어린이집 원장 자격정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2011. 7. 21. 어린이집원장 자격을 취득한 자로, 2013년 1월부터 8월까지 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○에 소재하는 ○○어린이집(구 ○○) 원장으로 재직하면서, 실제 근무하지 않는 청구외 ○○○를 담임교사로 허위등록하여 기본보육료, 보육교사처우개선비, 교사근무환경개선비 등으로 5,605,230원을 부당하게 수령한 사실이 적발되어, 이에 피청구인은 2014. 7. 16. 구「영유아보육법」(2013.8.6. 법률 제11998호로 개정되기 전의 것, 이하‘법’이라 한다) 제46조 제4호 및 같은 법 시행규칙 제39조 제2항에 따라 어린이집 원장자격정지 1년의 처분을 (이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 보육교사 청구외 ○○○는 명의대여를 한 것이 아니라 복무규정을 위반하여 근무시간을 준수하지 않으면서 근무환경개선비와 보육교사처우개선비를 수령한 것이기에 보육교사 배치기준 위반에 해당되어 시정명령 대상일 뿐이며, 원장으로서 보육교사가 근무시간을 준수하지 못한 것에 대해 통제를 잘 하지 못한 것은 인정하지만, 마치 보육교사를 허위등록 하여 거짓과 부정한 방법으로 보조금을 타내는 것처럼 하였고, 해당교사가 있었던 원아들이 출석을 하였음에도 기본보육료까지 환수하고 그에 따른 행정처분으로 1년 자격정지를 하는 것은 부당하다. 2) 청구인은 보육교사를 허위등록 할 아무런 이유가 없고, 특히 운영비에서 보육교사에게 지급한 급여를 보조금으로 판단하여 행정처분의 기준으로 삼아 보조금을 유용하였다고 하는 것과, 보육교사가 맡았던 반 전체의 기본보육료까지 부정 수급한 것으로 판단하여 행정처분을 하는 것은 부당하다. 3) 어린이집 운영비는 보조금과 보조금이 아닌 돈이 섞여 있어 이를 개인적으로 유용하여 보육교사 급여로 지급하였다 할지라도 이는 보조금을 유용한 것이라고 단정할 수 없고 어린이집 재무회계규칙을 위반한 것에 해당되며 해당금액을 어린이집 통장에 여입하는 것이지 이를 지자체에 반환하라는 것은 부당하며 이를 행정처분의 기준으로 판단하는 것은 위법하다. 4) 원아들의 기본보육료는 보육료의 생성으로 발생한 것이기에 국가보조금으로 판단하거나 이미 출석하여 보육서비스를 받았음에도 이를 환수조치하고 그 금액까지 포함하여 행정처분을 하는 것은 인정할 수 없으며, 영유아보육법 제34조의 규정체계 등을 종합하면 영유아에 대한 보육비용을 부담하는 방법으로서 국가가 어린이집의 설치, 운영비용을 부담하는 방법이 아니라 영유아의 보호자에게 어린이집의 이용대가를 지원하는 방법을 택한 것임을 알 수 있고, 따라서 보육료가 모두 보조금이라 할 수 없고 보육서비스에 대한 대가를 제공한 경우도 있기에 보육료와 보조금으로 구분한다면 기본보육료 또한 국가에서 보조한 보조금으로 판단하는 것은 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 2014. 4. 15. ○○도 합동 지도점검 당시 담당공무원은 이 사건 어린이집 대표자 및 원장에게 청구외 ○○○가 실제 담임교사로 근무하였음을 입증할 수 있는 증빙자료의 제출을 요구하였으나 증빙자료를 제출하지 못하였고 대표자 및 원장과의 면담과정에서 보육교사 ○○○가 이 사건 어린이집에 실제 근무한 사실이 없음을 인정하였으며, 보육교사 ○○○와의 면담과정에서 ○○○는 자신이 담임으로 있던 반 아동의 이름을 기억하지 못하였고, 이 사건 어린이집에는 큰별 반이 없음에도 반 이름을 잘못 알고 있는 점 등을 고려해 볼 때 단순히 근무시간을 준수하지 못한 것이라는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 2) 이 사건 처분의 원인이 된 것은 보육교사 허위등록으로 기본보육료 및 보육교사처우개선비, 교사근무환경개선비를 부당하게 청구하여 교부받은 사실에 대한 처분으로 보육교사 급여로 지급된 금액은 이 사건 처분과 관련이 없다. 3) 청구인은 2013. 1. ~ 2013. 4., 2013. 7. ~ 2013. 