어린이집 시설폐쇄처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○○○로 ○○-○○에 소재한 ○○○어린이집(이하 “이 사건 어린이집”이라 한다)의 원장 및 대표자이다. 2018. 7. 17. 이 사건 어린이집 통학차량 내에 원아가 장시간 방치되어 사망하는 사건이 발생하여 ○○○경찰서의 수사 결과에 따라 피청구인은 2018. 9. 21.에 청구인에게 시설폐쇄 및 원장 자격정지 1년(2018. 11. 1.~2019. 10. 31)의 처분을 하였고, 2018. 10. 31. 이 사건 처분의 개시일을 행정심판 재결시까지 유예하기로 변경하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 개요 피청구인은 2018. 9. 21.에 청구인에게 어린이집 시설폐쇄와 원장자격정지 1년의 처분을 내렸다. 지금까지 청구인은 평소에 어린이집을 운영하면서 투철한 보육관과 원아를 사랑하는 마음만은 누구에게도 뒤지지 않는다고 자부해왔으나 한순간의 실수로 너무나 큰일에 마주치고 말았다. 청구인은 현재까지 어린이집 대표 겸 원장으로서 나름대로 성실하게 이 사건 어린이집을 운영하였다고 생각하고 있었으며, 특히 원아에 대한 애정이 특별히 깊다고 느꼈고, 보육인으로서 원아를 사랑하는 마음만은 누구에게도 뒤지지 않는다고 자부하고 있었다. 이 사건 어린이집을 운영하면서 청구인이 규정을 위반한 행위를 하였다면 마땅히 그에 상응하는 처벌을 받아야 하지만, 이 사건 어린이집에서 불미스러운 사건이 발생하지 않도록 나름대로 그동안 최선의 노력을 다하여 왔다고 여기는 청구인으로서는 너무나도 힘겨운 시간을 보내고 있다. 청구인은 그간 모든 노력과 주의를 기울였음에도 불구하고 담당 보육 교사 및 운전기사의 실수에 의하여 이러한 일에 대해 책임져야 한다는 것에 대해 납득하기 힘들어 이 사건 행정심판청구서를 제출하는 것이다. 2) 행정처분 원인 사실의 발생경위 가) 사건의 발생 경위 청구인은 2009. 7.경부터 이 사건 어린이집을 운영하는 대표자 및 원장이며, 이 사건 청구외 ○○○(이하 “○○○”이라 한다)은 이 사건 어린이집에서 운행하는 어린이통학버스(차량번호: 76우○○○○, 이하 “이 사건 통학버스”라 한다)를 운전하는 운전기사이고, 청구외 ○○○(이하 “○○○”라 한다)는 이 사건 통학버스 운행 시 영유아들의 승하차 및 인솔을 담당하는 인솔담당 보육교사이며, 청구외 ○○○(이하 “○○○”라 한다)는 피해아동 ○○○(여, ○세)를 담당하고 있는 담임 보육교사이다. 운전기사 ○○○과 인솔교사 ○○○는 이 사건 통학버스 운행을 마친 후 영유아가 모두 하차하였는지 확인하는 등 통학버스를 운행함에 있어 영유아 안전의 업무상 주의의무가 있고, 담임교사 ○○○는 자신이 담당하는 영유아의 출결을 확인하여 결석자가 있는 경우 상급자인 청구인에게 보고하고 영유아의 부모에게 문의하여 신변에 이상이 있는지 확인해야 할 업무상 주의의무가 있으며, 청구인은 이 사건 어린이집의 교사(보육교직원) 등 직원에게 사고예방교육을 철저히 하고, 안전하게 영유아의 안전에 만전을 기하고 있는지 여부 등을 철저히 관리·감독함으로써 영유아의 생명 보호, 안전 및 위험방지에 대한 업무상 주의의무가 있으나 이 사건의 청구인, ○○○, ○○○, 및 ○○○는 위 업무상 주의 의무들을 게을리하였다. 운전기사 ○○○과 인솔교사 ○○○는 2018. 7. 17. 9:20경 이 사건 통학버스 운행을 마친 후 피해아동이 하차하지 않고 안전벨트를 맨 상태에서 의자에 앉아있었음에도, 영유아가 모두 하차하였는지 확인하지 않음으로써 피해아동을 위 차량에 방치한 상태에서 시동을 끄고 출입문을 시정한 후 이탈하였고, 담임교사 ○○○는 피해아동이 등원하지 않는 경우 부모나 보호자 등에게 그 이유를 확인하여야 함에도 확인하지 않았고, 청구인에게 보고하지도 않았으며, 청구인은 청구외인들을 제대로 관리·감독하지 않음으로써, 당시 32도가 넘는 폭염 속에서 밀폐된 이 사건 통학버스에 피해아동은 약 7시간 정도 방치함으로써 사망에 이르게 한바, 이 사건 청구인과 청구외인이 업무상 과실이 있다는 것이 이 사건의 처분의 원인이다. 또한 이 사건에 대해서는 행정처분 이외에 형사사건 수사가 진행 중인 상황인바, 청구인으로서는 이 사건 행정처분이 과중하다고 여겨서 의견을 개진하였다. 2) 사건 발생 경위에 대한 전후 사정 가) 이 사건 어린이집의 보육 정원은 총 99명이며, 직원으로 보육교직원 8명, 보조교사 3명, 통학버스 운전기사 3명, 조리사 1명, 조리 도우미 1명 및 청소 도우미 1명, 총 17명이 근무하고 있다. 이와 같이 이 사건 어린이집 규모가 상당히 큰 관계로 각 직원들이 업무를 분담하고 있으며, 특히 영유아의 등·하원 및 출결상황 등에 대해서도 직원들이 업무를 각자 분담하고 있는바, 영유아의 출결과 관련해서는 청구외 ○○○(이하 “○○○”이라 한다) 보육교사에게, 통학버스 운전기사 교육에 관련해서는 청구외 ○○○(이하 “○○○”이라 한다) 보육교사에게, 인솔교사 차량안전교육과 관련해서는 청구외 ○○○(이하 “○○○”라 한다) 보육교사 등에게 분담되어 있고, 청구인은 이 사건 어린이집의 보육교직원 등 직원에 대한 관리 및 감독과 그 외 전반적인 업무를 담당하고 있다. 나) 운전기사 ○○○은 2017. 7. 1.부터 이 사건 어린이집에서 근무하였다. 청구인은 ○○○을 고용할 당시 ○○○이 통학버스 안전교육을 받았음을 확인하였고, 오리엔테이션을 실시하여 통학버스 운행과 관련된 전반적인 안전에 대해 교육하였으며, 특히 영유아가 등원하여 하차하면 모두 하차하였는지 여부를 확인하라고 강조하여 지시하였다. 인솔교사 ○○○는 2018. 7. 1.부터 이 사건 어린이집에 근무하였으나, 2015. 3. 2.~2015. 7. 31. 이 사건 어린이집에서 근무한 경력이 있고, 타 유치원에서 2년, 어린이집에서 2년 동안 근무한 경력이 있다. 마찬가지로 청구인은 ○○○가 이 사건 어린이집에 근무를 시작할 즈음 오리엔테이션을 실시하여 영유아 인솔 시 통학버스와 관련된 전반적인 안전에 대하여 교육하였다. 또한 청구인의 지시로 ○○○는 2018. 7. 10.~2018. 7. 13. 인솔교사 차량안전교육 담당 ○○○와 함께 34인승 통학버스를 타고 다니면서 ○○○로부터 영유아 등하원 시 인솔에 대한 교육을 받고 실습도 하였다. 이 과정에는 영유아가 등원하여 하차 후, 통학버스에 남아있는 영유아가 있는지를 확인하여야 한다는 내용이 포함되어 있다. 다) 이 사건 발생일인 2018. 7. 17. 9:05경 운전기사 ○○○과 인솔교사 ○○○는 피해아동의 집인 ○○○시 ○○○동 ○○아파트 부근에서 피해아동을 이 사건 통학버스에 탑승시켰고, 이 사건 차량은 같은 날 9:30경 이 사건 어린이집에 도착하였다. 그런데 ○○○는 영유아를 이 사건 차량에서 하차시키던 중 여자 영유아들이 서로 먼저 내리려고 하여 다툼이 일어나는 등 소란이 발생하여, 피해아동과 함께 등원한 다른 영유아를 하차시킨 후 이 사건 차량에서 영유아가 모두 하차하였는지 확인하지 못 하였다. 운전기사 ○○○ 또한 이 소란 중에 미처 영유아가 모두 하차하였는지 확인하지 않아 피해아동을 이 사건 차량에 방치하게 된 것이고 이로 인해 피해아동을 발견하지 못한 채 이 사건 차량을 이 사건 어린이집 주차장에 주차하고 출입문을 시정한 후 퇴근하였다. 라) 피해아동이 위와 같이 이 사건 통학버스에 방치되었기에 피해아동은 출석하지 못 하였다. 