어린이집 원장 자격정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로에 소재한 ‘○○○○○○○○○(이하 ‘이 사건 어린이집’ 이라 한다)’의 원장이며, 2015. 1. 17. ○○경찰서에 ‘117학교폭력신고센터’을 통하여 이 사건 어린이집에서 발생한 아동학대사실에 대한 신고가 접수되어, 2015. 1. 30.(금) 14:00~ 18:00 피청구인과 ○○경찰서 경찰이 합동하여 이 사건 어린이집에 출장·조사하여 어린이집에 설치된 CCTV를 확인하였다. 이후 경찰조사에서 이 사건 어린이집에서 2014. 11. 12.~ 2.15. 1. 9.약 2개월간 ○○○ 외 6명의 보육교사로부터 100여건 이상의 아동학대행위가 발생한 사실을 확인하고, 2015. 2. 17., 2015. 3. 6. ○○경찰서장은 피청구인에게 청구인의 「아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법」(이하 ‘아동학대처벌법’이라 한다) 및 「아동복지법」 위반사실을 통보하였고, 이에 피청구인은 2015. 4. 10. 청문 절차를 거쳐, 5. 22. 「영유아보육법」제45조제1항제4호와 같은 법 제46조, 같은 법 시행규칙 제38조, 제39조의 규정에 따라 어린이집시설 운영정지 6개월에 갈음하는 과징금 30,000,000원 부과처분 및 보육교사 2명에 대하여 각 6개월, 2개월의 보육교사 자격정지처분하고, 이 사건 어린이집 원장인 청구인에게 원장자격정지 6개월 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○로에 위치한 ‘○○○○○○○○○(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)’의 원장으로, 2015.1. 중순경부터 이 사건 어린이집 ○○반 교사인 청구 외 ○○○에 대하여 아동들을 상습적으로 폭행하여 학대하였다는 혐의로 경찰조사가 시작되었고, ○○○ 외 6인의 ‘아동학대처벌법’을 위반한 상습폭행 혐의와 관련, 피청구인으로부터 「영유아보육법」 제46조제1호에 의하여 원장 자격정지 6개월(2015. 6. 22.~ 2015. 12. 21.) 처분을 받았으며, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○ 등을 추가 입건하여 현재 수사 진행 중에 있다. 2) 수사기관 및 피청구인은 설립 주체인 청구 외 ‘○○○○○○○’와 원장인 저에 대하여 관리·감독의 미비 여부에 관하여 수차례 소환하여 조사를 하였다. ‘○○○○○○○’와 저는 조사에 성실히 임하며 관리·감독에 소흘히 한 바 없음을 여러 자료를 통하여 수차례 소명하였으나, 피청구인은 2015. 5. 21. ○○○○○○○에 대하여는 운영정지 6개월에 갈음하는 과징금 3,000만원, 청구인에 대하여는 2015. 6. 22.~ 2015. 12. 21.까지 6개월간의 자격정지, 아동학대혐의로 조사 중인 교사 중 ○○○에 대하여는 자격정지 6개월, ○○○에 대하여는 자격정지 2개월의 처분을 명령했다. 3) 행정청은 처분을 할 때, 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우(1호), 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우(2호), 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(3호) 등을 제외하고 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 그런데, 이 사건 자격정지처분의 경우, 저의 신청에 의한 처분이 아니고, 이 사건 자격정지처분으로 인하여 저로서는 6개월간 아무런 직업 없이 지내야 할 뿐 아니라, 어린이 학대와 관련하여 6개월간 자격정지를 받는다면 이 자체로 지난 18년간 어린이집 교사 및 원장으로 살아온 경력에 씻을 수 없는 오점이 되고, 이후 이직을 하기도 어려운 만큼 저에게는 중대한 처분으로, 지난 2015. 1. 중순부터 5개월에 걸쳐 조사하여 왔고, 이 사건 어린이집은 ○○시 어린이 보육을 위하여 계속되어야 하는 만큼 어린이 학대행위에 직접적으로 관여하지 않았고, 후술하는 바와 같이 학대행위 발생에 고의 또는 중대한 과실이 있다고 볼 수도 없는 저에 대한 자격정지 처분이 긴급을 요하는 것도 아닙니다. 