8. 총 6개월 간 보육교사를 허위등록 하여 교사 대 아동비율을 위반하였음에도 기본보육료 지원요건이 충족된 것처럼 하여 기본보육료를 부당하게 청구하여 수령한 바, 청구인이 교사 허위등록을 하지 않았다면 교사 대 아동비율 위반으로 기본보육료 지급요건이 충족되지 않아 해당 반의 기본보육료 전액이 지급되지 않았을 것이기에 해당 반 전체의 기본보육료 반환 및 이를 기준으로 한 행정처분은 적법하다. 4) 기본보육료는 영유아보육법 제36조에 근거하여 어린이집에 직접 지급 하고 있으며, 최근 대법원은‘아이사랑카드를 통해 지급되는 보육료는 보조금이 아니다’ 라고 판시하면서 영유아보육법 제34조와 제36조에 따른 지원을 구분하여 어린이집 운영자에게 직접 지급되는 기본보육료는 보조금에 해당함을 명백히 하고 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 구【영유아보육법】[시행 2014.5.28.] [법률 제12697호, 2014.5.28., 일부개정] 제22조의2(명의대여 등의 금지) 어린이집의 원장 또는 보육교사는 다른 사람에게 자기의 성명이나 어린이집의 명칭을 사용하여 어린이집의 원장 또는 보육교사의 업무를 수행하게 하거나 자격증을 대여하여서는 아니 된다. <개정 2011.6.7.> 제36조(비용의 보조 등) 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육(超過保育)에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치·운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다. <개정 2011.6.7., 2011.8.4., 2013.6.4.> 제46조(어린이집의 원장의 자격정지) 보건복지부장관은 어린이집의 원장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.6.7., 2013.6.4.> 1. 어린이집의 원장이 업무 수행 중 고의나 중대한 과실로 영유아에게 손해를 입힌 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우 나. 제24조에 따른 운영기준을 위반하여 손해를 입힌 경우 다. 제33조에 따라 보건복지부령으로 정한 급식기준을 위반하여 손해를 입힌 경우 라. 그 밖에 손해를 입힌 경우 2. 해당 업무 수행에 필요한 자격이 없는 자를 채용하여 보육교사ㆍ간호사 또는 영양사 등의 업무를 수행하게 한 경우 3. 제23조에 따른 보수교육을 연속하여 3회 이상 받지 아니한 경우 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우 구【영유아보육법 시행규칙】[시행 2014.3.7.] [보건복지부령 제233호, 2014.3.7., 일부개정] 제39조(어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분) ① 삭제 <2012.8.17.> ② 법 제46조 및 법 제47조에 따른 어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 10과 같다. 다만, 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 10에 따른 자격정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 자격정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다. <개정 2011.12.8., 2012.8.17., 2014.3.7.> ③ 어린이집의 대표자는 어린이집의 원장이나 보육교사의 자격이 정지된 경우 정지된 기간 동안 그 직을 대신할 수 있는 원장 또는 보육교사를 채용하여야 한다. <개정 2012.8.17.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542429"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542427"></img> 【2013년도 보육사업 안내】 IX.보육예산지원(어린이집별 지원) 7. 기본보육료지원 가. 