금의 환수 등) ① 보조사업자 또는 간접보조사업자는 해당 보조금수령자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기한을 정하여 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명하여야 한다. 1. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우 2. 보조금의 지급 목적과 다른 용도에 사용한 경우 3. 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우 ② 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금수령자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 중앙관서의 장이 정하는 기간 동안 보조금을 지급하지 아니할 수 있다. ③ 중앙관서의 장 또는 지방자치단체의 장인 보조사업자는 제1항에 따라 보조금을 반환하여야 할 보조금수령자가 정하여진 기한까지 반환하지 아니하였을 때에는 국세 또는 지방세 징수의 예에 따라 징수할 수 있다 【2014년 보건복지부 보육사업 안내】 7 기본보육료 지원 나. 지원금액 ○ 1인당 지원기준단가 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542159"></img> 바. 환수 ○ 지원요건 ② ‘교사 대 아동비율’을 위반하여 기본보육료를 지원받은 경우 - 지원요건이 충족되지 않은 달부터 이미 지원된 기본보육료 중 위반한 해당반(‘교사대 아동비율’이 위반된 반)의 기본보육료를 환수 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 지도점검 확인서, 시정명령 사전통지서, 의견제출서, 피아노학원 원장 확인서, 이 사건 처분서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에서 이 사건 어린이집의 대표자로, 피청구인은 2014. 4. 28. 민원 제보로 실시한 어린이집 지도점검에서 원장 겸 보육교사인 김○○가 2013. 12월말부터 2014. 4. 28.까지 월 10만 원의 유류비를 지원받고 피아노학생의 수송을 위해 차량 운행으로 어린이집 원장으로서 타 업무에 겸임을 하여 보육교직원 배치기준의 교사대 아동비율을 위반한 사실을 적발하였다. 나) 이에 피청구인은 청구인이 「영유아보육법」제44조 및 같은 법 시행규칙 제10조를 위반한 이유로 시정명령 사전통지를 하고 의견을 제출받아 2014. 8. 21. 「보조금관리에 관한 법률」제33조의2에 및 2014년 보육사업안내에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 「영유아보육법」제17조에서 어린이집에는 보육교직원의 배치기준에 따라 보육교직원을 배치하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제10조 별표2 제2의 가항에서 ‘어린이집 원장은 전임이여야 하며, 다른 어린이집, 사회복지시설, 유치원 및 종교시설 등의 업무를 겸임할 수 없다.’라고 규정하고 있다. 이는 어린이집의 원장이 보육업무 외의 다른 일을 계속적·반복적으로 수행하여 보육업무에 실질적으로 지장을 주는 것을 방지하고 함이다. 또한「영유아보육법」제44조제3호에서 보육교직원의 배치기준을 위반한 경우 어린이집의 원장 또는 그 설치·운영자에게 기간을 정하여 그 시정을 명할 수 있고,「보조금 관리에 관한 법률」제33조의2제3호에서 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있다. 「2014년 보건복지부 보육사업안내」에서는 교사 대 아동비율을 위반하여 기본보육료를 지원받은 경우 지원요건이 충족되지 않은 달부터 이미 지원된 기본보육료 중 위반한 해당반의 기본보육료를 환수하도록 규정하고 있다. 대법원 판례에서‘「구 영유아보육법 시행규칙」 제10조 별표2 보육시설종사자의 배치기준 제2호 가목의 보육시설 장의 전임 및 겸임금지를 규정한 취지는 보육시설의 장이 보육업무 외의 다른 일을 계속적·반복적으로 수행하여 보육업무에 실질적으로 지장을 주는 것을 방지하고 보육시설의 장으로 하여금 보육시설 운영시간 중 단순히 외관상으로 상시 근무하는 차원을 넘어서서 실제로 그의 능력과 주의력을 기울여 직무수행에 전념하게 하려는데 있다. 따라서 보육시설의 장이 보육업무 외에 다른 일을 별도의 업으로 삼아 하는 것은 특별한 사정이 없는 한「영유아보육법 시행규칙」조항에 따라 허용되지 않는 다고 보아야 하며, 다른 업무의 수행이 영리를 주된 목적으로 한 것이 아니라거나 보육시설의 운영시간과 물리적으로 겹치지 않는다하여 이와 달리 볼 것이 아니다.’