담임교사 ○○○는 자신이 담당한 영유아가 특별한 이유 없이 등원하지 않을 경우 담임교사로서는 이 사건 어린이집에 비치된 공용전화로 영유아의 부모에게 전화하여 확인하여야 하는데, 그날따라 담임교사 ○○○는 피해아동의 부모가 직접 피해아동을 등원시켜주는 것으로 생각하는 바람에 제대로 확인을 하지 못하였다고 진술하였고, 청구인은 이러한 사정에 대해 이 사건 발생 후 듣게 되었다. 마) 사건 당일인 2018. 7. 17. 9:50경 평소와 같이 출결담당 ○○○이 ‘보육시설운영일지’를 들고 각 반 출결상황을 확인하였다. 그런데 담임교사 ○○○는 피해아동의 부모가 피해아동을 직접 동원시켜줄 것으로 생각하고 피해아동이 결석하였다는 사실을 출결담당 ○○○에게 보고하지 않아 최초 ‘보육시설운영일지’에는 피해아동이 결석하였음이 기재되지 않았다. 이에 청구인이 사건 당일인 2018. 7. 17. 12:00경 평소와 같이 위 ‘보육시설운영일지’를 확인할 당시 피해아동이 결석하였음을 알지 못 하였고, 이와 더불어 피해아동이 결석한 사실을 모르는 출결담당 ○○○이 청구인에게 피해아동의 결석 사실을 보고하지 않은 까닭에 원장인 청구인으로서는 피해아동이 통학버스에 방치된 사실을 알 수 없었다. 바) 사건 당일인 2018. 7. 17. 16:00경 영유아의 하원을 준비하던 담임교사 ○○○는 피해아동이 그때까지도 출석하지 않았음을 확인하고 청구외 원감 ○○○(이하 “○○○”이라 한다.)에게 피해아동이 결석한 이유에 대해 물었다. 원감 ○○○은 ‘보육시설운영일지’를 통해 피해아동이 당연히 출석한 것으로 알고 있었는데, 담임교사 ○○○가 위와 같이 피해아동이 결석했다고 보고하자, ‘보육시설운영일지’에 피해아동이 결석하였음을 기재하였고, 동시에 피해아동이 속해 있는 ○○반의 출석 인원을 13명으로 수정하였다. 그리고 피해아동의 결석 이유를 확인하기 위해 피해아동의 부모에게 전화를 하였다. 최초 피해아동의 부모는 전화를 받지 않았으나 곧 이 사건 어린이집으로 전화가와 확인한 결과, 피해아동은 사건 당일 오전에 통학버스에 탑승하여 등원하였음을 확인하였다. 이에 원감 ○○○은 혹시나 피해아동이 통학버스에 남겨진 것이 아닌가 추측하여 주차장에 주차되어 있던 이 사건 차량에 가서 확인하였고, 안타깝게도 그때는 이미 피해아동이 폭염에 밀폐된 차량 안에서 사망한 상태였다. 3) 행정처분의 부당함 가) 도로교통법상의 주의의무에 관하여 (1) 통학버스 운행을 마친 후 영유아가 모두 하차하였는지를 확인할 법령상 주의의무는 통학버스를 운전하는 기사와 통학버스에 동승한 보호자인 보육교직원에게 부여되는 것이고, 어린이집 원장은 이들을 관리·감독하는 것이지 원장에게 주의의무가 직접 부여되는 것이 아니다. 따라서 청구인에게 법령상 어린이집 영유아들의 차량 탑승 및 하차에 관한 안전관리의무가 존재한다고 볼 수 없다. (2) 또한 청구인에게 운전기사 ○○○, 인솔교사 ○○○ 및 담임교사 ○○○를 관리·감독한 주의의무가 있다고 하더라도, 청구인은 위 ○○○과 ○○○에게 통학버스를 운행함에 있어 통학버스 운행을 마친 후 영유아가 모두 하차하였는지 확인을 하라는 교육 등을 함으로써 ○○○과 ○○○에 대한 관리·감독 의무를 다한 것으로 보아야 한다. 담임교사 ○○○가 피해아동의 결석 사실을 확인·보고하지 않은 상태에서 청구인에게는 피해아동의 결석 상태를 알 수 있었다고 볼 예견 가능성이 없으며, 직원·시설 관리 및 영유아 대한 일반적인 안전관리 의무를 위반하였다고 보기도 어렵다. (3) 현행 형법 제268조는 업무상 과실로 인하여 사람을 사상에 이르게 한 경우 처벌하는 규정으로 이때 과실이란 업무와 직무에 종사하는 일반인이 사회생활상 요구되는 객관적 주의의무 위반으로서 그 근거는 법령, 계약 및 조리 등에 의해서도 발생한다. 그리고 주의의무 위반이란 구성요건적 결과 발생을 예견하고 그에 따라서 결과 발생을 회피할 수 있었음에도 이를 해태할 때에 성립하는 요건이다. 또한 이러한 법리는 민법 제760조 제3항에서도 원용하고 있는바, 과실책임에 대해 상당인과관계를 판단할 때에는 과실에 의한 행위로 인하여 불법행위를 용이하게 한다는 사정에 관한 예견가능성과 아울러 과실에 의한 행위가 피해 발생에 끼친 영향, 피해아동의 신뢰 형성에 기여한 정도, 피해아동 스스로 쉽게 피해를 방지할 수 있었는지 등을 종합적으로 고려하여 책임이 지나치게 확대되지 않도록 신중을 기하여야 한다(참고 판례 대법원 2016. 5. 12. 선고 2015다234985 판결, [손해배상]). 그런데 이 사건에서 청구인에게는 아래와 같이 통학버스 운행을 마친 후 영유아가 모두 하차하였는지 확인할 법령상 어린이집 영유아에 대한 안전관리의무가 없으므로, 주의의무 자체가 부존재하다. 그리고 설령 청구인에게 통학버스 운전기사 ○○○, 인솔교사 ○○○ 및 담임교사 ○○○를 관리·감독할 주의의무가 있다고 하더라도, 아래에서 보는 바와 같이 직원·시설 관리 및 영유아에 대한 일반적인 안전관리의 의무위반이 존재하다고 특정한 법률적 근거는 발견할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 법률위반의 책임을 지우기 어려운 사안에 대한 과중한 처분인 점을 감안하여 주기 바라며 이 사건 처분에 대해서는 취소 혹은 감경 등의 선처를 호소한다. 나) 청구인에게 통학버스 운행을 마친 후 영유아가 모두 하차하였는지를 확인할 법령상 영유아에 대한 안전관리의무를 물을 수 없다. 도로교통법에 의하면 아래와 같이 통학버스 운행 관련자에게 의무를 부여하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271101"></img> 도로교통법 제53조 제3항에 따르면, 통학버스를 운영하는 자인 어린이집 원장은 통학버스를 운행함에 있어 보육교직원을 동승시켜야 할 법령상 의무가 존재한다. 이 사건 어린이집을 운영하는 원장인 청구인은 이 사건 통학버스를 운행함에 있어 보육교직원인 인솔교사 ○○○를 동승시켜 이 사건 차량을 운행함이 분명하고, 이로써 「도로교통법」 제53조 제3항의 법령상 의무를 다하여 법령상 어린이집 영유아에 대한 안전관리의무를 성실히 이행하였다. 또한, 도로교통법 제53조 제4항에 따르면, 통학버스 운전기사(이 사건에서 ○○○)는 통학버스 운행을 마친 후 영유아가 모두 하차하였는지를 확인하여야 할 의무가 있다. 그리고 「도로교통법」 제53조 제3항에 따르면, 통학버스 동승자(이 사건에서 ○○○)는 영유아가 하차 시 안전하게 하차하는 것을 확인할 의무가 있다. 그런데 앞서 언급한 바와 같이, 「도로교통법」 제53조 제3항을 살펴보면 통학버스를 운영하는 자인 이 사건 어린이집의 원장인 청구인에게 통학버스에 보호자를 함께 태우고 운행해야 한다는 의무만을 부여하였고, 위와 같은 영유아 하차 확인 의무를 부여하지 않았음을 알 수 있다. 따라서 청구인이 「도로교통법」 제53조 제3항의 보호자로서 ○○○를 영유아와 함께 통학버스에 태우고 운행하게 하여 청구인에게 부여된 법령상 어린이집 영유아에 대한 안전관리의무를 다한 이상, 청구인에게는 통학버스 운행을 마친 후 영유아가 모두 하차하였는지를 확인할 법령상 어린이집 영유아에 대한 안전관리의무까지 있다고 볼 수는 없으며, 현실적으로도 영유아의 하차를 직접 확인한다는 것은 어린이집 업무의 물리적인 특성상 불가능한 일이다. 따라서 이 사건 처분에 있어 위 사안을 감안하여 주기 바란다. 다) 청구인은 ○○○과 ○○○에 대한 관리·감독 의무를 다하였으며 직접 담당자인 ○○○가 피해아동이 결석하지 않았다고 보고한 상황에서 청구인에게 이 사건의 예견 가능성 책임을 묻는 것을 부당하다. 청구인은 통학버스 기사 및 보육교직원을 고용하는 경우 차량 운행과 관련하여 발생하는 안전사항에 대한 오리엔테이션을 진행하였다. 