그러므로 피청구인은 이 사건 자격정지처분을 함에 있어 처분의 근거법령을 비롯한 구체적인 사유를 제시하여야 한다. 4) 한편, 피청구인은 위 갑 제1호증 첨부서류 중「행정처분명령서」하단에서 ‘귀하는 아동복지법을 위반하였기에 「영유아보육법」 제45조1, 제45조2, 제46조1, 시행령 제25조2, 시행규칙 제38조, 제39조 규정에 따라 위와 같이 행정처분합니다.’라고 고지하여, 실제 법령을 찾아보면 「영유아보육법」 제45조1, 제46조1 라는 규정들은 존재하지 않는 규정이고, 피청구인이「관계조문」이라는 항목에서「영유아보육법」제45조제1항4호, 제45조2, 제46조제1항, 제48조제1항3호 등을 언급하고 있기는 하나, 정작 나와 관계있어 보이는 제46조제1항(‘제1호’라고 읽는 것이 정확한 듯 합니다)의 경우 가~라목 중 어떤 규정에 의하여 처분이 내려졌는지 특정되어 있지 않아 저로서는 어떤 부분에 관하여 소명을 하여야 할지 분명히 알 수 없는 상황이다. 그러므로, 이 사건 자격정지처분은 행정절차법상의 근거제시를 흠결하여 위법하고, 그 하자는 중대할 뿐만 아니라 명백하다 할 것이어서 위 처분은 무효라 할 것이다. 5) 피청구인이 처분사유에 관하여 구체적으로 제시하지 않아 명확히 알기는 어려우나, 제가 ○○○ 등의 아동학대 혐의와 관련하여 이 사건 자격정지처분을 받은 점을 근거로 추론해 보면, 피청구인은 「영유아보육법」 제46조제1호 가목 또는 라목에 해당함을 이유로 이 사건 자격정지처분을 한 것이 아닌가 추측해 보건데, 그렇다면, 피청구인은 ‘어린이집의 원장인 제가 고의나 중대한 과실로 영유아에게 손해를 입힌 경우로서, 영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우’(가목)이거나,‘그 밖의 손해를 입힌 경우’(라목)에 해당한다는 것인데, 만약 처분의 근거가 제46조제1호라목이라면, 이에 관하여는 피청구인이 구체적인 사유 및 손해의 종류를 특정하지 않은 현 시점에서 저로서 달리 할 말이 없으나, 제46조제1호 가목이라면 아래에서 살펴보는 바와 같이 처분사유가 존재하지 않는다. 가) 「영유아보육법」 제46 제1호가목의 ‘신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우에 해당하는지 여부’ 「영유아보육법」 제46조제1호 가목은 ‘어린이집 원장의 고의 또는 중대한 과실로 인하여’영유아에게 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우에 해당할 것을 요구하고 있는 바, 여기서 ‘중대한 손해’가 무엇인지, 그리고 본 사건에서 이러한 중대한 손해가 발생하였는지 문제된다. 먼저, 같은 조 같은 호의 나, 다, 라목의 경우 단순히 ‘손해를 입힌 경우’라고 규정되어 있는 반면, 가목의 경우만 ‘중대한 손해’라고 규정하고 있는 것을 보면, 분명히 다른 의미를 부여하고자 했던 입법자의 의도를 알 수 있다. 해당 규정은, ‘영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우’라고 규정하고 있는데, ‘영유아의 생명을 해치거나’와 ‘신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우’와의 사이에 ‘또는’이 생략된 것으로 보여, 생명을 해치는 정도에 비견될 수 있을 만큼 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우를 의미한다고 해석되며, 이를 형법상의 개념에 비교해 보면, 단순히 신체의 생리적 기능을 훼손하는 경우에도 성립하는 ‘(단순)상해’와 생명에 대한 구체적인 위험을 발생하게 하거나, 불구에 이르게 하거나, 불치 또는 난치의 질병에 이르게 한 경우에 성립하는 ‘중상해’등을 들 수 있을 것이다. 즉, 어린이집 원장의 고의 또는 중대한 과실로 영유아에게 중상해 정도의 신체 또는 정신상의 중대한 손해가 발생한 경우라야 어린이집 원장의 자격을 정지할 수 있다는 것이다. 그런데, 본 사건의 경우, 이미 경찰 및 검찰의 수사에서 밝혀진 바와 같이, 신청 외 ○○○ 외 6인의 교사들은 손 등의 신체를 이용하여 아동의 신체 일부를 때리거나 잡아 흔드는 정도의 단순한 폭행을 가하였을 뿐이고, 폭행을 당한 아이들 중 사망하거나 생명의 위험을 당하거나, 불구가 되거나, 불치 또는 난치의 질병에 이른 아이는 단 한명도 없다. 대부분의 아이들이 현재도 이 사건 어린이집에 통학하고 있으며, 이 사건 어린이집에서 마련한 심리치료 프로그램에 참여 중이다. 