어린이집 운영정지처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○로 ○○○-1에서 ‘○○○○ 어린이집’이라는 어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)을 운영하는 원장으로, 피청구인이 2013. 11. 25. 이 사건 어린이집을 지도·점검한 결과 2013. 5. ~ 11.까지 이 사건 어린이집 2층에 소재한 ○○미술학원의 임대료와 원장 개인차량의 주유비를 이 사건 어린이집의 기타운영비로 지급하는 등(이하 ‘이 사건 위반행위’이라 한다) 보조금을 부적정하게 사용한 사실이 확인되었고, 이에 피청구인은 청구인이 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용하여 「영유아보육법」(이하 ‘ 영유아법’이라 한다) 제40조제2호을 위반하였다는 이유로 같은 법 제40조, 제45조 및 같은 법 시행규칙 제38조 규정에 따라 피청구인은 2014. 2. 13. 보조금 6,010,000원 반환과 어린이집 운영정지 1년(2014. 3. 1. ~ 2015. 2. 28.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 각각 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2013. 5. 9. 이 사건 어린이집을 청구외 최○○(대표자)로부터 인수하여 운영하였다. 이 사건 어린이집 인수 당시 1층은 어린이 집으로 2층은 미술학원으로 등록되어 있었다. 청구인은 이 사건 어린이집인 1층만 인수하려고 하였으나 청구외 최○○가 2층 미술학원도 실질적으로는 어린이집으로 운영되고 있고 추후 어린이집으로 확장할 의사로 이용해 왔으므로 1, 2층 모두를 인수해야 한다고 하여 어쩔 수 없이 1, 2층 모두를 임대하여 인수하였다. 2) 이 사건 어린이집 2층에 위치한 미술학원은 기존에도 어린이집 용도로 사용되었고, 청구인이 인수한 후에도 체육활동을 하거나 부모 참여수업 및 발표회를 하는 등 많은 사람이 모이는 경우 2층을 이용할 수밖에 없어서 실제 어린이집 용도로 사용하였다. 실제 어린이집 용도로 계속 사용한 이유는 청구외 최○○가 어린이집 인가제한이 풀려 2층도 어린이집으로 인가를 받으면 약 70~80명 정도를 수용할 수 있어 큰 규모로 이 사건 어린이집을 운영할 수 있다는 말을 믿었기 때문이다. 그러나 이후 이 사건 미술학원은 어린이집 인가를 받지 못하였고, 청구인이 별도로 미술학원에 대한 사업자등록을 할 수가 없어 아들명의로 임대차계약서를 작성하고 사업자등록을 하게 되었고 이후 미술학원을 사실상 어린이집 용도와 미술학원 용도로 2중으로 사용하게 된 것이다. 위와 같은 이유로 청구인은 이 사건 어린이집 통장에서 미술학원의 임대료를 지급하는 것이 위법인지 몰랐고, 청구외 최○○가 임대료 지급 시 임대인에게 150만 원과 81만 원을 따로 입금하라고 하여 청구외 최○○의 말을 믿고 이 사건 어린이집 통장에서 임대료를 각각 입금하고 회계장부에 기재하였으며, 미술학원이 실제 어린이집 용도로 사용되고 있어 위와 같은 방식으로 임대료를 입금하여도 아무런 문제가 없다고 생각하였다. 청구인은 이 사건 어린이집 운영이 어려워 청구인의 급여를 교사들과 동일한 957,950원으로 책정하여 지급받았으나, 만일 위와 같은 방법이 위법인줄 알았다면 청구외 최○○가 기존에 해왔던 것처럼 원장 급여를 300만 원으로 책정하고 개인급여 300만 원에서 임대료를 지급하였을 것이다. 3) 또한, 이 사건 어린이집에 등록된 ○○○○ 차량은 10년이 넘은 가스차량으로 노후화되어 견학, 소풍 시 별도의 차량을 임대하지 않고 청구인의 차량을 이용하게 되었고 청구인의 차량을 이용할 때는 유류대금을 사용할 수 있는 것으로 생각해서 유류비를 지급하고 회계장부에 기재한 것이다. 4) 따라서 위와 같이 청구인이 보조금으로 미술학원의 임대료와 청구인 차량의 유류비를 지급하고 이 사건 어린이집 회계장부에 기재하는 등 보조금 유용에 대하여 고의가 없었음에도 피청구인이 이 사건 처분을 하는 것은 가혹하므로 청구인의 위와 같은 사정을 참작하여 선처하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2층 미술학원을 체육활동, 부모 참여수업, 발표회 등 어린이집 용도로 상당부분 사용하고 있어 계좌이체를 해도 아무런 문제가 없는 것으로 알았다고 주장하나, 청구인은 어린이집은 「건축법」상 노유자시설(어린이집)로 용도가 지정되어 있음을 인지하고 있음에도 별도의 계약 없이 미술학원을 특별활동 등의 용도로 무단사용 하였으며, 미술학원장(청구인의 아들)이 지불해야할 임대료를 이 사건 어린이집 보조금으로 지출한 사실이 인정되므로 이는 보조금을 부적정하게 목적외에 사용한 것으로 봄이 명백하다. 2) 또한, 이 사건 어린이집에 등록된 차량이 있음에도 차량의 노후화를 이유로 신고되지 않은 개인차량을 운행한 것은 명백한 위법행위이다. 