어린이집 보조금환수처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 소재 ○○○○어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 원장으로, 피청구인은 이 사건 어린이집에서 2016. 4. ~ 2017. 12.까지 시간연장반 교사가 시간연장반 운영시간을 총 79회 미준수하여 근무하였음을 확인하고, 보조금 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금관리법’이라 한다) 제33조제1항제3호에 의거 청구인에게 2016년 8개월, 2017년 6개월 총 14개월간의 시간연장반 운영보조금 3,400,000원에 대한 환수 결정을 통보하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2012년부터 이 사건 어린이집을 위탁운영하면서 2015년 3월부터 2017년 12월까지 시간연장반에 김○○ 교사를 채용하였다. 김○○ 교사가 사직한 이후 청구인은 피청구인에게 김○○ 교사가 몇 차례 일찍 퇴근한 사실을 보고하였고, 피청구인은 이 사건 어린이집 보안경비업체의 경비시간 서류를 받아 2016년 4월부터 2017년 12월까지 김○○교사가 21:30 이전에 79회 퇴근하였음을 사유로 청구인을 보조금 부정수급 혐의로 고발조치하였다. 또한 피청구인이 원장자격정지 9개월, 국공립어린이집 위탁취소, 보조금반환 등의 처분을 위해 2018년 3월, 5월, 10월 청문을 각 3회 실시하였는데 청구인과 어린이집 관계자들은 모두 청구인이 보조금을 부정수급하지 않았다는 의견을 제시하였고, 검·경찰 수사 결과 청구인은 무혐의 처분을 받았다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 보조금관리법 제33조제1항제3호를 근거로 들어 청구인이 보조금 지급 요건을 갖추지 못하였음에도 보조금을 받았다며 보조금 환수결정을 통보하였다. 2) 청구인은 보건복지부 보육사업안내 지침에 따라 시간연장반 교사를 별도로 채용하여 일 6시간 이상 8시간 이내로 근무하도록 하고, 19:30 ~ 21:30 동안 발생하는 시간연장반 아동의 보육을 담당하게 하였다. 피청구인이 주장하는 “79회 필수근무시간 미준수” 기간에 청구인은 예외 없이 시간연장반 보육을 완수하였다. 근무시간을 미준수한 날은 학부모의 자의에 의해 시간연장반 아동이 모두 하원하여 어린이집에 아무도 없는 상황이거나, 원장 허락을 받았거나, 회식·행사에 참여하거나 때로는 본인이 조금 일찍 퇴근하기도 한 날이었지만, 청구인은 시간연장보육 시간에 발생하는 보육수요에 맞게 보육을 완수하여, 시간연장 보육교사 월급여액의 80%에 해당하는 국비보조금을 합법적으로 지급받았다. 따라서 ○○도가 시간연장형 어린이집에 지급하는 운영보조지원금을 정당하게 받아 목적에 맞게 사용하여 정산, 보고를 완료하였기에 요건을 갖춘 경우에 해당한다. 그러나 피청구인은 영유아보육법, 시간연장형 보육제도의 취지나 시간연장반 보육교사 근무여건의 특수성을 고려하지 않고 “19:30 ~ 21:30 반드시 포함”이라는 문구에만 매몰되어 교사가 시간연장보육을 완수하고 몇 분 일찍 퇴근한 경우에까지 해당 월 운영보조금 전부를 부정수급하였다고 판단하였는데, 이것은 부당하다. 보건복지부 지침 상 시간연장보육의 시간은 물결표로 되어 있는데 피청구인은 보육 이행과는 상관없이 연속된 시간 중 단 1분이라도 부족하면 근무원칙에서 벗어난 것으로 보는 것이다. 그러나 청구인은 이 시간의 범위를 보육이행을 위한 시간연장보육 시간의 최대 범위로 보고, 보건복지부 지침에 따라 시간연장 아동이 없는 날에는 최대 연속 6시간, 있는 날에는 최대 연속 8시간을 일일 근무원칙으로 보아 지침에 따라 시간연장아동 보육을 준수하였다. 2) 피청구인이 청구인의 보조금 중 국비보조금(인건비)은 하자가 없다고 판단하였으면서, 도비보조금(운영보조금)만 반환하라고 하는 것은 모순되고 부적법한 판단이다. 청구인은 보건복지부 보육사업안내에 따라 시간연장 보육교사 인건비의 80%에 해당하는 금액을 지원받았는데, ○○도 보육사업안내에 따르면 시간연장 보육교사를 채용하여 보건복지부로부터 인건비를 지원받은 어린이집에 도비로 시간연장형 어린이집 운영비를 지급하게 되어 있으므로 도비를 반환하라는 주장은 법적 근거가 없다. 3) 시간연장형 어린이집 운영지원은 ○○도 보육조례에 근거하여 ○○도 보육사업의 일환으로 지원하는 것이고, 보조금 관리에 관한 법률은 국비보조금에 관한 법률인데도 피청구인은 법을 잘못 적용하였다. 따라서 피청구인이 보조금관리법에 근거하여 도비보조금을 반환하라고 하는 것은 법적 근거가 전혀 없는, 중대·명백한 하자가 있어 무효이고 청구인에게 가한 모든 불이익을 회복시켜야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 시간연장형 어린이집에 지원되는 도비보조금의 지원요건은 시간연장 보육교사 인건비(국비)가 지원되는 달로 정하여져 있다. 그러나 피청구인이 인건비 보조금을 환수처분에 포함하지 않은 것은 월급여형 시간연장반 교사가 근로계약서상 근무시간을 충족하여 근무한 사실이 확인되었기 때문이다. 청구인의 주장대로라면 교사 인건비도 환수 대상에 포함되어 청구인의 부담은 더욱 커지게 된다. 2) 보건복지부 보육사업안내의 시간연장 보육교사 인건비 지원요건 중 교사 근무시간(19:30 ~ 21:30)은 시간연장반 아동이 야간 시간대 어린이집 이용에 부담을 느끼지 않도록 보육수요의 유무에 상관없이 반드시 지켜야 하는 원칙이다. 