해당 오리엔테이션에는 도로교통법 제53조 제4항에 규정되어 있는 것과 같이 통학버스 운행을 마친 후 영유아가 모두 하차하였는지 확인을 해야 한다는 내용이 포함되어 있다. 또한 청구인은 ○○○을 고용할 당시인 2017. 7.경과, ○○○를 고용할 당시인 2018. 7.경에도 오리엔테이션을 진행하여 위의 영유아 하차 확인에 대한 사항을 고지하였다. 특히, ○○○는 2018. 7. 10.~2018. 7. 13. 청구인의 지시에 따라 기존 보육교직원인 ○○○를 통하여 34인승 통학버스를 타고 영유아들 등·하원 시 인솔에 대한 교육 및 실습도 받았다. 그리고 이 교육에도 영유아들이 등원하여 하차하면 영유아가 모두 하차하였는지 확인을 해야 한다는 내용이 포함되어 있다. 라) 통학버스 운전기사 교육 담당인 ○○○을 통하여 통학버스 운전기사들에게 안전교육을 실시한 사실에 대하여 청구인이 운영하는 이 사건 어린이집에서는 원장인 청구인의 주재 하에 월 1회 회의를 진행한다. 위 회의에서 영유아들에 대한 보육 방법 등에 대한 논의는 물론 보육교직원에 대한 교육도 이루어진다. 청구인은 위 회의에서 통학버스를 운행함에 있어 발생할 수 있는 안전사항에 대한 교육을 진행한 사실이 있다. 또한 통학버스 운전기사 교육 담당인 보육교직원 ○○○을 통해 위 회의에 참여하지 않는 통학버스 운전기사들에게 안전교육을 실시하라고 지시하였고, 실제로 ○○○은 ○○○을 포함한 통학버스 운전기사들에게 안전교육을 진행하였다. 위 안전교육에는 통학버스 운행과 관련하여 영유아들 하차 시 영유아들이 모두 하차하였는지 확인하라는 내용이 포함되어 있다. 마) 통합안전점검표를 통학버스에 비치하도록 하여 차량 운전기사로 하여금 점검사항을 매일 수시로 체크하도록 교육한 사실에 관하여 청구인은 통학버스 운전기사에게 차량 운행과 관련한 안전사항들을 운행 전, 중, 후로 나누어 점검하도록 한 체크리스트인 통합안전점검표를 차량 내에 항시 비치하여 매일 점검하도록 하였다. 특히 위 통합안전점검표에는 차량 운행 후 점검사항으로 ‘차량 내 영유아가 전원 하차 하였는지 확인한다.’라는 내용이 포함되어 있다. 청구인은 통학버스 운전기사로 하여금 매일 수시로 위 통합안전점검표를 체크하도록 하였고, 청구인 본인은 월별로 위 통합안전점검표가 제대로 체크되어 있는지 결재까지 하였다. 바) 영유아 차량 방치 문제 및 출결 등 중요사항에 대하여 자체적으로 ‘보육시설운영일지’를 제작하여 이중으로 점검하는 등 만전을 기하였다. 청구인은 원장으로서 이 사건 어린이집을 운영함에 있어 주의하여야 하는 사항에 대해 이중으로 점검하기 위하여 자체적으로 ‘보육시설운영일지’를 제작하여 사용하였다. 특히 청구인은 통학버스를 운행함에 있어 발생할 수 있는 안전사항인 차량 내 영유아 방치 문제를 중요하게 생각하여 위 ‘보육시설운영일지’에 통학버스 운전기사와 인솔교사로 하여금 ‘차량 운행 후 차량 내/외에 원아가 없음을 확인하였다’는 취지의 확인 서명을 하도록 하였다. 어린이집 운영에 있어 가장 중요한 사항이 바로 영유아의 출결이다. 영유아의 출결에 관하여 기본적으로 담임이 출석부를 통해 점검하며, 청구인은 이중으로 점검하기 위하여 자체적으로 ‘보육시설운영일지’에 출결사항을 추가하였다. 또한 ○○○을 출결 담당으로 정하여 매일 오전 각 반을 돌면서 영유아 출결사항을 체크하도록 하였으며 청구인은 또한 매일 정오 이전에 ‘보육시설운영일지’를 확인함으로써 영유아의 출결에 대해 이중으로 점검하였다. 사) 담임 ○○○가 출결담당 ○○○에게 결석자가 없다고 보고하였기 때문에 청구인으로서는 피해아동이 통학버스에 방치되었다는 사실을 예견할 수 없었다. 상술한 바와 같이, 이 사건 당일인 2018. 7. 17. 9:50경 평소와 같이 출결 담당 ○○○이 ‘보육시설운영일지’를 들고 각 반 출결상황을 확인할 때, 담임교사 ○○○는 피해아동의 부모가 직접 피해아동을 등원시켜줄 것으로 생각하고 피해아동이 결석하였다는 사실을 ○○○에게 보고하지 않았다. 이에 따라 ○○○은 당연히 피해아동이 등원하였다고 오인하게 되었고, ○○○ 또한 청구인에게 피해아동이 등원하였다고 보고하게 된 것이다. 이러한 상황으로 보면 청구인은 피해아동이 통학버스에 방치되어 사망에 이르게 되었다는 점에 대하여 예견조차 할 수 없었던 것이다. 아) 영유아보육법에 의한 책임소재에 관하여 영유아보육법에서는 어린이집을 총괄하여 실질적인 운영에 대한 책임을 가지고 있는 사람은 어린이집 원장이라고 규정하고 있다. 다만 청구인이 이 사건 어린이집의 대표이자 원장이지만 보육교사들이 각 반에서 실시하고 있는 보육을 일시에 지속적으로 감시하기는 물리적으로 한계가 있다. 각 반은 한 공간이 아니라 각각 분리되어 있으므로 모든 장소를 물리적으로 24시간 관찰하는 것은 어려우며 건물 내부의 각 반을 감독하기도 이렇게 힘든데 통학 차량의 출발과 도착 상황까지 동시에 지켜보는 것은 물리적으로 불가능한 일이다. 특히 원장이 상당한 주의와 관리·감독을 하였을 경우에는 처벌하지 아니한다는 규정이 있음에도 ① 보육교사에 대한 차량통학과 안전 관련 규정에 따른 오리엔테이션과 교육을 계속 시행하였고, ② 사고예방을 위해 평소에도 주의와 감독에 만전을 기했음에도 이에 대해 게을리했다고 이 사건 처분을 하는 것은 납득하기 어렵다. 형사벌과 행정벌은 별개의 사안이다. 비록 이 사건이 형사사건 수사에 이르게 되었지만 반드시 어린이집에 대해 운영정지라는 행정처분을 하여야 한다는 필요규정은 아니라고 사료한다. 또한 이 사건 형사사건에 대해 수사과 진행과정에 있어서도 청구인으로서는 형사벌로서의 책임이 조각되는 사유에 관하여 진술하고 있다는 점을 고려해주기 바란다. 청구인은 청구인 나름대로 성실하게 어린이집을 운영하였다고 생각하고 있으며, 특히 청구인은 보육인으로 살면서 원아들에 대한 특별한 애정을 가지고 있으며 원아를 사랑하는 마음만은 누구에게도 뒤지지 않는다고 자부하고 있다. 지금까지 어린이집을 운영하면서 청구인이 실제 아동학대예방을 위한 보육교직원에 대한 교육을 실시하지 않았다면 마땅히 이에 상응하는 처벌을 받아야 할 것이지만 청구인은 지침에 따른 정규교육을 실시하였을 뿐만 아니라 이 사건 어린이집 자체 내에서도 수시로 그리고 지속적으로 아동학대예방을 위한 교육을 실시해왔기에 이 사건 처분은 가혹하다. 사전에 아동학대에 대한 충분한 교육을 보육교직원에게 실시하였음에도 보육인원도 많고 업무가 바쁜 불가피한 상황에 통제와 관리감독을 할 수 없는 부분까지 청구인이 책임져야 하는 상황에서 보육교사와 아동 간의 보육현장을 깊숙하게 확인하고 실시간으로 점검하기 어려운 점을 고려하면 원장이 보육 교직원과 운전기사들에게 사고를 예방하기 위한 교육이 적절히 이루어졌고, 사고 예방을 위한 정기·비정기적인 모니터링이 진행되고 있었음을 소명하고 있음에도 청구인에게 어린이집 관리·감독을 하지 않았다고 할 근거가 미흡하다. 자) 차량 통학 관련 사고 예방 노력 및 사후조치 이행으로 인항 행정처분 감경 가능성에 대하여 영유아보육법 제45조에 의하면 아동이 통학 차량 운행과 관련하여 피해를 받거나 어린이집 보육교직원의 방임행위로 인하여 아동이 피해를 입을 경우 관리자도 처벌을 받을 수 있다고 하였지만 예외규정으로 “설치·운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 되어있다. 또한 상술한 바에 의하면 이 사건은 청구인이 상당한 주의와 감독을 게을리하였다는 근거를 발견할 수 없는 사건이다. 여기에 행정처분에 대한 규정과 형사처벌에 대한 적용규정이 상이할 수 있다는 점까지 고려하면 이 사건 행정처분을 재검토할 근거가 충분하다고 할 것이다. 