지원대상 및 지원근거 1) 지원대상 ○ 정부지원시설을 제외한 민간·가정·직장·부모협동 어린이집 중 만0-2세 아동 또는 장애아를 보육하는 어린이집 ○ 기본보육료 지원요건(다. 지원요건)을 준수하여 운영중인 어린이집 2) 지원근거 ○ 영유아보육법 제36조(비용의 보조 등) 및 동 법 시행령 제24조(비용의 보조) 다. 지원요건(아래 사항을 모두 충족한 후, 재원아동의 이용현황을 확정하고 신청하여야 지급) ① 시·도지사가 고시하는 보육료 및 필요경비 상한선 준수 ② 총 정원 및 교사 대 아동비율(혼합반 구성원칙 포함) 준수 ③ 재무회계규칙에 의한 회계보고 이행 ④ 법령 및 지침 위반으로 운영정지 중인 시설이 아닐 것 바. 환수 ○ 지원요건 ② 교사 대 아동비율을 위반하여 기본보육료를 지원 받은 경우 - 지원요건이 충족되지 않은 달부터 이미 지원된 기본보육료 중 위반한 해당반(교사대 아동비율이 위반된 반)의 기본보육료를 환수 ○ 허위보고에 의한 기본보육료 지원 시 환수조치 - 아동이나 교사를 허위보고하여 기본보육료를 지원 받은 경우에는 해당 월에 지급된 해당반(허위보고 아동이나 교사가 등록된 반)의 기본보육료를 환수 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서 및 답변서, 사전 통지서, 보조금 교부 및 유용 내역, 청문조서, 위법사실 확인서, 처분 통지서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013년 1월부터 8월까지 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○에 소재하는 ○○어린이집(구 ○○) 원장으로 재직하면서, 위 어린이집에 실제 근무한 것으로 보기 어려운 청구외 ○○○를 담임교사로 근무하는 것처럼 허위등록 하였고, 위와 같은 보육교사 허위등록에 기하여 청구인이 원장으로 재직하는 동안 기본보육료 4,005,230원, 보육교사처우개선비 1,020,000원, 교사근무환경개선비 580,000원 등 총 5,605,230원을 부당하게 수령하였다. 나) 이에 피청구인은 2014. 7. 16. 법 제46조 제4호 및 같은 법 시행규칙 제39조 제2항에 따라 어린이집 원장자격정지 1년의 처분을 하였다. 2) 법 제46조 및 같은 법 시행규칙 제39조 제2항 관련 [별표10] 행정처분 세부기준에 의하면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받은 경우 수령한 금액이 500만 원 이상인 경우 원장자격정지 1년을 명할 수 있고, 다만 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 자격정지기간을 2분의 1의 범위에서 늘리거나 줄일 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 보육교사 청구외 ○○○는 복무규정을 위반한 것으로 시정명령 대상일 뿐이며, 보육교사를 허위등록 하여 거짓과 부정한 방법으로 보조금을 수령한 것이 아니고, 보육교사가 맡았던 반 전체의 기본보육료까지 부정 수령한 것으로 판단하는 것은 부당하며, 기본보육료를 보조금으로 볼 수 없음에도 이를 환수조치하고 그 금액까지 포함하여 행정처분을 하는 것은 부당하다고 주장하므로 살피건대, 가) 2014. 4. 15. 합동 지도점검 당시 이 사건 어린이집 대표자인 청구외 ○○○이 자필로 작성한 확인서에 의하면 교사허위등록이라는 제목으로 ○○○가 교사로 등록되어 있었으나 실제 근무한 사실이 없음을 확인하고 있고 청구외 ○○○은 ○○○의 어머니로서 자필로 작성한 진술에 신빙성이 있는 점, 같은 날 당시 이 사건 어린이집 원장인 청구외 ○○○이 작성한 확인서에 의하여 볼 때에도 ○○○가 보육통합시스템에 근무한 것으로 등재되어 있으나 2014. 4. 이전에는 근무한 사실이 없음을 확인하고 있는 점, 같은 날 당시 ○○○가 작성한 확인서에 의하여 볼 때 4. 1.부터 담당했다는 아기별반의 경우에는 담당했던 아동의 이름과 특성을 밝히고 있는 반면 그전에 1년 여 동안 담당교사로 등록되어 있는 동안 담당했던 반과 아동의 이름을 거의 기억하지 못하고 있는 점, 교부받은 보조금 내역에 의하면 2013. 1.부터 2013. 