어린이집 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○로 11, ○○○○○○아파트 내 관리동 소재 ‘○○○○○○○어린이집’(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 대표자 겸 원장이다. 청구인은 2017. 11. 27. 2018년 3월 어린이집 입소 관련 사전협의를 위해 이 사건 어린이집을 방문한 ○○○ 아동(2015년생, 만 2세, 이하 ‘이 사건 아동’이라 한다)의 어머니와 상담하고, 같은 날 이 사건 아동의 입소를 확정하였다. 이후 청구인은 2017. 12. 18. 이 사건 아동의 부모에게 이 사건 아동의 발달 지연을 이유로 이 사건 어린이집에서 이 사건 아동을 받기 어렵다는 취지의 어린이집 입소 거부 의사를 밝혔다. 이에 이 사건 아동의 부모는 2017. 12. 26. 피청구인에게 청구인의 입소 거부에 대하여 민원을 제기하였고, 피청구인은 청구인에게 2018. 1. 16. 처분사전통지하고, 2018. 3. 7. 청구인에게 「영유아보육법」 제24조 제1항 위반에 따른 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 2017. 11. 27. 오전 10:30경 이 사건 아동의 어머니가 방문하여 입소 상담을 실시하고 입소하기로 하였다(사전 전화통화에서 이 사건 아동이 다운증후군 아동이며 발달이 늦는 정도라 하였으며, 상담 중 아동은 보육실에서 보육교사가 돌봄). 청구인은 이 사건 아동과 아동의 어머니가 귀가한 후, 해당 아동의 보육에 참여한 교사 3인(정교사 2인, 보조교사 1인)으로부터 이 사건 아동이 또래에 비해 발달이 늦는 정도가 아니라 심한 차이를 보이며, 다운증후군 아동 유형 중 심한 경우에 속하는 모습이 관찰되는 것으로 보고받았다. 청구인은 CCTV 재확인 및 보육교사의 보고사항을 가지고 아동청소년센터 전문가에게 자문한 결과, 전문교사 부재 및 프로그램 부족, 인력부족 등의 사유로 이 사건 아동에 대하여 교사 대 아동비율(1:3)이 적합한 전문 어린이집을 권장하는 것이 좋을 것 같다는 의견을 받았다. 청구인은 아파트 단지 내에서 운영되는 관리동 어린이집의 특성(입주민들의 입김이 작용할 수 있는 입주자 대표회의와 임대계약을 맺고 있는 상황, 아파트 입주민 자녀에 대한 보육을 거부하기 어려운 점)과, 장애를 가지고 있는 아동이기에 집 가까운 곳에서 돌보고 싶은 부모의 심정을 이해하는 마음 등으로 상당기간 고민을 하다가, 차별없는 균등한 기회를 제공하고자 하는 마음으로 이 사건 아동을 우선 보육대상에 포함시켰으나 실제 보육을 담당할 보육교사, 아동발달전문가, 운영위원(지역전문가)의 의견을 듣고 2017. 12. 18. 이 사건 아동의 어머니에게 전문가 의견과 탄력보육(1:9) 문제, 장애아동을 수용하기 어려운 이 사건 어린이집의 현 시스템(전문인력 부재, 탄력보육 인원으로 인한 안전사고 노출) 등을 설명하며 다른 시설 이용을 권유하며 그래도 이 사건 어린이집에 보내면 보육하겠다고 말하였고, 이 사건 아동의 부모는 연락을 주겠다고 하였다. 이 사건 아동의 아버지가 2017. 12. 26. 시스템상의 문제로 어렵겠냐고 문의해 와, 다시 한 번 어려운 사정 등을 설명하자, 다시 전화하겠다고 말하였으나 전화는 오지 않았다. 이후 보건복지부에 민원이 제기되었고, 청구인은 2017. 12. 27. 전화통화를 통해 이 사건 아동의 아버지에게 이 사건 아동의 입소 수락 의사를 밝히며 보조교사를 충원하여 1:1 맞춤보육이 되도록 하겠으며, 다른 어린이집을 원할 경우 알아봐 줄 것이며 다른 어린이집 입소 시까지 이 사건 어린이집에서 보육할 것이라 말하였고, 청구인의 아버지는 생각해 보고 연락을 주겠다고 답하였다. 