따라서 미신고된 차량을 어린이통학버스로 이용하는 것은 행정처분(시정명령) 대상이며, 이와 별도로 개인차량을 사용하고 유류비를 보조금으로 결재하는 행위 또한 보조금을 부당하게 목적외에 사용한 행위에 해당한다. 3) 따라서 피청구인이 영유아법의 관련규정에 따라 공익사업지원과 관련된 보조금 지원 행정의 투명성, 명확성 및 공정성 확보의 관점에서 청구인의 이 사건 위반행위에 대하여 관련규정에 따라 이 사건 처분을 적법하게 하였으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기가되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【보조금 관리에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "보조금"이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가(「국가재정법」 별표 2에 규정된 법률에 따라 설치된 기금을 관리·운용하는 자를 포함한다)가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인·단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금(국제조약에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 2. "보조사업"이란 보조금의 교부 대상이 되는 사무 또는 사업을 말한다. 3. "보조사업자"란 보조사업을 수행하는 자를 말한다. 4. "간접보조금"이란 국가 외의 자가 보조금을 재원(財源)의 전부 또는 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 그 보조금의 교부 목적에 따라 다시 교부하는 급부금을 말한다. 5. "간접보조사업"이란 간접보조금의 교부 대상이 되는 사무 또는 사업을 말한다. 6. "간접보조사업자"란 간접보조사업을 수행하는 자를 말한다. 7. "중앙관서의 장"이란 「국가재정법」 제6조제2항에 따른 중앙관서의 장을 말한다. 8. "보조금수령자"란 보조사업자 또는 간접보조사업자로부터 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 자를 말한다. 【영유아보육법】[시행 2013.3.23.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정] 제34조(무상보육) ① 국가와 지방자치단체는 영유아에 대한 보육을 무상으로 하되, 그 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다. ② 국가와 지방자치단체는 장애아 및 「다문화가족지원법」 제2조제1호에 따른 다문화가족의 자녀의 무상보육에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 대상의 여건과 특성을 고려하여 지원할 수 있다. ③ 제1항에 따른 무상보육 실시에 드는 비용은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 부담하거나 보조하여야 한다. ④ 보건복지부장관은 어린이집 표준보육비용 등을 조사하고 그 결과를 바탕으로 예산의 범위에서 관계 행정기관의 장과 협의하여 제3항에 따른 국가 및 지방자치단체가 부담하는 비용을 정할 수 있다. ⑤ 국가와 지방자치단체는 자녀가 2명 이상인 경우에 대하여 추가적으로 지원할 수 있다. ⑥ 제12조 후단에도 불구하고 국가와 지방자치단체는 제1항 및 제2항에 따른 무상보육을 받으려는 영유아와 장애아 및 다문화가족의 자녀를 보육하기 위하여 필요한 어린이집을 설치·운영하여야 한다. 제34조의3(보육서비스 이용권) ① 국가와 지방자치단체는 제34조 및 제34조의2에 따른 비용 지원을 위하여 보육서비스 이용권(이하 "이용권"이라 한다)을 영유아의 보호자에게 지급할 수 있다. <개정 2011.6.7. , 2011.8.4. , 2013.1.23. > ② 삭제 <2011.8.4. > ③ 이용권의 지급 및 이용 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2010.1.18. , 2011.8.4. > 제36조(비용의 보조 등) 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육(超過保育)에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치·운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다. 제38조(보육료 등의 수납) 제12조부터 제14조까지의 규정에 따라 어린이집을 설치·운영하는 자는 그 어린이집의 소재지를 관할하는 시·도지사가 정하는 범위에서 그 어린이집을 이용하는 자로부터 보육료와 그 밖의 필요경비 등을 받을 수 있다. 다만, 시·도지사는 필요시 어린이집 유형과 지역적 여건을 고려하여 그 기준을 다르게 정할 수 있다. <개정 2011.6.7. > 제40조(비용 및 보조금의 반환명령) 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자, 보육정보센터의 장, 보수교육 위탁실시자 등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다.<개정 2011.6.7, 2011.8.4, 2011.12.31> 1. 어린이집 운영이 정지·폐쇄 또는 취소된 경우 2. 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용한 경우 3. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 4. 삭제 <2011.8.4> 5. 착오 또는 경미한 과실로 보조금을 교부받은 경우로서 보건복지부령이 정하는 사유에 해당하는 경우[전문개정 2007.10.17] 제45조(어린이집의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2010.1.18, 2011.6.7> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용(流用)한 경우 2. 제40조에 따른 비용 또는 보조금의 반환명령을 받고 반환하지 아니한 경우 3. 제44조에 따른 시정 또는 변경 명령을 위반한 경우 ② 삭제 <2011.6.7> ③ 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 어린이집이 제1항에 따라 운영정지 또는 폐쇄되는 경우에는 어린이집에 보육 중인 영유아를 다른 어린이집으로 옮기도록 하는 등 영유아의 권익을 보호하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다. <신설 2011.8.4> ④ 제1항에 따른 행정처분의 세부기준은 보건복지부령으로 정한다. 제49조(청문)보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 제45조부터 제48조까지의 행정처분을 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2008.2.29, 2010.1.18>[전문개정 2007.10.17] 제54조(벌칙) ② 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2008.12.19> 【영유아보육법 시행규칙】[시행 2013.3.23.] [보건복지부령 제185호, 2013.3.23., 타법개정] 제23조(어린이집의 운영기준) 법 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준은 별표 8과 같다. <개정 2011.12.8.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542041"></img> 제38조(어린이집에 대한 행정처분) ① 법 제45조제1항에 따른 어린이집에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 9와 같다.<개정 2011.12.8> ② 제1항에 따른 행정처분이 운영정지에 해당하는 경우 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 운영정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 운영정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다. ③ 삭제<2012.2.3>[전문개정 2009.7.3][제목개정 2011.12.8] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542043"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542045"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 유류비 및 임대료 지급내역서, 확인서, 경력증명서, 청문자료, 계약서, 통장사본, 현장사진, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가)청구인은 ○○시 ○○구 ○○○로 ○○○-1에서 ‘○○○○ 어린이집’이라는 어린이집을 운영하는 원장으로, 피청구인이 2013. 11. 25. 이 사건 어린이집을 지도·점검한 결과 2013. 5. ~ 11.까지 이 사건 어린이집 2층에 소재한 ○○미술학원의 임대료와 원장 개인차량의 주유비를 이 사건 어린이집의 기타운영비로 지급하는 등 보조금을 부적정하게 사용한 사실이 확인되었다. 나)피청구인은 2014. 2. 13. 청구인이 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용하여 영유아법 제40조제2호을 위반하였다는 이유로 같은 법 제40조, 제45조 및 같은 법 시행규칙 제38조 규정에 따라 보조금 6,010,000원 반환과 어린이집 운영정지 1년(2014. 3. 1. ~ 2015. 2. 28.) 처분을 각각 하였다. 2) 「영유아보육법」 제40조에 따르면 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자, 보육정보센터의 장, 보육교육 위탁실시자 등이 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용한 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제45조 및 같은 법 시행규칙 제38조에 따르면 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우 부정수령금액이 500만 원 이상인 경우 1차 위반 시 운영정지 1년을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 어린이집 통장에서 미술학원의 임대료와 청구인 차량의 유류비를 지급하는 것이 위법인 줄 몰랐던 점, 임대료와 유류비 