특히 이는 이 사건 처분인 어린이집 시설폐쇄에 대해 다시 검토해야 하는 요건이기도 함을 고려해주기 바란다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271103"></img> 청구인에 대한 이 사건 처분 근거는 위 영유아보육법 제45조(어린이집폐쇄등) 제4호를 근거법령으로 하고 있다. 비록 아동복지법 제3조제7호라는 아동학대행위가 발생하였다고 할지라도 이는 상당한 주의 또는 은폐 등 관리감독을 게을리하였을 때에 처분을 하도록 되어 있다. 이 사건에 있어서 청구인이 필요한 관리 및 감독 행위를 정말로 게을리하였다면 상술한 바와 같이 오리엔테이션과 예방행위를 지속적으로 실천할 수는 없었을 것이다. 또한 피해아동의 결석이 보고 계통을 통해 확인되고 청구인이 이를 인지한 즉시 피해아동의 행방을 파악하여 시도한 점에 있어서도 관리·감독자인 원장이 할 수 있는 권한을 최대한 행사한 것이며, 사전 사고 예방을 위해 지속적으로 교육을 하면서 이를 보육교직원과 운전기사들에게 강조해 온 점을 다시금 고려해주기 바란다. 차) 이 사건에는 고의가 없음은 물론 과실 책임을 묻기 어렵다. 이 사건 행정처분을 하기 위해서는 당해 위반행위와 관련된 모든 사정 즉, 당해 법률의 입법 취지, 처벌 조항 위반으로 예상되는 법익 침해의 정도, 그 위반행위에 관하여 구체적인 모습과 그로 인하여 실제 야기된 피해 또는 결과의 정도, 어린이집의 등 운영주체(개인 및 법인등)의 영업 규모 및 행위자에 대한 감독가능성 또는 구체적인 지휘감독관계, 어린이집의 위반행위 방지를 위하여 실제 행한 조치 등을 전체적으로 종합하여 판단하여야 할 것이다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009도5824 판결 등 참조). 또한 「아동복지법」 시행령 및 시행규칙 개정안 입법예고 -2017. 8. 10. 「아동복지법」 시행령 및 시행규칙 개정안 입법예고 보건복지부 2017. 8. 10. 보도참고자료에 의하면 아동복지법 시행령·시행규칙 개정안 입법예고를 하였는데 이는 지방자치단체의 아동보호 책임성 강화 및 시설 아동학대 관련 행정처분기준 합리화를 위한 것인데 해당 행정처분 기준 개선안에는 사건사고의 발생 후 신속한 적정 조치를 취한 때에는 행정처분을 경감 면제한다-라고 되어 있으며, 이에 2018. 4. 25.부터 시행된 「아동복지법 시행령」 제53조 [별표 16] 1. 일반기준 마.에 의하면 “위반의 정도가 경미하거나 그 밖에 상당한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 각각 한 차례에 한정하여 사업정지 또는 시설의 장 교체를 갈음하여 개선명령을, 시설 폐쇄를 갈음하여 시설의 장 교체 또는 6개월 이내의 사업정지를 명할 수 있다. 이 경우 해당 처분은 차수의 산정에 산입하지 않는다.”라고 되어 있는바, 이 사건과 같이 예방활동에 철저하였으나 담당 보육교사 및 운전기사의 과실로 인하여 발생한 경우에 대해서는 위 [별표 16] 1. 일반기주의 마.를 적용하여 이 사건 처분이 아니라 개선명령으로 대체해 처분해 줄 것을 고려해 주길 바란다. 또한 청구인에게 책임을 추궁하기 위해서는 보육교직원들 및 운전기사에 대한 지휘감독관계 등이 구체적으로 규명되어야 하고, 보육교직원들의 법규 위반행위를 예상하여 이를 방지하기 위한 상당한 주의를 기울이지 못 했거나 사고 예방을 위한 교육 실시 및 아동학대를 하지 못 하도록 관리·감독 의무를 해태하였는지 여부 등 구체적인 주의의무 위반 여부 등을 법률에 근거하여 청구인의 권한과 책임에 대해 세부적으로 심리할 필요가 있다. 반면 이 사건과 같이 사전 예방 및 사후 조치에 대해 최선의 노력을 다한 경우에는 관련 판례와 입법 예고 등을 참고한다면 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 지나치게 가혹하다. 재차 서술하지만 청구인은 모든 교직원들에게 수시로 통학차량 관련 사고 예방에 대해 각별히 주의시키고 지속적으로 교육해왔다. 청구인은 방송 등에서 통학 차량 관련 사고예방에 대한 피해사례를 접하면서 혹여 청구인의 어린이집에서도 발생할 수 있다는 생각을 하였고, 이를 보육업무에 있어 원천적으로 차단하여야 할 것이라는 평소의 소신이 있어서 오리엔테이션 시행 및 통합안전점검표 비치 등 조치를 지속적으로 취해온 것이다. 카) 이 사건은 청구인의 불가항력적인 상황에서 발생한 것임을 고려해야 한다. 청구인은 지금까지 투철한 사명감과 자부심으로 원아의 보육과 안전을 위해 노력하면서 어렵고 힘든 일이 있어도 보육이 천직임을 자부하고 있으며 함께 일하는 보육교직원들 또한 불편 한마디 하지 않고 생활하였다. 청구인은 양질의 교육과 보육을 위해 교직원들을 부단히 교육하였으며 특히 통학차량 관련 사고 예방 행위를 통해 중대한 범죄행위가 발생하지 않도록 노력해왔다. 그러나 관리·감독의 모든 가능한 노력을 기울였으나 관리·감독의 사각지대에 이 사건이 발생한 점은 원장으로서는 아무리 열심히 예방활동을 하였다고 할지라도 어떻게 통제할 수 없는 불가항력적인 범위의 것이었음을 다시 한 번 감안하여 주기 바란다. 대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결에 의하면, “행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 청구인에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 있다면 제재할 수 없다”라고 판시하고 있는 점을 고려해주기 바란다. 4) 선처의 호소 재차 서술하지만 청구인은 그동안 통학 차량 관련 사고예방에 대해 만전의 노력을 하였다. 청구인의 ‘○○○어린이집’은 지금까지 사랑스러운 아이를 기른다는 사명감을 가지고 나라의 미래를 키워간다는 생각으로 운영하고 있다. 다시 서술하지만 해당 보육교사와 운전기사의 과실에 대한 문제를 청구인이 미리 파악하는 데에는 아무리 주의를 기울이더라도 물리적인 한계가 있다. 자체적으로 통학차량 관련 사고 예방 오리엔테이션을 하였고 교사회의 때도 관련 사고 예방에 대해 누차 강조했지만, 그럼에도 불구하고 이 사건을 물리적으로 원천 차단하는 데에는 한계가 있었다. 이 사건 처분에 앞서서 청구인이 현재까지 큰 과실 없이 어린이집을 운영하여 왔음을 감안하여 주길 바란다. 비록 이 사건과 같은 불행한 사건이 일어나기는 했지만 현재까지 다른 원아들의 학부모들은 청구인의 어린이집에 대하여 높은 평가를 하고 있다. 만약 이 사건 처분이 확정된다면 현재까지 어린이집을 믿고 다니는 아동들에게도, 학부모로서는 믿고 신뢰하여온 어린이집을 잃게 되며 많은 불편을 겪게 된다는 점을 고려해주기 바란다. 또한 청구인은 이 사건 어린이집에서 안타까운 사태가 발생하였다는 점에 대해 원장으로서 도의적인 책임을 통감하고 죄책감을 금할 수 없다. 또한 관계인들 역시 현재 피해아동의 유족에게 사죄하고 피해보상을 위해 노력하고 있다. 다만, 이 사건 어린이집을 최선을 다해 운영해온 입장에서는 아무리 노력을 하여도 청구인의 현실적이고 물리적인 범위를 벗어난 사건이 벌어지게 되면 늘 약자가 되고, 법에 대해 잘 모르는 청구인으로서는 너무나 힘든 시간을 보내게 되는 것이다. 이러한 연유로 이 사건 처분 사전 통지를 받고 나서는 정말 시한부 인생이 따로 없다는 생각이 들며 하루하루가 괴롭고 힘든 시간을 보내고 있다. 누구나 이러한 상황에서는 억울하고 처분이 가혹하다고 생각하며 의견을 제출하겠지만 지금 청구인의 심정은 정말 최선을 다해 사고 예방을 위하여 노력해왔음에도 벌어진 불행한 사건 때문에 죄책감과 허탈감을 느끼며 지옥과도 같은 하루하루를 보내고 있다. 이 사건과 같이 사전 예방조치와 사후조치를 아무리 철저히 하더라도 보육교사나 운전기사의 과실 발생 가능성은 상존한다. 