이후 2018. 1. 2. 15:30경 이 사건 아동의 아버지가 이 사건 어린이집을 방문하여 15분 정도 상담 후 최종적으로 입소를 하지 않겠다고 하며 시스템에서 입소 확정 취소를 원하였고 다음 날 이 사건 아동의 부모가 직접 취소하였다. 2) 주장 먼저 매끄럽지 않은 일처리였음을 인정하며 이 사건 아동과 학부모에게도 죄송스럽게 생각한다. 청구인이 관계법령을 제대로 숙지하지 못한 불찰로 인해, 「영유아보육법」 제24조(어린이집의 운영기준)과 관련한 입소 거부 상황이 발생하였다. 청구인이 위 기준에 따라 발달장애가 있는 다운증후군 이 사건 아동의 상태와 장애아동을 보육하기 어려운 이 사건 어린이집의 상황을 피청구인에게 승인받아 일을 처리하였다면 일이 이렇게까지 되지는 않았을 것이다. 일반적으로 어린이집 입소 신청은 당해연도에 시작되어 차기년도에 확정된다. 2018년 신입소를 원하는 아동에 한하여 2017. 11.경부터 신입소 확정이 이루어졌다 하더라도 당장 입소를 원하는 아동이 아닌 경우 2018. 3. 실제 입소 전까지 입소 확정을 취소하는 경우가 많아 어린이집 입소 확정 유지관리에 어려움이 있다. 이 사건 관련 민원이 제기된 시점에서도 당장 입소할 아동이 아닌 3월 입소 예정 아동이라, 당시에는 장애아동을 수용하기 위한 시스템이 부족한 여건이었으나 다소 미흡한 부분에 있어서는 하나씩 다시 갖추어 나간다고 하면 장애아동의 보육도 가능할 것으로 생각하였다. 청구인이 이 사건 아동의 입소 신청 후 학부모 상담 시에 입소 수락을 확정한 것은 이 사건 아동의 보호자가 이 사건 아동에 대해 “그저 발달이 약간 늦는 정도”라고 하였기에 나름의 균등한 기회를 주고자 함이었다. 그러나 이 사건 아동의 학부모와 상담하는 약 50여 분 동안 보육실에서 이 사건 아동을 돌본 보육교사로부터 어려움을 보고받고 여러 문제가 예상됨에 따라 교사 및 전문가, 운영위원 등의 의견을 취합하여 학부모에게 권유한 것임을 참작하여 주시기 바란다(운영위원회는 보건복지부의 “2018년 어린이집 보육사업 안내”에 따라 어린이집 운영에 관한 각종 사항을 심의할 수 있음). 청구인은 보육교사 및 전문가의 의견을 배제하고 해당 아동이 어린이집을 입소하였을 때 발생할 수 있는 문제에 대하여 심각하게 고민할 수밖에 없었다. 이 사건 아동 학부모의 민원이 제기되긴 하였지만, 청구인이 입소 수락의 의사표시 및 상담 등을 통한 적극적인 대처를 하였음에도 시정명령이라는 이 사건 처분이 내려지는 것은 비교형량의 원칙상 지나치게 과한 처분이라고 생각된다. 시정명령이라는 이 사건 처분이 어린이집 운영을 일시적으로 중단하여야 한다거나 과태료 또는 벌금 등 눈에 띄는 금전적 징벌적 손실을 가져오는 것은 아니지만, ○○시의 경우 민간어린이집을 대상으로 하는 각종 지원사업 추진 시 시정명령 등 행정처분을 받은 어린이집을 제외하는 경우가 있다. 장애전담시설이 아닌 이 사건 어린이집의 사정상 정상적인 절차를 거쳤더라면 아무 문제도 없었을 것이나, 관련 법규를 제대로 숙지하지 못한 과실로 이 사건 처분을 받게 되었고, 최소 2~3년 혹은 그 이상의 기간 동안 ○○시에서 추진하는 각종 지원사업(시설개선, 보조교사 지원, 교육연수 등)에서 배제되어야 하는 사정을 감안하여 주시기 바란다. 이 사건 아동은 이 사건 아동의 아버지가 2018. 1. 2. 이 사건 아동의 신입소를 취소하고 다음 날인 1. 3. 오후 11시경 신입소 확정 취소(CIS)를 하기 전까지는 이 사건 어린이집의 보육통합시스템 신입소 대상에서 줄곧 1순위를 유지하고 있었고, 청구인은 입소 승락 의사를 표시하며 이 사건 아동의 학부모에게 상담요청을 한바 있으며, 방문일자도 이 사건 아동의 학부모가 정하였다. 