(대법원 204.2.27. 선고 2012두14484 판결 참조), ‘보육교사 인건비에 대한 보조금은 해당 보육교사가 기준 운영시간 범위에 따른 당해 보육시설의 통상적인 운영시간 중에 담당 업무에 전임하고, 그 전임 근무시간이 8시간 이상임을 전제로 지급되는 것이고, 따라서 해당 보육교사가 소속 보육시설의 통상적인 운영시간 중에 다른 업무에 종사하여 전임규정을 위반한 이상 비록 나머지 근무시간이 8시간 이상이라 하더라도 이는 보조금 지급요건을 갖춘 경우로 보기 어렵다.’(대법원 2013.6.13. 선고 2012두2436 판결 참조)라고 판시하고 있다. 3) 청구인은 청구외 김○○가 지인이 운영하는 피아노학원의 차량운행 기사가 퇴직을 하여 피아노학원 원장이 차량운행 기사를 구인할 때까지 차량운행을 부탁받고 원아가 낮잠이 든 휴게시간을 이용하여 5분~10분정도 자리를 비운 것으로 어린이집 원장으로서 업무 수행에 지장이 없는 외출에 대해 보육교직원 배치기준 위반으로 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 주장한다. 4) 「영유아보육법」제17조에서 어린이집은 보육교직원을 배치하도록 규정하고, 같은 법 시행규칙 제10조 별표2 제2호 가목에서 어린이집 원장은 전임으로 다른 어린이집, 사회복지시설 등에 겸임을 금지하고 있다. 겸임이라 함은 두 가지 이상의 직무를 맡아보는 것을 뜻하는 것으로, 청구인은 이 사건 어린이집의 원장 겸 보육교사로 청구외 김○○가 보육하는 보육아동의 낮잠 시간인 휴게시간에 5~10분 정도 소요되는 시간에 피아노학원생의 수송을 위해 차량을 운행한 것으로 이는 어린이집 원장의 겸임 금지를 위반한 사항이 아니라고 주장하나, 대법원 판례에서‘보육시설의 장은 보육업무 외의 다른 일을 별도의 업으로 삼아 하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다고 보아야 하며, 다른 업무의 수행이 영리를 주된 목적으로 한 것이 아니라고 하더라도 보육시설의 운영시간과 물리적으로 겹치지 않는다 하여 이와 달리 볼 것은 아니다’라고 판시하고 있는 바, 이는 영유아 보육시설은 이용하는 영유아의 특성상 안전사고 등의 위험성이 높아 보육시설 종사자에게 고도의 주의의무가 요구되고, 보육시설의 장은 다른 보육교사 등을 지위·감독할 뿐만 아니라 경우에 따라 보육교사를 보조하거나 스스로 보육교사의 역할을 수행하여야 하는 점을 강조한 것으로, 이 사건에서 청구외 김○○는 이 사건 어린이집 원장으로서 영유아의 특성상 발생될지 모르는 안전사고에 대해 항시 주의를 다하여야 하고, 다른 보육교사들을 지위·감독을 해야 하는 위치에 있음 간과하여서는 아니 된다고 할 것이다. 또한 대법원 판례에서 보육교사는 기준 운영시간 범위에 따른 당해 보육시설의 통상적인 운영시간 중에 담당 업무에 전임하여야 한다고 판시하고 있고,「2014년 보건복지부 보육사업안내」보육교직원 복무관리에서 교직원의 근무시간을 1일 8시간으로 정하고 있고, 보육교사는 전임으로 다른 업무를 겸임할 수 없다고 명시하고 있다. 청구외 김○○는 보육교사를 겸하고 있으므로 보건복지부의 보육사업안내에서 정하고 있는 1일 8시간의 근무시간을 준수하여야 하며, 보건복지부의 보육사업안내에서 정하는 근무시간은 대법원 판례에서 판시한 바대로 통상적인 운영시간이라 봐야 할 것으로 청구외 김○○가 보육하는 아동의 낮잠시간인 12:50 ~ 12:55(월, 수, 금), 13:50 ~ 13:55(화, 목)을 이용한 5~10분의 짧은 시간이라고 하더라도 보육교사로서 준수하여야 할 근무시간과 다른 업무 겸임으로 보육교직원 배치기준의 교사대 아동비율 규정을 위반한 것이 명백하다 할 것이다. 그렇다면 청구외 김○○는 이 사건 어린이집의 원장 겸 보육교사로 다른 업무를 겸임하여「영유아보육법 시행규칙」 제10조 별표2 보육교직원 배치기준을 위반한 것이 명백한 점, 피아노학원생 수송을 위해 차량을 운행함으로서 보육하여야 할 원아가 방치되어「영유아보육법 시행규칙」 제10조 별표2 제1호 나목의‘교사 대 아동비율’준수사항을 위반하여 「보조금 관리에 관한 법률」제33조의제3호 규정한 보조금 지급요건을 갖추지 못한 점, 피아노학원생을 수송한 기간이 2014. 3월~ 4월의 장기간 이뤄진 것으로 보아 고의성이 있는 점, 피청구인이 청구인에게 교부한 기본보육료 반환 외에 이 사건 어린이집의 운영정지, 원장의 업무정지 등의 다른 처분을 하지 않은 점 등을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.