어린이집 운영정지처분 등 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2017. 3. 8. 청구인에 대하여 영유아보육법 위반(부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우)의 사유로 어린이집운영정지 3개월(2017. 5. 1. ~ 2017. 7. 31.)(이하 ‘이 사건 처분1’이라 한다) 및 보조금반환명령 13,811,470원 처분(이하 ‘이 사건 처분2’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 국가에서 지원된 처우개선비는 6시간을 보육하면 지급되도록 규정되어 있고, 근무환경개선비는 8시간 근무하여야 지급되는 것으로, 근무환경개선비를 반환하라고 하는 것은 인정할 수 있지만 그 이외에 보육교사에게 지급된 처우개선비를 반환하거나 해당 반에 원아들 기본보육료까지 반환하라고 하는 것은 인정할 수 없다. 2) 청구인의 행위가 ‘거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 유용하려 한 경우’라기 보다는 ‘과실’이었다는 점을 고려해 주기 바란다. 청구인은 2016년 9월에 평가인증을 재인증 받으면서 교사들의 초과근무와 어린이집 운영시간과 근로자의 근무시간이 상이한 관계로 2016년 3월∼10월까지 8명의 보육교사 중 자녀 양육 및 당직근무의 어려움으로 6명의 보육교사가 교체되는 상황에 박○○ 교사의 출퇴근시간을 고려하여 원장이 재량권 범위 내에서 조기에 출퇴근 시간을 조정하도록 한 것이지 거짓과 부정하게 보조금을 청구하려 한 것은 절대 아니다. 3) 이 사건의 경우에는 운영정지나 원장자격정지 등의 행정처분사항이 아니라, 보육교직원의 배치기준을 위반한 경우로서 영유아보육법 제44조 제3호에 따라 시정명령 대상이다. 4) 행정처분을 하여야 한다면 어린이집을 개원한 후 처음으로 행정처분을 받은 점, 어린이집원장이나 대표자가 개인적인 이득을 얻기 위함이 아니며, 교사 대 아동비율을 위반하지 않았다는 점, 위반행위가 있었다면 2개월 미만으로 그 기간이 짧았다는 점, 영유아 보육법 제44조 3항의 시정명령에 해당할 수 있다는 점과 허위교사로 등록 한 것은 아니라는 점을 고려하여 감경하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 2017. 1. 31. 점검 당시 2016. 12월부터 2017. 1월까지 6시간(10시~16시) 근무하는 시간제교사인 박○○을 ○○6반(0세반) 담임교사로 허위보고한 사실이 적발되었다. 담임교사 허위보고 및 0세아 전용 어린이집 반 편성 운영기준(0세반 1:2) 위반으로 ○○6반의 기본보육료, 0세아 전용 어린이집 운영지원금, 반을 맡은 보육교사에게만 지급되는 교사근무환경개선비, 처우개선비, 추가처우개선비, 특수업무수당 등을 신청·수령한 것은 영유아보육법 제40조 제3호 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에 해당되므로 2017. 3. 7. 보조금 반환명령한 것은 법에 근거한 적법한 처분이다. 2) 점검당시 청구인은 적발된 사실을 인정하고 확인서 작성 및 서명을 하였다. 이에 2017. 2. 27. 피청구인은 영유아보육법 제49조에 따른 청문을 실시한 후 영유아보육법 제45조 제1항 제1호에 의거 2017. 3. 8. 어린이집 운영정지 3개월 처분한 것이다. 피청구인은 본 처분을 함에 있어 법률에 근거하지 않았거나 재량권의 일탈 내지는 공권력을 남용한 사실이 없는 적법·타당한 처분을 하였으므로 청구인의 주장은 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【영유아보육법】 제45조(어린이집의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자(이하 이 조에서 "설치·운영자"라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 보육교직원 등 설치·운영자의 관리·감독 하에 있는 자가 제4호에 해당하는 행위를 한 경우에는 설치·운영자가 한 행위로 본다(설치·운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다). <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.6.7., 2013.8.13., 2014.5.28., 2015.5.18.> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용(流用)한 경우 제36조(비용의 보조 등) 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육(超過保育)에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치·운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용, 제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전 설치비의 전부 또는 일부를 보조한다. <개정 2011.6.7., 2011.8.4., 2013.6.4., 2015.5.18.> 제40조(비용 및 보조금의 반환명령) 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자, 육아종합지원센터의 장, 보수교육 위탁실시자 등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. <개정 2011.6.7., 2011.8.4., 2011.12.31., 2013.6.4.