그렇다면, 피해 아동들의 신체 및 정신에 단순 손해가 발생하였다고 볼 수 있는 것은 별론으로 하고, 적어도 「영유아보육법」 제46조제1호 가목에 규정된 ‘중대한 손해’가 발생했다고는 볼 수 없으므로, 이러한 단순 손해의 발생에 저의 고의 또는 중대한 과실이 존재하는지 여부를 판단해 볼 필요도 없이 이 사건 자격정지처분은 처분 사유가 없어 무효 또는 취소되어야 할 것이다. 나) 청구인에게 ‘고의 또는 중대한 과실’이 존재하는지 여부 설령, 재판부에서 견해를 달리하여 피해 아동들의 중대한 손해발생을 인정하는 경우라 하더라도, 이러한 손해 발생에 대한 저의 ‘고의 또는 중대한 과실’을 인정 할 수는 없습니다. 제가 피해 아동들에 대하여 직접적으로 폭행을 가한 사실이 없으므로 ‘고의’가 문제될 여지는 없을 것이고, 아래에서 살펴보는 바와 같이 아동학대 방지를 위하여 어린이집 원장이 할 수 있는 최선의 주의의무를 다하였으므로 ‘중대한 과실’을 인정할 수는 없다 할 것이며, 지난 2015. 4. 30. 법안통과 이후 어린이집 CCTV 설치 의무화되었지만, 청구인은 2004년부터 ‘○○○○○○○’에 건의하여 이 사건 어린이집 각 교실, 강당 등을 비롯한 어린이집 곳곳에 CCTV를 설치하여 운용해 왔다. ○○○○○○○는 CCTV의 설치 및 운용에 필요한 상당한 비용에도 불구하고 원아들의 안전과 학대 예방을 위하여 비용지출을 감수하였고, 청구인이 적극 CCTV 설치를 건의하여 아동학대 방지를 위한 노력을 게을리 하지 않았음을 보여주는 징표라 할 것이다. 청구인은 CCTV를 설치하여 운용하는 것 외에도, 끊임없이 교사로서의 바른 자세 및 아동학대 방지와 관련한 지침을 하달하였다. 먼저, 매회 <업무교육 및 교사회의> 때마다‘○○○○○는 일반회사와 다르게 유아교육기관이기 때문에 교사의 인성, 성품이 중요하며 긍정적인 교사가 되어야 하고 아이들 지도도 중요하지만 더욱 중요한 것은 교사의 인성이므로 부정적이고 실망시키지 않는 사람이 되도록 노력하여야 함’등으로, 원아 교육의 바탕이 되는 교사의 바른 인성과 성품 함양을 강조하였고, ‘원아들한테 소리 지르지 말고 사랑으로 지도할 것, 교사는 움직여야 되고 아이 옆에 가서 속삭이듯 이야기 할 것’, ‘유아가 음식을 쏟았을 경우 야단치고 소리지르지 않고 옆에 가서 잘 타이르도록 하기’, ‘아이들에게 큰 소리로 소리치는 것도 학대이므로 조곤조곤하게 말하고 아이가 사랑받고 있다는 것을 느끼도록 지도하기. 인격모독 하지 않기, 항상 아이와 함께 하도록 하기’, ‘말을 안듣는 아이들은 더욱더 사랑으로 대하고 체벌하지 않도록 하기. 하기 싫어하는 아이는 억지로 시키지 말고 하고 싶을 때 하도록 하기. 아이들 함부로 하지 않고 소리지르지 않아야 함. 페스티벌 연습 하기 싫다고 하면 억지로 시키지 않기. 무대에 서는 것만 해도 자신감이 생김. 무대에 3회에 걸쳐 올라가므로 한번은 앞줄, 또 다른 한번은 두 번째, 또 한번은 세 번째 줄에 세워서 공연하기’등, 아동학대로 보일 여지가 있는 행위 조차도 주의하도록 수시로 지도하였으며, 단순히 겉으로 보이는 아동학대 방지 차원에서만이 아니라, 아이들이 교사들의 사랑 안에서 부족한 점들을 채워 제대로 성장해 갈 수 있도록 보듬고자 하는 것이 근본적인 목적이었음은 물론이고, 아동학대로 인하여 문제가 되었던 신문기사를 스크랩하여 교사들과 공유하였다. 또한, 그 외에도 교사 및 직원들을 대상으로 아동학대 방지교육을 수시로 실시한 바, 2014. 5. 16. 18~19시 경 이 사건 어린이집 ○○반 교실에서 한국성폭력예방교육센터로부터 강사를 초빙하여 교사와 직원 전체를 대상으로 아동성폭력의 의미, 발생원인, 유형별 대처방안과 구제절차 등에 관하여 교육, 2014. 8. 22. 18~20시 경 이 사건 어린이집 3층 강당에서 교사와 직원들 전체를 대상으로 ‘아동학대의 이해 및 신고자의 의무’, ‘안전관리 법규 및 수칙’이라는 주제로 아동학대의 개념 및 아동학대 목격시 교사가 1순위 신고의무자로서 아동보호전문기관 및 수사기관에 신고하도록 교육, 2014. 8.22. 20:00 ~21:00경, 이 사건 어린이집 오렌지반 교실에서 ‘아동학대 방지를 위한 바람직한 훈육방법’, ‘아동복지법 중 아동학대 관련조항’ 등의 주제로 체벌이 바람직한 훈육 방법인지, 체벌을 대신할 실제적인 프로그램은 무엇이 있는지 등과 아동복지법 내용의 이해 등에 관하여 교육을 실시하였다. 금년 들어서도 2015. 1. 19. 18~20시 경 이 사건 어린이집 1층 상담실에서 ‘아동학대의 유형 및 원인’ 등의 주제로 교육을 실시하였고, 2015. 1. 28. 