청구인이 이 사건 어린이집에 입소할 수 있다고 이 사건 아동의 학부모와 상담한 후에도 보호자가 입소시키기 어렵다고 하며 입소신청을 취소한 점을 감안하여 주시기 바란다. 3) 결론 상기의 사정에서 알 수 있듯, 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 비교형량의 원칙에 비추어 지나치게 과중한 행정처분이라 할 것이므로 이 사건 처분은 위법 부당한 처분이라 할 것이며 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2015. 3. 27.부터 현재까지 ○○시 ○○구 ○○○로 11, ○○○○○○아파트 내 관리동 소재 ‘○○○○○○○어린이집’을 운영하고 있는 대표자 겸 원장으로서, 2017. 11. 27. 2018년 새학기 입소 관련 사전 협의 차 어린이집을 방문한 이 사건 아동의 부모와 상담하였다. 청구인 및 보육교사는 또래의 아이들에 비해 상대적으로 발달이 느린 이 사건 아동의 상태를 관찰한 후 이 사건 어린이집에서의 보육이 문제없다고 확언하며 이 사건 아동의 부모를 안심시켰고, 이 사건 아동의 부모는 이 사건 어린이집에 당일 입소 확정을 하며 이전에 신청한 시립어린이집 등의 입소 확정을 취소하였다. 그러나 청구인은 약 10일이 지난 2017. 12. 7. 및 그 후 12. 18. 등 이 사건 아동의 발달 지연 및 이 사건 어린이집의 정원 충족을 이유로 이 사건 아동을 입소 거부하여 결론적으로 해당 아동의 차별을 받지 아니할 평등의 권리 및 보육, 교육 권리를 박탈하였기에 피청구인은 청구인에게「영유아보육법」 제24조(어린이집의 운영기준 등) 제1항을 위반한 사실에 대한 시정명령 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 청구인은 2007년경 어린이집 원장 자격을 취득하고 2009년경부터 어린이집 원장의 직무를 수행한 자로서 관련 법률 및 지침을 숙지하지 못하였다는 것이 운영기준 위반에 대한 참작 사유가 되지 않는다. 또한, 입소확정 유지 관리에 어려움이 있다고 하여 입소 거부가 정당화 되는 것도 아니다. 또한 청구인은 교사, 전문가, 운영위원의 의견을 반영하여 다른 어린이집의 입소를 권하였다고 주장하나, 아동을 직접 관찰하지 않고 청구인의 면담만으로 진행된 전문가의 자문 및 운영위원의 의견은 객관적이지 않을 뿐더러 편향적일 수 있다. 또한 전문가는 청구인의 지인으로서 자문의견서의 면담 일시 및 내용에 대한 신뢰성은 무척 낮다고 할 수 있다. 아울러 청구인은 재입소 수락 및 적극적인 대처에도 불구하고 시정명령이라는 행정처분이 비례원칙에 위배된다는 주장하나, 청구인이 헌법에 명시되어 있는 기본권인 평등의 권리 및 교육의 권리를 해당 아동으로부터 박탈한 것과 비교하여 볼 때 지원사업에서 배제되는 것이 비례원칙에 위배된다고 보이지 않으며, 입소 거부로 이미 시정명령 처분을 받은 다른 어린이집들과의 형평성을 고려해 볼 때도 시정명령 처분이 비교형량 원칙상 지나치게 과한 처분이라고 볼 수 없다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 관련 법령이 정한 범위에서 이루어진 적법·타당한 것이며, 보육을 받을 수 있는 기회를 이미 상실한 이 사건 아동 부모의 민원 제기 후 처분을 면하고자 행한 재입소 수락 및 민원인 재상담 요청 등의 적극적인 대처를 하였다 하더라도, 이는 행정청의 개입이 있은 후에야 행한 행위로 입소거부라는 명백한 위반행위를 해소하는 데는 타당한 대처가 아니므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【영유아보육법】 제24조(어린이집의 운영기준 등) ⓛ 어린이집을 설치·운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 운영기준에 따라 어린이집을 운영하여야 한다. 