보육수요가 없다거나, 보육이 마무리되었다는 이유만으로 21:30 이전에 반 운영을 마감하면 자신의 자녀가 하원을 해야만 어린이집 교사가 퇴근을 할 수 있기에 부모는 자유로운 시간연장반 이용에 부담을 느끼게 될 것이 자명하다. 3) 시간연장 보육교사 근무시간에 대하여서는 2013. 5. 피청구인이 이 사건 어린이집에 시간연장 어린이집 지정을 통보하며 이미 고지하였으며, 2017. 3. ‘어린이집 부정수급 관련 주요사례 및 지적사항 전파’ 공문을 배포하여 전체 어린이집에도 안내하였으므로 청구인은 이미 그 사실을 인지하고 있었다. 4) 피청구인은 청구인이 그간 이 사건 어린이집을 위탁 운영해 온 노고를 인정하여 원장이 교체되면 생길 수 있는 보육공백을 고려하였다. 따라서 영유아보육법상 보조금 부정수급에 따른 원장 자격정지, 위탁취소 처분은 하지 않고 보조금관리법 위반을 적용하여 청구인, 원아, 보호자의 편의를 최대한 고려한 것이다. 3. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 【보조금 관리에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "보조금"이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가(「국가재정법」 별표 2에 규정된 법률에 따라 설치된 기금을 관리ㆍ운용하는 자를 포함한다)가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인ㆍ단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금(국제조약에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 7. "중앙관서의 장"이란 「국가재정법」 제6조제2항에 따른 중앙관서의 장을 말한다. 제33조(보조금수령자에 대한 보조금의 환수) ① 중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금수령자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다. 3. 보조금 또는 간접보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우 【국가재정법】 제6조(독립기관 및 중앙관서) ②이 법에서 "중앙관서"라 함은 「헌법」 또는 「정부조직법」 그 밖의 법률에 따라 설치된 중앙행정기관을 말한다. 【○○도 지방보조금 관리 조례】 제1조(목적) 이 조례는 「지방재정법」제17조 및 제32조의2부터 제32조의10까지에 따라 ○○도의 예산을 재원으로 하는 지방보조금의 교부대상, 교부방법과 사용 및 지방보조사업 공개 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2조(용어의 정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 1. "지방보조금”이란 ○○도(이하 "도”라 한다) 이외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 공익상, 시책상의 필요에 따라 도가 이를 조성하거나 재정상의 지원을 하기 위하여 교부하는 자금(「지방자치단체 기금관리기본법」의 적용을 받는 기금에서 교부하는 자금을 포함한다)을 말한다. 제30조(법령 위반 등에 따른 교부결정의 취소 등) ① 도지사는 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. 2. 법령, 지방보조금 교부조건 등 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 도지사의 처분을 위반한 경우 3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우 【○○도 보육 조례】 제17조(비용의 보조) ① 도지사는 다음 각 호에 정한 비용의 일부 또는 전부를 예산의 범위에서 보조할 수 있다. 13. 그 밖에 도지사가 영유아 및 아동 보육의 활성화와 보육서비스의 질 향상을 위해 필요하다고 인정하는 사업에 필요한 비용 제18조(보조금의 반환) 도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 어린이집에 대하여는 이미 내어준 도비 보조금의 일부 또는 전부의 돌려받음을 시장·군수를 통하여 명할 수 있다. 1. 법령 또는 보조조건에 어긋날 때 3. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받은 때 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 소재 이 사건 어린이집의 원장으로, 이 사건 어린이집은 2013년 5월 피청구인으로부터 시간보육형 어린이집으로 지정된 국공립어린이집이다. 나) 이 사건 어린이집은 2015년 3월부터 2017년 12월까지 시간연장반 교사 김○○을 별도로 채용하여 월 인건비 지급액의 80%를 국비로 보조받았다. 이 때 보건복지부의 2016년, 2017년 보육사업안내 지침에 따르면 해당 국비보조금의 교부 조건은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026021"></img> 다) 나)항의 보건복지부 보육사업안내 지침에 따르면 비용 및 국고보조금 지원 기준 위반 시 조치사항은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026023"></img> 라) 이 사건 어린이집은 시간연장반 운영을 요건으로 2016년 월 20만원, 2017년 월 30만원의 운영보조금을 피청구인으로부터 지방비로 보조받았다. 