18~20시 경 이 사건 어린이집 ○○반 교실에서 ‘아동학대의 유형 및 아동학대 신고의무자가 꼭 알아야 하는 아동학대 예방 요령’ 등에 관하여 교육을 하였으며, 2015. 2. 5. 18~19시 경 이 사건 어린이집 ○○반 교실에서 ‘아동학대 유형 및 아동학대 예방을 위한 바람직한 훈육방법, 아동학대 예방 권리존중 교육 동영상 시청’ 등의 교육을 실시하였다. 또한, 저는 교사들 뿐만 아니라, 원생들 전체를 대상으로 한 성폭력 예방교육도 수차례 실시한 바 있다. 이처럼, 나는 그동안 아동 학대의 개념 및 유형, 발생원인, 목격 시 행동요령, 아동 학대시 처벌 규정, 바람직한 훈육 방법 등에 관하여 ‘반복적으로’ 수차례 교육을 실시한 바 있으며, 아이들이 스스로를 지킬 수 있도록 원생 전체를 대상으로 시청각 자료를 비롯하여 인형극까지 활용하여 교육 효과를 높였다. 뿐만 아니라, 저는 이 사건 발생 이후 피해 아동들의 회복을 돕고자 (주)○○○와 종합심리검사 및 심리치료 프로그램 계약을 체결하고 현재 진행 중에 있고, 학부모들의 요청을 받아들여 사각지대로 인식되는 곳에 추가적으로 CCTV를 설치하는 공사를 진행 중이며, 더불어, 학부모 및 원아들의 의견을 수렴하여 양호실을 설치하였다. 이 사건 어린이집의 학부모들은 하루속히 어린이집이 안정화 되기를 바라는 마음에서 선처문에 서명을 하여 주기도 하였고, 혐의를 받는 교사들에 대해서는 합의서 혹은 탄원서를 작성해 주었다. 끝으로, 저는 향후 아동학대를 더욱 철저히 방지하기 위한 대책으로써, 교사들에 대한 학대방지 교육을 더욱 자주, 심도 있게 실시할 예정이고, 학부모 감독관 및 도우미를 구성하여 어린이집에 상주하여 학대를 미연에 방지하도록 할 것이며, 보육교사 채용 시 자격기준을 더욱 강화하도록 할 예정이다. 이처럼, ○○○ 등의 폭행으로 인하여 아이들의 신체 및 정신에 중상해 정도에 준하는 ‘중대한 손해’가 발생한 사실이 없고, 저의 주도로 이미 10여년 전부터 이 사건 어린이집에 CCTV가 설치·운용되어 왔으며, 저는 평소부터 끊임없이 교사로서의 바른 자세 및 아동학대 방지와 관련한 지침을 하달하였고, 수시로 교사 및 직원들을 대상으로 아동학대 방지교육을 실시하기도 하였던 바, 어린이집 원장으로서 아동학대를 방지하기 위한 최선의 주의의무를 다하였다고 할 것이므로, 영유아 손해 발생에 대한 중대한 과실을 인정할 수도 없다. 따라서, 이 사건 자격정지 처분은 그 근거로 추측되는 「영유아보육법」 제46조제1호 가목상의 처분사유가 전혀 존재하지 않으므로, 무효 또는 취소되어야 마땅하다. 다) 재량권의 일탈·남용 (비례의 원칙 위반) 청구인이 자격정지를 당하여 이 사건 어린이집을 6개월간이나 비우게 되면 학대혐의로 인하여 수명의 교사들이 수사를 받고 있고, 그 중 두 명의 교사는 면직처리까지 되어 어린이집을 비우는 등 가뜩이나 어수선하고 혼란스러운 어린이집의 운영은 더욱 어려워지게 될 것이고, 그 피해는 고스란히 아이들과 학부모들에게 돌아가게 될 것이며, 학대로 인하여 상처를 받은 아이들에 대한 치료 및 보상 문제, 향후의 개선 방안에 대한 논의는 누가 중심이 되어 진행할지? 또한, 폭행 행위에 직접 가담한 사실이 없고, 평소 학대행위를 방지하기 위하여 취할 수 있는 모든 노력을 기울인 저에게 직접 폭행 행위를 하였던 ○○○와 똑같은 6개월 자격정지처분을 하는 것은 지나치게 불합리하다. 더불어, 6개월간의 자격정지처분으로 저는 18년간 일해 온 직장을 잃게 될 뿐만 아니라, 아동학대로 문제된 어린이집의 원장이라는 ‘주홍글씨’를 안게 되어 자격정지기간 이후에도 사실상 재취업이 불가능할 것이고, 이는 그동안 제가 아동학대를 방지하기 위해 해 온 여러 노력에 비추어 지나치게 가혹한 결과가 아닐 수 없고, 결국 최선을 다한 어린이집 원장 한명을 사회적인 죽음으로 내모는 것 이상의 어떠한 긍정적인 효과도 거둘 수 없을 것이며, 내가 미처 생각지 못한 아동학대 방지책이 있다면 나에게 고지 및 교육함으로써 향후 재발을 막을 수 있도록 하는 것으로 충분하다 할 것이다. 이처럼, 청군인에 대한 6개월의 자격정지처분은 아동학대 방지라는 공익 달성을 위하여 적합한 수단이 되지 못할 뿐만 아니라, 달성코자 하는 공익에 비하여 제가 입게 되는 직장 상실, 재취업의 불가능, 이 사건 어린이집이 겪게 될 혼란 등 불이익이 너무나도 커 재량권을 일탈하여 위법하다 할 것인 바, 이 사건 자격정지처분은 마땅히 취소되어야 할 것이다. <보충서면, 2015. 7. 14.