제44조(시정 또는 변경 명령) 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 어린이집의 원장 또는 그 설치·운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다. 4. 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준을 위반한 경우 【영유아보육법 시행규칙】 제23조(어린이집의 운영기준) 법 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준은 별표 8과 같다. [별표 8] 어린이집의 운영기준(제23조 및 제34조 관련) 2. 어린이집의 운영 자. 어린이집 입소 및 퇴소 2) 어린이집 원장은 어린이집의 정원의 범위 내에서 어린이집 입소를 신청한 영유아에 대하여 입소를 거부하여서는 안 된다. 다만, 영유아의 질병 또는 어린이집의 폐지 등 정당한 사유가 있고, 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 승인을 받은 경우에는 그렇지 않다. 나. 검토의견 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 민원신청서, 처분사전통지서 및 시정명령서, 자문의견서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○로 11, ○○○○○○아파트 내 관리동 소재 ‘○○○○○○○어린이집’의 대표자 겸 원장이다. 나) 청구인은 2017. 11. 27. 2018년 3월 어린이집 입소 관련 사전협의를 위해 이 사건 어린이집을 방문한 이 사건 아동의 어머니와 상담하였고, 같은 날 이 사건 아동의 입소를 확정하였다. 이후 청구인은 이 사건 아동에 대한 이 사건 어린이집 보육교사 3인의 의견 및 인천아동청소년상담센터의 자문 의견(2017. 11. 29. 면담)을 들은 후, 2017. 12. 7. 및 2017. 12. 18. 이 사건 아동의 부모와의 전화 통화를 통해 이 사건 아동의 발달지연을 고려할 때 이 사건 어린이집에서 이 사건 아동을 받기 어려우며 다른 어린이집을 고려해 보라며 입소 거부 취지의 의사를 전달하였다. 이에 이 사건 아동의 부모는 2017. 12. 26. 피청구인에게 청구인의 입소 거부에 대하여 민원을 제기하였다. 다) 피청구인은 2018. 1. 16. 청구인에게 처분사전통지하고, 2018. 3. 7. 「영유아보육법」 제24조 제1항 위반에 대하여 같은 법 제44조 제4호에 의거, 어린이집 운영기준(입소 우선순위 관리 및 이행 철저)을 준수할 것을 명하는 시정명령 처분을 하였다. 2) 「영유아보육법」 제24조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제23조 [별표 8]에 의하면, 어린이집 원장은 어린이집의 정원의 범위 내에서 어린이집 입소를 신청한 영유아에 대하여 입소를 거부하여서는 아니 되나, 영유아의 질병 또는 어린이집의 폐지 등 정당한 사유가 있고 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 승인을 받은 경우에는 그렇지 않다. 