이는 우리나라 어린이집의 보육의 물리적인 환경과 시스템의 문제만큼은 사람의 힘으로 어떻게 할 수 없기 때문이다. 아무리 교사를 잘 교육하고 예방을 위한 노력을 하여도 물리적인 한계에 의한 불의의 사고 때문에 시설이 폐쇄되고 원장의 자격이 정지된다면 앞으로 어떻게 장래에 안정적으로 법규 준수에 대한 예견 가능성을 가지고 운영을 할 수 있겠는가? 원장이 24시간 내내 모든 교실을 감시하고 다니는 것도 물리적으로 현실성이 없는 일이다. 5) 결어 최근 신문보도 매체를 통해 통학차량 관련 사고예방에 대한 여론의 관심이 높아졌고, 불가피하게 아이를 어린이집에 맡겨야 하는 형편에 처한 학부모들이 많은 불안감을 갖게 되었다. 한편 영유아보육법 등 관련 법이 개정된 것은 이런 현실에서 보호자와 보육교사들 간의 불신을 없애기 위한 것으로 알고 있다. 아이들을 보육하다보면 예기치 못한 사정에 의해 또는 업무미숙 또는 경험부족 등으로 발생할 수 있는 여러 상황들이 있다. 특히 통학차량 관련 사고를 예방하기 위해서는 보육교사들의 지도·감독과 인식 개선이 무엇보다도 필요하다. 그러나 한편으로 통학차량에 관해서는 아직 물리적인 시스템의 미비로 인한 위험이 가능성이 있다는 점도 고려해 주기 바란다. 원장 및 대표자의 책임이라는 것이 분명 있지만 그렇다고 하여 보육교직원과 원아들에게 발생하는 모든 사안을 기계적으로 일괄적인 연대책임에 관한 것으로 규정하여 원장과 대표자에게 그 책임을 부과하는 것은 지나치게 가혹하다는 생각이다. 많은 원아들이 재원하는 어린이집에 대한 관리·감독을 함에 있어서 보육교사들에 대한 통학차량 관련 사고예방을 위한 교육 및 예방 활동과 평소 업무 보고 체계의 점검 등을 실시하는 것 이외에는 청구인으로서는 사실 할 수 있는 일이 없다. 물리적인 상황을 고려하면 원장에게 부과하는 책임에 비하여 행정처분은 너무 가혹하다 할 것이며, 이 사건 외에 다른 행정처분을 받은 전력이 없었다는 점을 고려해주기 바란다. 이 사건과 관련하여 상당한 주의 감독에 대한 법원 판례 등이 또한 존재한다는 점을 감안하면 청구인으로서는 이 사건 행정처분에 대해 재검토를 할 여지가 있다고 사료되어 희망을 가지고 행정심판청구서를 개진하게 된 것이다. 청구인은 오로지 아이들을 좋아하여 사랑과 정성으로 체계적인 보육을 하고 싶었고 그동안 단 한 차례의 잘못도 범한 적이 없다. 보육교직원과 운전기사에게 통학차량 관련 사고교육의 실천 등 이 사건 어린이집에서 자체적으로 많은 교육과 노력을 하였다는 것을 다시 한 번 고려하여 이 사건 행정처분을 취소하여 줄 것을 절박한 심적으로 간청한다. 【보충서면】 6) 보충서면 가) 청구인은 이 사건이 언론에 보도되면서 수많은 학부모들에게 걱정을 안겨준 죄인이다. 당연히 큰 사고에 대해 원장으로 관리·감독에 대한 책임을 피하기 어려울 것으로 알고 있다. 청구인이 원장으로 계속하여 근무하기 어렵다는 것도 알고 있다. 어린이집을 폐쇄하는 것이 해답이라고 생각하고 청구인도 재판과 여론의 중심에서 너무 힘들어 어린이집 폐쇄를 준비하고 있다. 그럼에도 청구인이 행점심판을 청구하는 이유는 청구인의 책임을 피하기 위함이 아니라 현재 재원하고 있는 원아들과 보호자들의 바람을 전할 뿐이다. 그동안 청구인이 쌓아온 신뢰와 노력을 인정하여 학부모들이 모이기 곤란한 상황에도 수차례 모여, 자녀들이 계속 이 사건 어린이집에 다니기를 원하고 있다는 사실에 기초하여 청구인이 이 사건 어린이집을 떠나더라도 이 사건 어린이집이 유지·관리되기를 바란다는 탄원서를 작성해주었기에 제출하였다. 청구인은 이미 원장자격을 유지하기 어려워 떠나야 한다는 것을 알고 있고, 또한 매우 힘들어 잠을 이루지 못하고 있다. 따라서 다음의 내용은 행정법적인 측면에서 계속 어린이집이 운영되기는 불가능한 것인가에 대해 몇 가지 보충하는 것이니 참고하기 바란다. 나) 청구인은 관리·감독에 가능한 모든 노력을 기울였으나 이 사건은 관리·감독의 사각지대에서 발생하였으므로 청구인으로서는 통제할 수 없는 불가항력적인 범위의 것이었음을 다시 한 번 감안해 주기 바란다. 대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결에 의하면, “행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 청구인에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 있다면 제재할 수 없다.”라고 판시하고 있는 점을 고려해주기 바란다. 다) 청구인은 이 사건 외에는 현재까지 큰 과실 없이 어린이집을 운영하여 왔다. 아동학대와 안전사고 예방을 위하여 정기적으로 매주 1회에서 2회씩 또는 비정기적으로 신청을 받아 학부모가 자신의 아이들이 이 사건 어린이집에서 안전하고 충실하게 보육되고 있는지를 확인할 수 있게끔 이 사건 어린이집에 설치된 CCTV를 직접 시청 및 모니터링하도록 조치해왔다. 또한 사전에 아동학대 예방 교육 등을 보육교직원에게 충분히 실시하였다. 그러나 업무가 워낙 많고 바쁜 불가피한 상황에 통제와 관리·감독할 수 없는 부분에 대한 책임까지 청구인이 책임져야 하는 상황에서 보육교사와 아동 간의 보육현장을 깊숙이 확인하고 실시간으로 점검하기 어려운 점에 대해 고려해주기 바란다. 청구인은 보육 교직원과 운전기사에게 사고를 예방하기 위해 교육을 적절히 하였고, 사고 예방을 위해 학부모까지 참여한 정기 및 비정기 모니터링을 진행하고 있었음을 소명하였다. 그럼에도 불구하고 청구인에게 어린이집의 관리·감독을 하지 않았다고 할 근거는 미흡하다. 비록 이 사건과 같이 불행한 사건이 일어나기는 했지만 현재까지 학부모들은 이 사건 어린이집의 모범적이고 정성스러운 보육업무 태도와 이 사건 이전에도 지속적으로 통학차량 관련 사고 예방에 따른 조치를 최선을 다해 온 사항에 대해 높이 평가하였다. 이런 연유로 학부모들은 이 사건에 대해 청구인에게 선처가 내려지기를 바라며 탄원을 하고 있다. 이 사건은 비록 불행한 일이지만 청구인은 안전 및 예방 조치에 대해 최선을 다하였음에도 인력으로 모든 변수에 대응할 수 있는 것이 아니라는 점을 고려해주기 바란다. 피청구인 답변서에서 인용한 대법원 판례(2010. 2. 25. 선고 2009도5824)에서도 법인이나 사용인 등이 상당한 주의 또는 관리·감독 의무를 게을리하였는지 여부는 당해 위반 행위와 위반행위 방지를 위해 실제 행한 조치 등을 전체적으로 종합하여 판단하여야 한다는 내용을 담고 있는데, 이에 의한다면 이 사건을 종합적으로 판단했을 때 청구인이 그간 해온 사고예방과 안전을 위한 노력들을 보다 적극적으로 평가하여야 할 것이다. 오히려 피청구인은 종합적으로 판단을 내세우지만 이 사건이 발생했다는 결과와 현상만을 가지고 기계적인 행정처분을 하고 있지 않은지 다시 한 번 살펴주기 바란다. 보육교직원과 운전기사에게 통학차량 관련 사고 예방 교육의 실천 등 이 사건 어린이집에서 자체적으로 많은 노력을 하였다는 것을 다시 한 번 고려해, 원아들이 계속 재원할 수 있도록 청구인에 대한 행정처분 중 시설폐쇄만은 면해주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 2018. 7. 17. 17:40경, 이 사건 어린이집의 아동사망사고에 관해 보고를 받았다. 이에 현지 출장하여 조사한바, 이 사건 피해아동이 9:05경 해당 어린이집 통학차량에 탑승하였고 9:20경 어린이집에 도착하였으나, 인솔교사 ○○○와 차량운전기사 ○○○이 차량 내에 남아 있는 아동이 있는지 여부에 대해 확인하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 의무를 이행하지 않았고 또한 담임교사 ○○○ 역시 아동의 등원하지 않은 사실을 인지하였으나 출석하였다고 거짓 보고하여 결국 피해아동이 장시간 차량 내에 방치되어 사망하게 되었다. 