> - 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가. ‘신체 또는 정신에 중대한 손해’의 중대한 손해에 관하여 피청구인은 심리적·정신적으로 미완 상태에 있는 아동들에 대한 학대는 향후 성장과정에서 치명적인 영향을 미칠 수 있고, 최초 신고인의 피해 아동은 집에서 나오지 않는 등 정신적 외상이 심각할 뿐 아니라, 다른 어린이집에서도 고발자라는 낙인으로 등원을 거부하는 등 부모와 아동의 정신적, 육체적 피해는 크다고 할 수 있다고 주장하나, `위와 같은 피청구인의 주장은 영유아보육법의 처벌조항에 대한 입법취지와는 무관하게 감정적인 행정처분을 하였다는 것을 여실히 보여주고 있다. 「영유아보육법」 제46조 제1호 가목은 (어린이집 원장의 고의 또는 중대한 과실로 인하여) 영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우에 해당할 것을 요구하고 있는 바, ‘영유아의 생명을 해치거나’와 ‘신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우’와의 사이에 ‘또는’이 생략된 것으로 보여, 생명을 해치는 정도에 비견될 수 있을 만큼 (신체 또는 정신에) 중대한 손해를 입힌 경우를 의미한다고 해석되며, 어린이집 원장의 고의 또는 중대한 과실로 영유아에게 중상해 정도의 신체 또는 정신상의 중대한 손해가 발생한 경우라야 어린이집 원장의 자격을 정지 할 수 있다는 것이다. 그런데, 본 사건의 경우, ○○○ 등 교사들은 손 등의 신체를 이용하여 아동의 신체 일부를 때리거나 잡아 흔드는 정도의 단순한 폭행을 가하였을 뿐이고, 폭행을 당한 아이들 중 사망하거나 생명의 위험을 당하거나, 불구가 되거나, 불치 또는 난치의 질병에 이른 아이는 단 한명도 없으며, 대부분의 아이들이 현재도 이 사건 어린이집에 통학하고 있고, 심리치료 결과에서도 아이들의 심리적인 불편감은 어린이집 교사의 학대 및 폭력으로 인한 결과라 사정할 수 없었으며, 대다수 가정이 맞벌이 부부로 아동의 양육과정상의 욕구 불만이 현재까지 영향을 준 것으로 나와 있다. 그러므로, 「영유아보육법」 제46조 제1호 가목에 규정된 ‘중대한 손해’가 발생했다고는 볼 수 없으므로, 이러한 단순 손해의 발생에 고의 또는 중대한 과실이 존재하는지 여부를 판단해 볼 필요도 없이 이 사건 자격정지처분은 처분사유가 없어 무효 또는 취소되어야 한다. 또한, 최초 신고인의 피해 아동이 집에서 나오지 않는 등 정신적 외상이 심각할 뿐 아니라, 다른 어린이집에서도 고발자라는 낙인으로 등원을 거부하는 등 부모와 아동의 정신적, 육체적 피해는 크다고 할 수 있다는 주장은, 확인 결과 피해 아동인 ○○○은 현재 ○○ 시립어린이집에 정상적으로 다니고 있으며, 본원에서 심리치료를 무상으로 지원해주고, 원비 중 학부모 부담분과 필요경비를 6개월간 지원해준다고 했지만, 다른 학부모와 다르게 거절하였고, 청구인에게 원이 아닌 시내 모처에서 만나서 요구사항을 들어줄 것을 유선 1회, 문자5회, 총6회 요청하여 원에서의 피해 보상 이외의 요구사항은 들어줄 수 없다는 입장을 전달하자 언론에 알리겠다고 협박을 하고 있는 상태이다. 나. 중대한 과실에 관하여 피청구인은 청구인이 이 사건의 어린이집 원장으로 보육교사의 아동학대 행위에 대하여 상당한 주의와 감독을 이행하여야 함에도 불구하고, 이를 해태하여 7명의 교사가 청구인의 묵인 또는 방조하에 아동학대가 빈번하게 이루어졌고, 오픈되어 있는 공간인 식당에서 아동학대가 이뤄진 점은 현실적으로 납득하기 어려우며, 2014. 12. 경에 담임교사가 꼬집는 학대행위에 대해 청구인에게 알렸으나 아동학대 전문기관 또는 수사기관에 신고하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 그렇게 하지 않은 점을 들어 중대한 과실이 있다고 주장하나, 경찰 측에서 두 명의 아이들이 장난을 치고 있어 다칠까봐 교사가 한 명을 잡고 뒤로 당기는 것도 학대라고 기소하였으나, 검찰에선 5명의 교사가 한 학대행위 5건 전부에 대해 무혐이 결정을 내려 현재 교사 중 두 명만 재판에 회부되었으며, 2014. 12월경 원아 ○○○ 어머니가 코를 꼬집혔다고 하여서 CCTV를 확인 한 결과 식당 앞에서 넘어지면서 콧등을 바닥에 부딪치는 것을 확인하였고, ○○○ 어머니께도 말씀을 드려 인지하고 넘어간 사건으로 중대한 과실로 보기엔 너무 가혹한 처사이다. 