지급내역을 이 사건 어린이집 회계장부에 기재한 점, 보조금 유용에 대하여 고의가 없었던 점 등을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 영유아법 제36조에서 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육(超過保育)에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치·운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제34조의3에서는 국가와 지방자치단체는 법 제34조에 따른 무상보육을 지원하기 위하여 보육서비스 이용권을 영유아의 보호자에게 지급할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제38조에서 법 제12조부터 제14조까지의 규정에 따라 어린이집을 설치·운영하는 자는 그 어린이집의 소재지를 관할하는 시·도지사가 정하는 범위에서 그 어린이집을 이용하는 자로부터 보육료와 그 밖의 필요경비 등을 받을 수 있다고 규정하고 있는 것으로 볼 때, 어린이집을 운영함에 있어 소용되는 비용이 같은 법 제36조, 제34조의3 및 제38조 규정에 따른 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부(기본보육료 등), 보육서비스 이용권(보육료) 및 그 밖의 필용경비로 구성됨을 알 수 있고, 위 운영에 소요되는 비용 중 같은 법 제36조에 따른 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부는「보조금 관리에 관한 법률」제2조제1호에서 규정한 보조금에 해당함에는 다툼이 없다. 그러나 영유아법 제34조의3에서 규정한 보육서비스 이용권은 다툼의 여지가 있는바, 이에 대하여 보면, 같은 법 제34조의3에 따라 아이사랑카드에 의한 보육료 지원은 영유아의 보호자가 위 카드로 직접 보육료를 결제하도록 하여 보호자의 편의를 도모하고 보육료 지원 관련 행정절차를 간소화하는 취지로 시행된 이른바 ‘바우처’형태의 보조금 지급제도로서 보호자가 위 카드로 보육료를 결제하면 어린이집 운영자가 국가 또는 지방자치단체로부터 보육료를 교부받는 것이 되므로 지급 방식 등에 있어서만 기존의 보조금인 기본보육료와 다를 뿐 같은 법 제36조에서 말하는 보조금과 본질적으로 성격이 다르다고 볼 수 없으므로 같은 법 제34조의3에서 규정한 보육서비스 이용권 또한 「보조금 관리에 관한 법률」제2조제1호에서 규정한 보조금에 해당된다고 봄이 타당하다. 따라서 영유아법 제38조에서 법 제12조부터 제14조까지의 규정에 따라 어린이집을 설치·운영하는 자는 그 어린이집의 소재지를 관할하는 시·도지사가 정하는 범위에서 그 어린이집을 이용하는 자로부터 보육료(보육서비스 이용권)와 그 밖의 필요경비 등을 받을 수 있다고 규정하고 있는바, 어린이집을 이용하는 자로부터 받을 수 있는 위 그 밖의 필요경비 등을 제외한 보육료는「보조금 관리에 관한 법률」제2조제1호에서 규정한 보조금에 해당한다. 나) 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 보면, 청구인이「2013년 보육사업 안내」에 따라 이 사건 어린이집 명의로 된 통장을 개설하고, 보육료 수입·지출과 필요경비(특별활동비 포함) 수입·지출을 관리한 점, 이 사건 어린이집 명의의 계좌를 보면 3)-가)에서 언급한 보조금과 보조금이 아닌 비용이 섞여있을 뿐만 아니라, 아이사랑 카드로 결제한 비용 중에 특별활동비 등이 합산되어 결제된 경우도 있어 보조금과 보조금이 아닌 비용을 명확히 구분하기 어려운 점, 제출된 자료에 따라 이 사건 어린이집 운영비용을 대략 살펴보면 이 사건 위반 기간인 2013. 5. ~ 11. 청구인이 국가나 지방자치단체로부터 영유아법 제36조에 따라 보조받은 보조금(기본보육료)은 적어도 29,290,880원이고, 같은 법 제34조의3에 따라 보조받은 보조금(보육서비스 이용권)은 적어도 66,469,650원, 같은 법 제38조에 따라 어린이집을 이용하는 자로부터 받은 그 밖의 필요경비 등은 적어도 8,720,250원으로 피청구인 2가 2014. 2. 13. 청구인에게 한 보조금 환수금액인 6,010,000원은 위 그 밖의 필요경비 등인 약 8,720,250원 보다 적다는 점 등을 감안할 때, 청구인이 이 사건 어린이집 명의의 계좌에 있는 돈을 개인적 용도에 사용함에 따른 어린이집 재무회계 규칙 위반여부는 별론으로 하고, 청구인이 이 사건 어린이집 명의의 계좌에서 이 사건 어린이집 2층에 위치한 미술학원의 임대료와 청구인 개인 차량의 주유비 등 6,010,000원을 지급하였다 하더라도 위 6,010,000원이 전액 피청구인이 지급한 보조금에서 지급되었다고 볼 수 없으므로 이를 영유아법 제40조제2호에서 규정한 보조금을 사업 목적 외의 용도에 유용한 경우에 해당된다고 단정할 수 없다. 4) 따라서 위와 같이 보조금을 사업 목적 외의 용도에 유용하였다고 단정할 수 없으므로 피청구인이 보조금을 사업목적 외의 용도에 유용하였음을 전제로 청구인에게 한 이 사건 처분은 법리 및 사실관계를 오인한 것으로 위법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.