이에 피청구인은 아동학대(방임)를 의심하여 「영유아보육법」 제45조(어린이집의 폐쇄 등)제3항 규정에 따라 이 사건 관련자들의 행위가 아동학대행위에 해당되는지 여부에 관해 아동보호전문기관에 아동학대(방임 등)에 대한 조사를 의뢰하였고, 이의 결과로 인솔교사 ○○○, 담임교사 ○○○에 대하여 보호자의 책임과 아동보호의무를 다하지 않은 방임사례로 판단되었다. 또한 원장 및 사건 관련자들의 영유아보육법 위반 행위에 대한 추가 자료의 필요성 및 「아동복지법」 제3조제7호의2에 따른 아동학대 관련 범죄로 처벌을 받게 될 경우 원장자격취소의 처분을 규정한 「영유아보육법 시행규칙」 제39조제2항에 따라 경찰서에 수사자료 제공을 요청하였고, 업무상 과실치사 혐의로 기소의견으로 검찰청으로 송치되었음을 통보받았다. 즉, 위법성이 명백히 입증된 사실관계를 바탕으로 「영유아보육법」 제45조(어린이집의 폐쇄 등) 및 제46조(어린이집의 원장의 자격정지)조항을 근거로 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인 주장에 대하여 「영유아보육법」 제45조(어린이집의 폐쇄 등)에 따르면 어린이집의 설치·운영자가 「아동복지법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위를 한 경우에는 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있으며, 보육교직원 등 설치·운영자의 관리·감독 하에 있는 자가 한 행위는 설치·운영자가 한 행위로 본다고 규정하고 있다. 처분의 대상이 되는 사건의 아동학대 여부에 관하여 「아동복지법」 제45조에 근거하여 설립된 기관인 ○○북부 아동보호전문기관에 조사를 의뢰하였고, 회신된 조사결과에 따르면 인솔교사 ○○○와 담임교사 ○○○에 대하여 아동학대에 해당된다고 판단하였다. “보육교직원 등 설치·운영자의 관리·감독 하에 있는 자가 한 행위는 설치·운영자가 한 행위로 본다.”는 규정은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회구성원으로 육성할 책임이 있는 어린이집 운영자에 대하여 관리·감독에 대한 책임뿐만 아니라 결과에 대한 책임도 함께 부여한 것이라 할 수 있다. 이는 대법원 판례(2010. 2. 25. 선고 2009도5824판결)의 태도에서도 확인할 수 있다. "구 아동복지법(2014. 1. 28. 법률 제12361호로 개정되기 전의 것) 제74조'양벌규정?에 있어서 법인이나 사용인 등이 상당한 주의 또는 관리감독 의무를 게을리하였는지 여부는 당해 위반행위와 관련된 모든 사정 즉, 당해 법률의 입법 취지, 처벌조항 위반으로 예상되는 법익 침해의 정도, 그 위반행위에 관하여 양벌조항을 마련한 취지 등은 물론 위반행위의 구체적인 모습과 그로 인하여 실제 야기된 피해 또는 결과의 정도, 법인의 영업 규모 및 행위자에 대한 감독가능성 또는 구체적인 지휘감독관계, 법인이 위반행위 방지를 위하여 실제 행한 조치 등을 전체적으로 종합하여 판단하여야 한다."고 판시하고 있는 것을 통해서도 확인할 수 있다. 또한 「영유아보육법 시행규칙」 제38조(어린이집에 대한 행정처분 등)에 따르면 「아동복지법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위를 하여 아동에게 중대한 신체 또는 정신적 손해를 입힌 경우에는 시설폐쇄의 행정처분을 규정하고 있고, 피해아동이 사망하게 된 것은 중대한 신체적 손해에 해당되어 어린이집 시설폐쇄 처분하였다. 한편, 「영유아보육법」제46조(어린이집의 원장의 자격정지)에 따르면 어린이집의 원장이 업무 수행 중 고의나 중대한 과실로 영유아의 생명을 해친 경우 그 자격을 정지시킬 수 있다고 규정하고 있고, 세부적인 기준으로 같은 법 시행규칙 제39조(어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분)에 의하면 어린이집의 원장이 업무수행 중 고의나 중대한 과실로 영유아에게 중대한 생명의 손해를 입힌 경우, 1차 위반 시 자격정지 1년을 규정하고 있어 청구인에 대한 원장 자격정지 1년의 처분은 법규에 근거한 정당한 집행이다. 【보충서면】 3) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 관리ㆍ감독의 모든 가능한 노력을 기울였다는 주장에 대하여 이 사건이 발생한 통학차량은 청구인의 관리ㆍ감독 하에 운영되는 것이며, 통학차량을 운행하는 차량기사 ○○○ 및 동승교사 ○○○ 역시 청구인의 관리ㆍ감독 하에 있다. 또한 피해아동의 출석관리 및 보육을 담당하는 담임교사 ○○○ 역시 청구인의 관리ㆍ감독 하에 있는 자이다. 즉, 차량기사와 동승교사, 담임교사 중, 단 한명이라도 본인의 직무에 충실했다면 이번 사고는 발생하지 않았을 것이며 이는 청구인의 보육교직원에 대한 관리ㆍ감독의 소홀을 방증하는 것이다. 나) 아동학대와 안전사고 예방을 위하여 정기적으로 조치했다는 주장에 대하여 (1) 청구인이 아동학대와 안전사고 예방을 위하여 정기적인 CCTV모니터링을 실시하였고, 교직원들에 대한 아동학대 예방교육의 실시라는 사실만으로 관리ㆍ감독의 의무를 다하였다고 볼 근거는 없다. 오히려 청구인의 교직원에 대한 교육의 실시가 과연 실질적이고 효과적으로 이루어졌는지에 대한 의구심이 들 뿐이다. (2) 또한 2016년 발생한 광주 유치원 통학차량 내 아동방치 사건 이후, 통학차량 내 아동이 방치되지 않도록 주의·의무를 기울이도록 많은 교육과 홍보가 이루어졌음에도 불구하고 동일한 사례가 발생하였다는 점에서도 청구인이 주의의무를 기울이지 않았다는 것을 확인할 수 있다. 사건 발생일인 2018. 7. 17.로부터 불과 12일 전에 「어린이통학버스 안전 및 운영관리 철저 요청」이라는 공문을 통해 "등원·퇴원 차량 운행 시 운전기사와 보육교사 등 차량에 동승하는 사람은 영유아가 안전하게 담당 보육교사나 부모 등 보호자에게 인도될 수 있도록 조치하여야 하고, 모든 영유아가 안전하게 인도되었는지 여부를 확인하여야 한다.", "어린이통학버스 운행을 마친 후 어린이나 영유아가 모두 하차하였는지를 확인하여야 한다."는 규정을 안내하고 준수하도록 재자 강조하였음에도 불구하고 이번 사고가 발생한 것은 청구인의 주의의무 위반이라고 밖에 볼 수 없다. 4) 결론 청구인인 원장으로서 관리·감독 소홀 및 주의의무 위반에 따른 사고의 발생에 대한 책임이 있으며, 이 사건 처분은 법령에 명시된 적법한 처분이므로 청구인의 청구는 마땅히 “기각”되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 【도로교통법】 제53조(어린이통학버스 운전자 및 운영자 등의 의무) ③ 어린이통학버스를 운영하는 자는 어린이통학버스에 어린이나 영유아를 태울 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보호자를 함께 태우고 운행하여야 하며, 동승한 보호자는 어린이나 영유아가 승차 또는 하차하는 때에는 자동차에서 내려서 어린이나 영유아가 안전하게 승하차하는 것을 확인하고 운행 중에는 어린이나 영유아가 좌석에 앉아 좌석안전띠를 매고 있도록 하는 등 어린이 보호에 필요한 조치를 하여야 한다. <개정 2014. 1. 28., 2014. 12. 30.> 2. 「영유아보육법」 제2조제5호에 따른 보육교직원 ④ 어린이통학버스를 운전하는 사람은 어린이통학버스 운행을 마친 후 어린이나 영유아가 모두 하차하였는지를 확인하여야 한다. <신설 2016. 