다. CCTV설치와 상시적인 아동학대 방지 지도 전달에 관하여 피청구인은 CCTV 설치 이후 모니터링이나 관리를 하지 않았다면 CCTV는 사후에 증거자료 수집용으로 밖에는 사용할 수 없다고 주장하고 있으나, 청구인이 근무하는 원장실 정면에 42인치 모니터 3대가 어린이집 전체 39개의 CCTV화면을 실시간으로 녹화하고 있어 업무시 고개만 들면 3미터 앞의 CCTV를 볼 수 있고, 리모컨으로 의심되는 곳은 분할이 아닌 전체화면으로 볼 수 있기에 모니터링이나 관리를 하지 않는다는 피청구인의 주장은 옳지 않다. 라. 수차례 아동학대 방지 예방교육 실시에 관하여 피청구인은 청구인이 업무교육 및 교사회의 때마다 교사들에게 아동학대 방지를 위한 다양한 교육과 지도를 하였고, 이것에 대해 교사들이 사실 확인을 한 것에 대해 원장과 보육교사 관계에서 우월적인 지위에서 제출한 사실 확인인지 의심스럽다고 하였으나, 청구인은 18년 동안 원아수가 257명의 원에서 되도록 앞선 유아교육과 아이들이 행복한 원이 될 수 있도록 최선을 다해 노력하였으며, 또한, 우리 교사들은 인터넷 학점은행제나 학원에서 자격증을 취득한 다른 어린이집 교사와는 다르게 4년제 대학 아동학과 출신이며, 언제든지 우리 원을 그만두어도 다른 데에 갈 수 있는 실력을 가진 교사들로 ○○○○○○○가 운영하는 어린이집에서 같이 월급을 받고 있는 저의 눈치를 보고 사실 확인서를 작성할 이유가 없다. 청구인이 우월적 지위를 이용하였다는 피청구인의 주장은 시대착오적인 발상이며, 저와 우리 교사들의 인격을 모독하는 처사라는 생각한다. 마. 재량권의 일탈·남용(비례의 원칙 위반)에 대하여 청구인의 항변에 대해, 피청구인은 본인의 안위에만 급급하여 금전적, 사회적 손해만을 계산하는 것으로 보이며 영유아보육법이 아닌 어린이집 원장의 자질과 결부시켜 청구인의 주장을 반박하며, 원장의 자질이 의심스럽고 책임을 지고 자숙하는 계기로 삼아야 한다고 법률이 아닌 원장의 자질과 연관시키고 있으나, 법이 아닌 자질에 기댄 피청구인의 주장은 청구인에게 내린 행정처분의 적법성에 의문을 제기할 수 밖에 없으며, 올해 초 인천 ○○구 ○○어린이집 아동학대 사건과 관련하여 인천시 ○○구청의 행정처분과 비교해보면 피청구인인 ○○시청의 행정처분이 얼마나 성급하고 감정에 치우쳐 내린 결정인지 알 수 있다. ※ 2015. 6. 25. 보도에 따르면 올해 초 인천시 ○○구에서 김치를 먹지 않는다고 손으로 뺨을 때린 교사와 원장에 대한 1심판결 결과 교사는 징역 2년, 원장은 5백만원의 벌금형을 선고하였다. 그러나, ○○구청은 교사, 원장 모두에 대한 행정처분을 전혀 하지 않고, 담당직원과의 통화 결과 1심 결과에 둘 다 항소 하여 재판이 최종적으로 확정될 때 행정처분을 할 예정이라고 한다. 이에 반해 피청구인 ○○시청은 재판이 시작도 하지 않은 사건에 대해서 영유아보육법을 무리하게 적용을 하여 행정처분을 하였으며, 저의 원장으로서의 자질과 인격에 대해 폄훼하며 법에 맞지 않으니 감정에 호소하고 있는 피청구인의 자격정지처분은 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 「영유아보육법」 제46조제1호가목 ‘신체 또는 정신에 중대한 손해’의 ‘중대한 손해’해석과 관련하여, 본 사건은 보육교사들의 단순한 폭행에 의한 것이므로, 피해 아동들에게 중대한 손해가 아닌 단순 손해가 발생하였으니 처분사유가 없다는 주장을 하고 있으나, 심리적·정신적으로 미완 상태에 있는 아동들은 신체적·정신적으로 매우 취약한 상태로 이러한 아동들에 대한 학대는 향후 성장 과정에서 아동들에게 치명적인 영향을 미칠 수 있음에도, 18년간 보육시설장으로 일하며 누구보다도 아이들을 생각한다는 청구인이 아동 학대에 대해 ‘단순 폭행-단순 손해’로 생각하고 있다는 사실을 피청구인으로서는 이해할 수가 없다. 청구인도 이미 인정하는 바와 같이 ○○○ 외 6인의 교사들이 아동들을 학대하였고, 영유아에게 신체 또는 정신적 손해를 입힌 경우라고 할 수 있다. 또한, 이 사건의 최초 신고인의 피해 아동은 본 사건 어린이집 등원 자체를 거부하고 집에서 나오지 않는 등 정신적 외상이 심각할 뿐 아니라, 다른 어린이집에서도 고발자라는 낙인으로 등원을 거부하는 등 부모와 아동의 정신적, 육체적 피해는 크다고 할 수 있다. (2015. 4. 17. 학대아동 ○○○의 모 ○○○ 시청방문 고통호소) 2) 청구인은 이 사건의 어린이집 원장으로 보육교사의 아동학대 행위에 대하여 상당한 주의와 감독을 이행하여야 함에도 불구하고 이를 해태하여 ○○○○○○○○○에서 발생한 보육교사들의 아동 학대 행위를 방지하지 못하였을 뿐 아니라, 가해 담임보육 교사가 7명이라는 점은 청구인의 묵인 또는 방조 하에 아동학대가 빈번하게 이루어 졌다고 볼 수 밖에 없다. 