> 1. ~ 2. (생략) 3. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 4. ~ 5. (생략) 제44조(시정 또는 변경 명령) 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 어린이집의 원장 또는 그 설치·운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.6.7., 2011.8.4., 2013.6.4., 2013.8.13., 2015.5.18., 2015.12.29.> 1. ~ 2. (생략) 3. 제17조제2항에 따른 보육교직원의 배치기준을 위반한 경우 3의2. ~ 8. (생략) 제17조(보육교직원의 배치) ① 어린이집에는 보육교직원을 두어야 한다. <개정 2011.6.7.> ② 어린이집에는 보육교사의 업무 부담을 경감할 수 있도록 보조교사 등을 둔다. <신설 2015.5.18.> ③ 휴가 또는 보수교육 등으로 보육교사의 업무에 공백이 생기는 경우에는 이를 대체할 수 있는 대체교사를 배치한다. <신설 2015.5.18.> ④ 보육교직원 및 그 밖의 인력의 배치기준 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.6.7., 2015.5.18.> 【영유아보육법 시행령】 제24조(비용의 보조)① 법 제36조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 비용의 전부 또는 일부를 보조한다. <개정 2010.3.15, 2011.12.8, 2012.2.3, 2013.12.4> 1. (생략) 2. 보육교사 인건비 3. ~ 7. (생략) ② 제1항에서 정한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다. <개정 2010.3.15> 【영유아보육법 시행규칙】 제38조(어린이집에 대한 행정처분 등) ① 법 제45조제1항에 따른 어린이집에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 9와 같다. <개정 2011.12.8.> ② 제1항에 따른 행정처분이 운영정지에 해당하는 경우 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 운영정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 운영정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다. ③ (생략) [별표 9] <개정 2016. 9. 20.> 어린이집에 대한 행정처분의 세부기준(제38조제1항 관련) 1. 일반기준 가. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 그 위반행위가 있은 날 이전 최근 3년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기준 적용일은 위반행위에 대한 행정처분일과 그 행정처분일 이후에 같은 위반행위를 하여 다시 적발된 날을 기준으로 한다. 나. 위반행위가 둘 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다. 다만, 둘 이상의 처분기준이 동일한 운영정지인 경우에는 무거운 처분기준의 2분의 1까지 가중할 수 있되, 각 처분기준을 합산한 기간이나 1년을 초과할 수 없다. 다. 위반행위에 대하여 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 반복하여 같은 사항을 위반하는 경우에는 그 위반횟수마다 행정처분 기준의 2분의 1씩 더하여 처분한다. 이 경우 합산한 기간은 1년을 초과할 수 없다. 2. 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273017"></img> 제10조(보육교직원의 배치기준) 법 제17조제4항에 따른 보육교직원의 배치기준은 별표 2와 같다. <개정 2011.12.8., 2015.9.18.> [별표 2] <개정 2015.9.18.> 보육교직원의 배치기준(제10조 관련) 1. (생략) 2. 보육교직원의 복무 나. 반을 담당하는 보육교사의 근무시간은 평일 8시간을 원칙으로 하고, 그 밖에 전후로 연장되는 시간은 어린이집의 원장과 보육교사가 교대 근무하며, 초과근무수당을 지급하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2017. 1. 31. 청구인이 운영하는 ○○○○ 어린이집(대표자: 김○○)을 점검하여 당 어린이집 교사 박○○으로부터 출퇴근 시간이 10시~16시까지임을 확인받았다. 나) 피청구인이 2017. 3. 7. 및 8. 청구인에 대하여 영유아보육법 위반(부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우)의 사유로 이 사건 처분2 및 처분1를 하였다. 2) 영유아보육법 제45조는 시장·군수는 어린이집을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다고 규정한다. 같은 법 시행규칙 제38조는 행정처분의 기준으로 거짓이나 부정한 방법으로 1백만원 이상 3백만원 미만에 해당하는 보조금을 받은 경우에 운영정지 3개월에 처하도록 규정한다. 3) 가) ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 정상적인 절차에 의하여는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 하는 것을 뜻한다(대법원 2016.12.29. 