이 때 ○○도의 시간연장형 어린이집 운영지원사업의 사업추진 안내는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026025"></img> 마) 피청구인은 이 사건 어린이집에 대한 민원을 접수하고, 2016년 4월부터 2017년 12월까지 이 사건 어린이집의 시간연장반 김○○ 교사가 1일 6~8시간을 근무하였으나, 시간연장반 운영시간인 19:30 ~ 21:30을 준수하지 않고 근무한 날이 총 79회 있었음을 확인하였다. 김○○교사가 시간연장반 운영시간을 준수하지 않은 날이 포함된 달은 2016년 8개월, 2017년 6개월로, 피청구인은 보조금관리법 제33조제1항제3호를 근거로 이 기간 청구인에게 지방비로 지급된 어린이집 운영보조금 340만원에 대하여 환수를 결정하여 통지하였다. 바) 청구인은 위 보조금 부정수급 혐의로 고발조치 되었고, ○○○○동부경찰서는 불기소(혐의없음) 의견으로 검찰에 송치, ○○지방검찰청에서는 혐의없음(증거불충분) 처분을 하였다. 2) 보조금관리법 제2조제1호에 따르면 보조금이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인ㆍ단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금(국제조약에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말하고, 같은 조 제7호에 의하면 중앙관서의 장이란 국가재정법 제6조제2항에 따른 중앙관서의 장으로서 「헌법」 또는 「정부조직법」 그 밖의 법률에 따라 설치된 중앙행정기관의 장을 의미한다. 보조금관리법 제33조제1항제3호에 따르면 중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금수령자가 보조금 또는 간접보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우에는 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다. ○○도 지방보조금 관리 조례 제2조제1호에서는 "지방보조금”이란 ○○도(이하 "도”라 한다) 이외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 공익상, 시책상의 필요에 따라 도가 이를 조성하거나 재정상의 지원을 하기 위하여 교부하는 자금(「지방자치단체 기금관리기본법」의 적용을 받는 기금에서 교부하는 자금을 포함한다)이라 정하고 있고, 같은 조례 제30조제1항에 따르면 지방보조사업자가 법령, 지방보조금 교부조건 등 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 도지사의 처분을 위반한 경우 또는 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우 도지사는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. ○○도 보육 조례 제17조제1항제13호에 의하면 도지사는 도지사가 영유아 및 아동 보육의 활성화와 보육서비스의 질 향상을 위해 필요하다고 인정하는 사업에 필요한 비용의 일부 또는 전부를 예산의 범위에서 보조할 수 있고, 같은 조례 제18조제1호 및 제3호에 따르면 도비 보조금을 받은 어린이집이 법령 또는 보조조건에 어긋날 때 또는 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받은 때에 해당할 경우 도지사는 이미 내어준 도비 보조금의 일부 또는 전부의 돌려받음을 시장·군수를 통하여 명할 수 있다. 3) 청구인은 시간연장반 보육교사의 근무시간은 준수하지 못하였어도 시간연장 보육 수요를 충족하여 보육서비스를 전부 제공하였으므로 부정수급에 해당하지 않는다는 점, 어린이집 운영보조금 지급 요건을 위배하지 않았다는 점, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 법적 근거를 보조금관리법으로 제시하였다는 점을 들어 이 사건 처분이 무효임을 주장한다. 처분의 무효 여부에 대하여 판례는 “하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것”이라고 보고 있다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조). 이와 같은 법리에 따라 살피건대, 보조금관리법의 적용을 받는 대상은 헌법과 정부조직법 등에 따라 설치된 중앙행정기관의 장이 교부하는 보조금에 한정되고, 지방자치단체의 장이 교부하는 보조금은 지방재정법과 각 지방자치단체의 조례의 적용을 받는다는 점은 각 법 규정의 문언 상 해석에 다툼의 여지가 없이 명백한 것이다. 따라서 피청구인이 이 사건 보조금환수처분을 하면서 보조금관리법의 규정을 적용할 수 없음이 명백함에도 불구하고 보조금관리법의 규정에 근거하여 처분을 하였으므로 이 사건 보조금환수처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효에 해당한다고 볼 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 주장을 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.