이 사건 아동학대의 주요 장소인 식당은 보육실과 달리 모든 아동들과 보육교사가 함께 식사를 하는 오픈되어 있는 공간으로 이곳에서 빈번하게 일어난 아동폭행은 모든 보육교사가 볼 수가 있었고, 청구인 또한 이러한 현장을 한 번도 보지 못하였다는 것은 현실적으로 납득하기 어렵고, 경찰조사 시 보육아동 부모의 진술에서도 확인 할 수 있는데, 본 사건 어린이집에 재원 중인 ○○○의 母가 이 사건 발생 전인 2013. 9. 경부터 본 사건 어린이집에 다니기 시작하여 2014. 4. 경부터 학대가 의심되었고, 담임보육교사가 꼬집는 학대가 발생한 것을 알게 되어 12월경에 청구인에게 이러한 사실을 알렸으나, 어떠한 조치도 취하지 않았다. 청구인은 어린이집 원장으로 직무를 수행하면서 아동학대를 알게 된 경우나 그 의심이 있는 경우 아동학대 전문기관 또는 수사기관에 신고하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 관리감독 소홀과 해태로 인하여 다수의 보육 교사들이 아동학대와 훈육을 구별하지 못하였던 것이다. 3) 청구인은 CCTV 설치를 적극 건의하여 운용해 온 부분을 아동학대 방지 노력으로 주장하고 있으나, CCTV 설치 이후 모니터링이나 관리를 하지 않았다면 CCTV는 사후에 증거자료 수집용으로 밖에는 사용할 수 없다. 녹화된 영상을 주기적으로 모니터링을 하고 아동학대의 징후를 미리 파악해서 적절한 조치를 취했다면 이 같은 아동학대 사건은 발생되지 않았을 것이다. 4) 청구인은 업무교육 및 교사회의 때마다 교사들에게 아동학대 방지를 위한 다양한 교육과 지도를 하였고 이를 교사들로 하여금 사실 확인을 하였으나 원장과 보육교사 관계에서 우월적인 지위에서 제출한 사실 확인은 아닌지 궁금하다. 단편적인 증거로 교육내용에“소리 지르지 말고 사랑으로 지도할 것, 아이 옆에 가서 속삭이듯 이야기 할 것, 유아가 음식을 쏟았을 경우 야단치고 소리 지르지 않고 옆에 가서 잘 타이르도록 하기, 아이가 사랑받고 있다는 것을 느끼도록 지도하기, 하기 싫어하는 아이는 억지로 시키지 말고 하고 싶을 때 하도록 하기”등을 하였다고 주장하는데, CCTV 영상에는 식당에서 밥을 안 먹고 장난친다는 이유로 어깨를 잡아당기고 매를 맞는 신체적 학대를 당하고, 국그릇에 이물질을 넣어서 얼굴을 맞고, 장난을 친다는 이유로 머리를 잡아 당겨 넘어뜨리는 등 교육과 지도의 흔적을 도저히 찾아 볼 수가 없을 뿐만 아니라, 본 사건이 일어난 후에 교육과 지도를 한 것이 아닌지 의심스럽다. 이 뿐만 아니라, 교사회의 중에는 “페스티벌 연습하기 싫다고 하면 억지로 시키지 않기, 무대에 서는 것만 해도 자신감이 생김, 무대에 3회에 걸쳐 올라가므로 한번은 앞줄, 다음엔 두 번째, 또 한번은 세 번째 줄에 세워서 공연하기”로 수시로 지도를 하였다고 하나, 실제 ○○반 보육교사의 경우 페스티벌 연습과정에서 잘 따라하지 않는다는 이유로 다수의 아이들이 폭행과 학대를 당하였고 이는 청구인이 “언제까지 줄을 맞춰와, 앞에서 제대로 안하는 애들은 뒤로 빼라”라는 등의 압박감으로 보육 아동들에게 폭행을 했다는 진술이 있다. 청구인이 했다는 상시적인 지도와 교육이 사실 확인에 있어 신뢰감이 없을 뿐만 아니라 진정성 있게 지도와 교육이 진행되었다면 과연 7명의 보육교사가 아동학대를 아동학대로 인지하지 못할 수 있는 것인지 궁금하다. 5) 어린이집의 보육철학은‘원장’에게 있다. 원장의 이념과 철학이 보육교사에게로 녹아들고 그 보육교사들은 보육아동들에게로 전달된다. 청구인의 어린이집은 훈육이라는 이름하에 일상처럼 아동학대가 발생하였으며, 청구인은 본 사건 어린이집의 운영을 총괄하는 원장으로서 본인이 직접적인 아동학대를 하지 않았고, 그래서 6개월의 자격정지가 부당하다고 주장하는 것을 보면 아직도 개선의 점은 보이지 않고 본인의 안위에만 급급하여 금전적, 사회적 손해만을 계산하는 것으로 보여 2백여 명의 어린 영유아들을 건강한 발육과 성장을 책임지고 있는 어린이집 원장인지가 의심스럽다. 앞서 소명한 바와 같이, 어린이집 담임보육교사 총 14명 중 7명의 보육교사가 교실과 식당을 오가며 아동들에게 훈계라는 이름의 폭행을 CCTV 녹화장면 및 동영상 자료와 같이 이루어졌고. 특히, 100여건이 넘는 학대가 발생한 ○○반의 경우 청구인이 근무하는 교무실에서 커다란 창문을 통해 직접 볼 수 밖에 없는 곳으로 청구인이 이러한 사실을 몰랐다는 것은 이해할 수 없다. 