위 법 제44조 제4호에 의하면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집이 법 제24조 제1항에 따른 어린이집의 운영기준을 위반한 경우에는 어린이집의 원장 또는 그 설치·운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 아동의 어린이집 입소와 관련하여 입소 거부 후 이 사건 아동의 학부모가 민원을 제기함에 따라 재검토하여 입소 승인을 하고자 하였으나 이 사건 아동의 학부모가 입소를 원하지 않아 입소가 되지 않았음에도 불구하고 재검토하여 입소 승인키로 하기 전의 입소 거부한 사항을 사유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 비교형량의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 「영유아보육법」에는 어린이집을 설치·운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 운영기준에 따라 어린이집을 운영하도록 규정하고 있고(제24조), 같은 법 시행규칙에는 어린이집 운영기준으로 어린이집 원장은 영유아의 질병 또는 어린이집의 폐지 등 정당한 사유로 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 승인을 받은 경우를 제외하고는 어린이집의 정원의 범위 내에서 어린이집 입소를 신청한 영유아에 대하여 입소를 거부해서는 안 되도록 규정하고 있다(제23조). 또한 「영유아보육법」에는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 어린이집의 원장이 어린이집의 운영기준을 위반한 경우 어린이집의 원장에게 시정을 명할 수 있도록 규정하고 있다(제44조). 청구인은 2017. 11. 27. 이 사건 아동에 대하여 2018. 3월 입소를 확정한 후 이 사건 아동의 발달 지연을 이유로 원내 운영위원회의 심의를 거쳐 2017. 12. 18. 입소를 취소하였다. 이에 이 사건 아동의 부모가 피청구인에게 2017. 12. 26. 민원을 제기하였고, 이후 청구인은 피청구인으로부터 민원 제기 사실을 통보받은 후 이 사건 아동의 입소를 승인키로 하고 이 사건 아동의 부모와 협의하였으나 이 사건 아동 부모의 거부로 입소가 되지 않았다. 청구인은 비록 이 사건 아동의 학부모가 피청구인에게 민원을 제기한 이후이기는 하나 이 사건 아동의 입소를 위하여 노력하였음에도 불구하고 이 사건 아동 학부모의 거부로 입소되지 않아 시정의 대상이 없음에도 피 청구인이 이 사건 처분을 한 것은 비교형량의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분이라고 주장한다. 「영유아보육법」 제44조에서 시정명령 제도를 둔 취지에 비추어 시정명령은 과거의 위반행위에 대한 중지는 물론 가까운 장래에 반복될 우려가 있는 동일한 유형의 반복 금지까지 명할 수 있는 것으로 해석함이 상당하다(대법원 2003.2.20. 선고 2001두5347 판결 참조). 피청구인의 이 사건 처분은 피청구인이 청구인의 위법 행위를 확인하고 장래 동일한 유형의 위법 행위의 반복 금지를 명한 것으로 볼 수 있다. 또한 청구인이 이 사건 아동의 입소를 위하여 노력하였다고 하나, 이는 피청구인에게 민원제기가 된 이후의 행위로 이 사건 아동의 부모가 입소 거부를 이유로 민원을 제기하지 않았더라도 청구인이 이같은 노력을 하였을 것이라는 것을 인정할 수 없고 오히려 민원 제기가 없었더라면 이 사건 아동의 입소 거부 상황은 변화가 없었을 것으로 판단된다. 이 사건 아동의 부모가 민원을 제기하기 전에 청구인이 「영유아보육법」 제24조를 위반한 사실은 분명하고 피청구인이 이를 사유로 적법한 절차를 걸쳐 이 사건 처분을 하였다. 이상을 종합하여 볼 때 피청구인의 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법 부당한 처분이라고 볼 수 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.