2015도3394 참조). 청구인의 주장대로 과실로 인해 보조금을 교부받은 것이라도 정상적인 절차에 의해서는 이 사건 보조금을 지급받을 수 없었을 것이라고 인정되므로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 것이 아니라는 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 이 사건 처분2의 보조금 내역을 보면, 기본보육료 731,470원, 교사근무환경개선비 200,000원, 처우개선비 200,000원, 추가처우개선비 30,000원, 특수업무수당 50,000원, 0세아 전용 어린이집 운영 지원 12,600,000원이다. 피청구인이 처분1의 기준으로 삼은 부정수급액은 위 금액 중 12,600,000원을 뺀 나머지 금액의 합계액인 1,211,470원이다. 다) 먼저, 보조금 1,211,470원의 부정수급 여부를 살펴본다. 「보건복지부 2017년도 보육사업안내」「보건복지부 2016년도 보육사업안내」, 「경기도 2016 보육사업 안내」, 「○○○시 보육교사 직무수당 등 지원계획」을 보면, 교사근무환경개선비, 처우개선비, 추가처우개선비, 특수업무수당의 지원요건 중 하나로 ‘반 담임교사’임을 요구하고 있음을 알 수 있다. 그렇다면 박○○ 교사가 반 담임교사인지 여부를 살펴본다. 등·하원 일지표를 근거로 이 사건 어린이집의 등하원시간을 원아별로 보면 가장 이른 시간에 등원하는 주○○의 경우 아침 8:20 등원, 오후 6:20 하원, 가장 늦은 시간에 등원하는 권○○의 경우 오후 3:00 등원, 오후 8:00 하원, 그 밖의 원아들은 평균 아침 8시~10시 사이에 등원하고 오후 4시~7시 사이에 하원함을 알 수 있다. 즉, 원아들이 이 사건 어린이집에 있는 시간은 평균 8시간 이상임을 알 수 있다. 또한 영유아보육법 시행규칙 제10조 보육교직원의 배치기준을 보면 반을 담당하는 보육교사의 근무시간은 평일 8시간을 원칙으로 한다. 박○○ 교사의 경우 아침 10시 출근하여 오후 4시에 퇴근함은 박○○ 교사 본인, 원장 및 대표자의 확인서에 의해서 확인할 수 있다. 이상에서 살펴본 바와 같이 반을 담당하는 보육교사의 근무시간은 8시간이 원칙이며 실제 원아들의 등·하원시간이 8시간 이상이 된다는 점을 보았을 때 6시간을 근무하는 박○○ 교사를 반 담당 교사로 인정할 수 없다. 따라서 이 사건 처분의 전제가 된 교사근무환경개선비 200,000원, 처우개선비 200,000원, 추가처우개선비 30,000원, 특수업무수당 50,000원의 보조금 반환명령이 위법하다고 볼 수 없다. 라) 이 사건 보조금 중 기본보육료에 관하여 살펴본다. 「보건복지부 2017년도 보육사업안내」에 따라 기본보육료 지원 요건을 보면 ① 시·도지사가 고시하는 보육료 및 필요경비 상한선 준수 ② '총 정원' 및 '교사 대 아동비율(혼합반 구성원칙 포함)' 준수 ③ 재무회계규칙에 의한 회계보고 이행 ④ 법령 및 지침 위반으로 운영정지 중인 어린이집이 아닐 것 등 4가지 요건을 모두 충족하여야 한다고 되어 있을 뿐 반 담당 보육교사에 관련된 요건은 없다. 지원금 산정방식은 원아 개인별로 산정한다. 그러나 기본보육료는 생성일 당시 유효한 반에 대하여만 청구할 수 있는 것인데 이 사건의 경우 청구인이 반 담임교사를 허위등록하여 유효하다고 인정되지 아니하는 반을 생성하여 청구하였는 바 이는 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에 해당한다 할 것이다. 다만, 지원금 환수요건에 아동을 허위로 등록하여 지원받은 경우를 들고 있을 뿐 교사를 허위로 보고하여 기본보육료를 지원받은 경우(피청구인이 증거로 제시하는「보건복지부 2015년도 보육사업안내」에는 교사를 허위로 보고하여 기본보육료를 지원받은 경우를 환수요건으로 들고 있으나 2016, 2017년 보육사업안내에는 그 내용이 없다)는 상정하고 있지 않다. 그렇다면 청구인이 받은 보조금 중 기본보육료 731,470원은 거짓이나 부정한 방법으로 받은 경우라고 인정되지만, 지원금 환수요건에는 해당되지 아니하여 이 사건 처분2 중 기본보육료 731,470원에 해당하는 반환명령은 부당하다. 마) 다음으로 0세아 전용 어린이집 운영 지원비 12,600,000원의 부정수급 여부를 살펴본다. 피청구인이 주장하고 청구인이 달리 다투지 아니하는 바, 0세아 전용 어린이집의 0세반 교사 대 아동비율이 1:2 임에도 불구하고 청구인의 어린이집은 0세아 총 12명에 시간제교사인 박○○을 제외하면 반 담임교사는 5명으로 1:2 반편성기준을 위반했음에도 추가반 3반에 대한 운영 지원비(운영비, 담임교사 인건비, 조리원 인건비) 12,600,000원을 교부받았음을 인정할 수 있으므로 이 부분 보조금 반환명령은 적법·타당하다. 바) 따라서 청구인이 부정한 방법으로 받은 보조금이 1,211,470원이라는 전제하에 내려진 이 사건 처분1은 적법·타당하다. 이 사건 처분2는 위 라)항에서 설시한 바와 같이 금액을 산정함에 일부 부당함이 있으므로, 청구인이 재산정하여 반환명령을 다시 함은 별론으로 하고, 취소함이 마땅하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 보조금반환명령 13,811,470원 처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하며, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.