4.까지 처우개선비와 근무환경개선비를 ○○○ 명의의 통장으로 지급받았으면서도 같은 기간 동안 ○○○에게 급여를 지급한 사실이 없고 2013. 7.부터 급여를 지급한 것으로 되어 있는데 ○○○가 실제 근무를 하였다면 보조금을 교부받은 기간 동안 급여를 지급하지 않은 것은 납득하기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 보육교사 ○○○가 실제로 근무하지 않았음에도 불구하고 담임교사로 근무한 것처럼 허위로 등록한 것으로 인정된다고 봄이 타당하다. 나) 보건복지부 지침인 2013년도 보육사업안내 IX. 보육예산지원 7. 기본보육료지원 바. 환수 규정에 의하면 교사 대 아동비율을 위반하거나 교사를 허위보고하여 기본보육료를 지원 받은 경우에는 해당 월에 지급된 해당 반의 기본보육료를 환수하도록 하고 있고, 같은 지침 다. 지원요건 ②에 의하면 교사 대 아동비율을 준수할 것을 규정하고 있는 바, 청구인이 교사 허위등록을 하지 않았다면 교사 대 아동비율 위반으로 기본보육료 지원요건이 충족되지 않아 해당 반의 기본보육료 전액이 지급되지 않았을 것이고, 교사 허위등록에 의하여 거짓이나 부정한 방법으로 해당 반 전체의 기본보육료에 해당하는 보조금을 교부받은 것으로 보아 이를 기준으로 한 처분이 위법 또는 부당한 것이라고 보기 어렵다. 다) 법 제36조(비용의 보조 등)에 의하면 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사의 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치·운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고 있고, 대법원은 국가나 지방자치단체가 구 영유아보육법 제34조, 제34조의2, 제35조에 따라 영유아의 보호자에게 보육이나 양육 내지 무상교육에 필요한 비용을 부담하거나 지원하는 것과 제36조에 따라 어린이집 운영자에게 보육사업에 드는 비용을 보조하는 것은 서로 구분되는 것으로 해석된다(대법원 2014.06.12. 선고 2012두28032 판결 참조)고 판시하고 있는 바, 이 사건 기본보육료는 어린이집의 신청에 의하여 어린이집에 직접 지급되는 것이고, 근무환경개선비와 처우개선비는 지급방식에 있어서만 보육교사의 계좌로 입금하고 있을 뿐 기본보육료와 마찬가지로 어린이집의 신청에 의해 지원되는 것으로, 이는 모두 영유아의 보호자에게 지원되는 비용과 달리 영유아보육법 제36조에 따라 지원되는 보조금이라고 봄이 타당하다. 라) 다만, 위와 같이 근무하지 않은 보육교사를 담임교사로 근무한 것처럼 허위로 등록하는 방법으로 보조금을 교부받은 것은 사실이지만 월급을 받는 원장으로서 보조금을 교부받아 개인적인 이익을 취득한 것으로 보기는 어려운 점, 법 시행규칙 제39조 제2항 관련 [별표10] 행정처분 세부기준에 의하면 원장자격정지 1년의 기준이 되는 부당수령 보조금은 5,000,000원 이상(3,000,000원 이상 5,000,000원 미만인 경우는 자격정지 6개월)으로 규정되어 있는데, 이 사건 청구인이 부당하게 수령한 보조금의 액수가 5,605,230원으로 자격정지 1년의 기준금액을 약간 넘어서고 있는 점 등에 비추어 볼 때 법 위반의 동기와 정도가 상대적으로 경미하고, 청구인은 당시 이 사건 어린이집에 고용되어 대표자로부터 월급을 받는 원장이었고 현재 원장인 ○○○이 작성한 확인서에 의하여 볼 때 직책은 원장이더라도 어린이집의 실제적인 운영이나 재무, 인사, 회계 관리 등은 대표자가 하였다는 진술에 비추어 당시 대표자의 어린이집 운영에 관여하는데 사실상 한계가 있었을 것으로 보이는 점, 청구인이 어린이집 원장자격을 취득한 이후 2013. 8.경의 경미한 위법행위로 15일의 자격정지를 받은 외에 이 사건과 같이 부당하게 보조금을 수령하는 행위 등의 법 위반 전력이 없는 점 등을 종합하여 고려하여 보면, 위와 같은 사정을 고려하지 않은 이 사건 처분은 과도하여 부당한 측면이 있어 자격정지기간을 1/2 감경하여 6월의 자격정지로 변경 처분함이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.