12. 2.>[전문개정 2011. 6. 8.][제목개정 2014. 1. 28.] 【영유아보육법】 제18조(보육교직원의 직무) ① 어린이집의 원장은 어린이집을 총괄하고 보육교사와 그 밖의 직원을 지도·감독하며 영유아를 보육한다. 제18조의2(보육교직원의 책무) ② 보육교직원은 업무를 수행함에 있어 영유아의 생명·안전보호 및 위험방지를 위하여 주의의무를 다하여야 한다. 제45조(어린이집의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자(이하 이 조에서 “설치ㆍ운영자”라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 보육교직원 등 설치ㆍ운영자의 관리ㆍ감독 하에 있는 자가 제4호에 해당하는 행위를 한 경우에는 설치ㆍ운영자가 한 행위로 본다(설치ㆍ운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다).<개정 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2011. 6. 7., 2013. 8. 13., 2014. 5. 28., 2015. 5. 18.> 4. 「아동복지법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위를 한 경우 ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 설치ㆍ운영자 또는 보육교직원이 제1항제4호에 따른 아동학대 행위를 한 것으로 의심되는 경우 즉시 제42조에 따른 보고를 받거나 조사ㆍ검사를 실시하여야 한다. 제46조(어린이집의 원장의 자격정지) 보건복지부장관은 어린이집의 원장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년(「아동복지법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위로 제1호가목에 해당하게 된 경우에는 2년) 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다. 1. 어린이집의 원장이 업무 수행 중 고의나 중대한 과실로 영유아에게 손해를 입힌 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우 제48조(어린이집의 원장 또는 보육교사의 자격취소) ①보건복지부장관은 어린이집의 원장 또는 보육교사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 자격을 취소할 수 있다 3. 「아동복지법」 제3조제7호의2에 따른 아동학대관련범죄로 처벌을 받은 경우 【영유아보육법 시행규칙】 제23조(어린이집의 운영기준) 법 제24조 제1항에 따른 어린이집의 운영기준은 별표 8과 같다. [별표 8] <개정 2016. 9. 20.> 어린이집의 운영기준(제23조 및 제34조 관련) 라. 차량안전관리(차량을 운영하는 경우) 1) 차량은 9인승 이상 자동차로 한정하며 「도로교통법」 제52조에 따라 미리 어린이통학버스로 관할 경찰서장에게 신고하고 신고필증을 발급받아야 한다. 2) 운전기사는 채용 시 건강진단서를 제출하여야 한다. 3) 어린이집에서 운행 중인 모든 차량에는 차량 내에 안전수칙을 부착하고, 차량용 소화기 및 구급상자를 갖추어야 하며, 통합안전점검표에 의한 안전점검을 하여야 한다. 4) 차량 운행 시 보육교사 등 영유아를 보호할 수 있는 사람이 동승하여야 하고, 36개월 미만 영아를 탑승시키는 경우에는 보호자가 동반하거나 보호 장구를 착용하도록 하여야 한다. 5) 교사와 영유아는 차량 운행이 시작되기 전에 안전벨트를 착용하여야 한다. 6) 운전자는 음주, 휴대전화 또는 이어폰 사용 등 운전 판단 능력에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니 된다. 7) 등원·퇴원 차량 운행 시 운전기사와 보육교사 등 차량에 동승하는 사람은 영유아가 안전하게 담당 보육교사나 부모 등 보호자에게 인도될 수 있도록 조치하여야 하고, 모든 영유아가 안전하게 인도되었는지 여부를 확인하여야 한다. 제38조(어린이집에 대한 행정처분 등) ① 법 제45조제1항에 따른 어린이집에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 9와 같다. [별표 9] 2. 개별기준, 더, 3), 가) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271105"></img> 제39조(어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분) ② 법 제46조 및 법 제47조에 따른 어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 10과 같다. 다만, 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 10에 따른 자격정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 자격정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다. [별표 10] 2. 개별기준, 가, 1) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271107"></img> 【아동복지법】 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 7. "아동학대"란 보호자를 포함한 성인이 아동의 건강 또는 복지를 해치거나 정상적 발달을 저해할 수 있는 신체적·정신적·성적 폭력이나 가혹행위를 하는 것과 아동의 보호자가 아동을 유기하거나 방임하는 것을 말한다. 7의2. "아동학대관련범죄"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 죄를 말한다. 가. 「아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조제4호에 따른 아동학대범죄 제17조(금지행위) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. <개정 2014.1.28> 3. 아동의 신체에 손상을 주거나 신체의 건강 및 발달을 해치는 신체적 학대행위 【아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2016. 1. 6., 2016. 5. 29.> 4. "아동학대범죄"란 보호자에 의한 아동학대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 죄를 말한다. 가. 「형법」 제2편제25장 상해와 폭행의 죄 중 제257조(상해)제1항·제3항, 제258조의2(특수상해)제1항(제257조제1항의 죄에만 해당한다)·제3항(제1항 중 제257조제1항의 죄에만 해당한다), 제260조(폭행)제1항, 제261조(특수폭행) 및 제262조(폭행치사상)(상해에 이르게 한 때에만 해당한다)의 죄 나. 「형법」 제2편제28장 유기와 학대의 죄 중 제271조(유기)제1항, 제272조(영아유기), 제273조(학대)제1항, 제274조(아동혹사) 및 제275조(유기등 치사상)(상해에 이르게 한 때에만 해당한다)의 죄 다. 「형법」 제2편제29장 체포와 감금의 죄 중 제276조(체포, 감금)제1항, 제277조(중체포, 중감금)제1항, 제278조(특수체포, 특수감금), 제280조(미수범) 및 제281조(체포·감금등의 치사상)(상해에 이르게 한 때에만 해당한다)의 죄 라. 「형법」 제2편제30장 협박의 죄 중 제283조(협박)제1항, 제284조(특수협박) 및 제286조(미수범)의 죄 마. 「형법」 제2편제31장 약취, 유인 및 인신매매의 죄 중 제287조(미성년자 약취, 유인), 제288조(추행 등 목적 약취, 유인 등), 제289조(인신매매) 및 제290조(약취, 유인, 매매, 이송 등 상해·치상)의 죄 바. 「형법」 제2편제32장 강간과 추행의 죄 중 제297조(강간), 제297조의2(유사강간), 제298조(강제추행), 제299조(준강간, 준강제추행), 제300조(미수범), 제301조(강간등 상해·치상), 제301조의2(강간등 살인·치사), 제302조(미성년자등에 대한 간음), 제303조(업무상위력 등에 의한 간음) 및 제305조(미성년자에 대한 간음, 추행)의 죄 사. 「형법」 제2편제33장 명예에 관한 죄 중 제307조(명예훼손), 제309조(출판물등에 의한 명예훼손) 및 제311조(모욕)의 죄 아. 「형법」 제2편제36장 주거침입의 죄 중 제321조(주거·신체 수색)의 죄 자. 「형법」 제2편제37장 권리행사를 방해하는 죄 중 제324조(강요) 및 제324조의5(미수범)(제324조의 죄에만 해당한다)의 죄 차. 「형법」 제2편제39장 사기와 공갈의 죄 중 제350조(공갈), 제350조의2(특수공갈) 및 제352조(미수범)(제350조, 제350조의2의 죄에만 해당한다)의 죄 카. 「형법」 제2편제42장 손괴의 죄 중 제366조(재물손괴등)의 죄 타. 「아동복지법」 제71조제1항 각 호의 죄(제3호의 죄는 제외한다) 파. 가목부터 타목까지의 죄로서 다른 법률에 따라 가중처벌되는 죄 하. 제4조(아동학대치사), 제5조(아동학대중상해) 및 제6조(상습범)의 죄 제4조(아동학대치사) 제2조제4호가목부터 다목까지의 아동학대범죄를 범한 사람이 아동을 사망에 이르게 한 때에는 무기 또는 5년 이상의 징역에 처한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 어린이집인가증, 어린이통학버스 안전교육 확인증, 어린이통학버스 안전 및 운영관리 철저 요청[○○○시 여성청소년과-21561(2018. 7. 6.)], 아동학대의심 어린이집 조사 결과 발송 및 업무협조 요청, 수사자료 및 결과 송부 협조 요청에 대한 회신[○○○경찰서 형사과-3027(2018. 8. 6.)], 이 사건 처분서 및 개시일 변경 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○시 ○○○○로 ○○-○○에 소재한 ○○○어린이집의 원장 및 대표자이다. 나) 이 사건 어린이집 영유아 통학차량 운전자 ○○○은 2016. 9. 26. 도로교통공단으로부터 어린이집통학버스 안전교육 확인증을 발급받았다. 다) 피청구인은 사건 발생일 12일 전인 2018. 7. 6. 「어린이통학버스 안전 및 운영관리 철저 요청」[○○○시 여성청소년과-21561(2018. 7. 6.)] 공문을 발송하였다. 라) 2018. 7. 17. 이 사건 어린이집 통학차량 내에 원아가 장시간 방치되어 사망하는 사건이 발생하였다. 마) ○○북부 아동보호전문기관은 이 사건을 조사한 후, “행위의심자 4명 중 2명(인솔교사, 담임교사)에 대해 보호자의 책임 및 아동보호의무를 다하지 않은 방임사례로 판단”하였다. 바) ○○○경찰서는 2018. 8. 6. 이 사건에 관련하여 청구인, 인솔교사 ○○○, 담임교사 ○○○를 업무상과실치사를 사유로 ○○○지방검찰청에 송치하였다는 수사결과를 송부하였다. 사) 피청구인은 사전통지한 후 2018. 9. 21.에 청구인에게 시설폐쇄 및 원장 자격정지 1년(2018. 11. 1.~2019. 10. 31)의 처분을 하였고, 2018. 10. 31.에 이 사건 처분의 개시일을 행정심판 재결시까지 유예로 변경하였다. 2) 「영유아보육법」 제45조제1항, 같은 법 같은 조 제4호, 같은 법 시행규칙 제38조 [별표 9] 2. 개별기준 더목3)가) 에 따르면 시장은 어린이집을 설치·운영하는 자가 「아동복지법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위를 한 경우 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 보육교직원 등 설치·운영자의 관리·감독 하에 있는 자가 해당 행위를 한 경우 설치·운영자가 한 행위로 본다(설치·운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다). 같은 법 제46조 및 같은 법 같은 조 제1호가목 및 같은 법 시행규칙 제39조제2항 [별표 10] 2. 개별기준 가목1)에 따르면 어린이집의 원장이 업무 수행 중 고의나 중대한 과실로 영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우 2년 이내의 범위에서 그 자격을 정지시킬 수 있다. 3) 청구인은 영유아가 모두 하차하였는지를 확인할 법령상의 주의의무는 통학버스 운전기사와 인솔교사에게 있는 것이며, 자신은 관리감독상의 주의의무를 다하였으므로 불가항력적이었다고 주장한다. 살피건대, 아동복지법상 양벌규정의 취지는 아동학대 행위의 발생은 개인적인 차원에서 발생할 수도 있지만, 아동복지시설의 운영방식, 종사자들에 대한 감독·관리 행태 등 구조적인 차원에서 발생할 가능성 역시 배제할 수 없다는 점에 착안하여 그와 같은 아동복지시설의 전반적인 관리 업무를 총괄하는 대표자 내지 운영자 또한 함께 처벌함으로써 그와 같은 위반행위 발생을 방지하고 관련 조항의 규범력을 실질적으로 확보하려는 데 있다(헌재 2016. 7. 28. 2015헌마1059 참조). 그리고 구체적인 사안에서 사용자가 상당한 주의 또는 관리감독 의무를 게을리하였는지 여부는 당해 위반행위와 관련된 모든 사정, 즉 당해 법률의 입법 취지, 처벌조항 위반으로 예상되는 법익 침해의 정도, 그 위반행위에 관하여 양벌조항을 마련한 취지 등은 물론 위반행위의 구체적인 모습과 그로 인하여 실제 야기된 피해 또는 결과의 정도, 사용자의 영업 규모 및 행위자에 대한 감독가능성 또는 구체적인 지휘감독 관계, 사용자의 위반행위 방지를 위하여 실제 행한 조치 등을 전체적으로 종합하여 판단하여야 한다. 영유아 보육시설을 이용하는 영유아의 특성상 안전사고 등의 위험성이 높아 보육시설 종사자에게 고도의 주의의무가 요구되고, 보육시설의 장은 다른 보육교사 등을 지휘·감독할 뿐 아니라 경우에 따라 보육교사를 보조하거나 스스로 보육교사의 역할을 수행하기도 해야 하는 점 등에 비추어 보아 관리감독상의 주의의무는 형사상 업무상 과실과 다른 기준으로 판단할 필요가 있다. 이 사건은 차량운전기사와 인솔교사, 담임교사 등의 부주의로 인해 피해아동이 어린이집 통학차량 안에 방치되어 사망에 이르게 된 것으로 그 법익 침해 정도가 중대하고, 위 관련자들이 보호자의 책임과 아동보호의무를 다하지 않은 방임사례로 판단되었으며, 현재 기소의견으로 송치되어 검찰에서 수사가 진행 중에 있는바, 사건 발생일은 한여름 더위가 기승을 부릴 때이고 사건 발생일 불과 12일 전에 ‘어린이집 통합버스 안전 및 운영관리 철저 요청’이라는 공문이 발송되는 등 특별한 주의감독이 요구되는 때였다. 비록 청구인이 안전사항에 대한 오리엔테이션을 진행하고, 체크리스트인 통합안전점검표를 작성하도록 하였다고 하여도, 위와 같은 상황에서 청구인에게 관리감독상 고도의 주의의무가 있었다고 보이며, 청구인이 주의의무를 다하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 위법이 없다. 따라서 청구인의 청구를 기각한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.