설령 청구인이 몰랐다고 주장해도 절반 이상의 보육교사가 이런 식의 보육을 했다는 것은 청구인의 보육철학을 의심하지 않을 수 없고, 청구인을 처벌하는 것으로 공익을 달성될 수 없다는 청구인의 주장은 가당치 않을 뿐만 아니라 아동들을 보육하는 어린이집 원장의 자세로는 자질이 의심스러울 뿐 아니라, 이번 사건발생의 책임을 지고 자숙하는 계기로 삼아야 할 것이다. 또한 청구인은 어린이집을 6개월간 비우게 되면 어린이집의 운영이 크게 어려워지고 그 피해는 보육아동과 부모에게로 돌아간다고 주장하지만, 어린이집 행정처분 중 원장자격정지는 자격정지 기간 동안 대체원장을 임면하여 운영할 수 있다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다. <보충서면, 2015. 7. 31.> 1. 청구인의 보충서면에 대한 답변 가. 신체 또는 정신에 중대한 손해의 중대한 손해에 관하여 이 사건 주된 범행 내용은 부모들이 자녀들의 보호를 위탁한 어린이집에서 아동을 상대로 폭행, 폭언을 가하고 정서적 학대행위를 하거나 이를 방임한 것인 바, 아래와 같은 이유로 그 범행이 중하다. 첫째, 이 사건으로 인해 피해 아동들이 받은 현실적 또는 잠재적 영향이 중대하다. 아직 정서적 발달 단계에 있는 어린 아동들의 경우 외부적 충격에 큰 상처를 입을 수 있고, 이들에게 폭행이나 폭언 기타 정서적 학대행위가 가해질 경우 그 결과가 심각할 수 있다. 실제로 이 사건 피해아동 중 일부는 이 사건 범행 이후 심리치료를 받거나 체벌에 대한 과도한 공포감을 보이는 등 이상행동을 보이고 있고, 이 사건 폭행 등과의 연관성을 배제하기 어려우며, 아직 표면적으로 후유증이 드러나지 않은 피해 아동들의 경우에도 심리 기저에 남아있는 부정적 영향이 향후 성장과정에서 현실로 발현될 가능성이 존재하여 이러한 점을 감안할 때, 피고인들의 범행은 정서적 복원력을 갖춘 일반 성인에 대한 폭행, 폭언 등과 동일한 선상에서 해석할 수 없고, 중하게 평가되어 한다. 나아가, 코를 막거나 머리를 힘껏 때리는 등의 폭행은 발달 과정에 있는 피해 아동의 신체에도 적잖은 위험을 초래하는 행위로서 또한 중하게 평가되어야 한다(인천지방법원 2011. 4. 7. 선고 2011고단148 판결 참조) 청구인은 「영유아보육법」제46조 제1호 가목 ‘신체 또는 정신에 중대한 손해’ 의 ‘중대한 손해’해석과 관련하여, 이 사건은 보육교사들의 단순한 폭행에 의한 것으로, 피해아동들에게 중대한 손해가 아닌 단순손해가 발생하였으니 처분사유가 없다고 주장하며 심리치료 종결 평가보고서를 제출하였으나, 아동들은 신체적·정신적으로 매우 취약한 상태로 이러한 아동들에 대한 학대는 현재 표면적으로 드러나지 않더라도, 향후 성장 과정에서 아동들에게 치명적인 영향을 미칠 수 있고, 청구인은 아동에 대한 단순 폭행을 단순 손해로 연결하여 보고 있으나, 아동에 대한 단순폭행은, 성인에 대한 폭행과 같이 볼 수 있는 것이 아니고, 아동은 단순폭행만으로도 정상적 발달을 저해할 수 있는 손해를 입을 수 있는 바, 중상해 정도와 상관없이 아동들에게 신체적·정신적으로 중대한 손해가 발생하였다고 보아야 할 것이다. 「영유아보육법」제45조 제1항 제5호 후단에는 영유아가 사망하거나 신체에 보건복지 부령으로 정하는 “중상해”를 입은 경우라고 직접적으로 규정하고 있는 바, 동법 제46조 제1호 가목의‘중대한 손해’와 “중상해”는 구별되어야 할 것이므로, ‘중대한 손해’를 “중상해” 로 보아야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 아울러 이 사건 처분에 있어 「영유아보육법」 제46조 제1호 가목으로 특정한 바가 없고, 「영유아보육법」시행규칙 별표 10 (별지 참조) 원장 행정처분 세부기준을 보면 1) 중대한 생명·신체 또는 정신적 손해를 입힌 경우, 3) 영유아 안전 보호를 태만히 하여 영유아에게 생명·신체 또는 정신적 손해를 입힌 경우, 4) 그 밖의 경우 로 행정처분 기준을 제시하고 있는 바, 청구인이 주장하는‘중대한 손해‘가 영유아에 생명을 해치거나 생명을 해치는 정도에 중대한 손해를 입힌 경우에 해당하고 단순폭행에 따른 단순 손해라 할지라도, 영유아의 안전보호를 태만히 하여 영유아에게 신체 또는 정신적 손해를 입힌 경우라 할 수 있을 것이다. 따라서 원장자격정지 6개월 처분은 적법하며, 실제로, 이 사건의 이후 피해아동 학부모들의 요청에 따라 시에서 주선하여 심리치료를 받았고, 최초 신고인의 피해 아동은 어린이집 등원 자체를 거부하고 집에서 나오지 않는 등 정신적 외상이 심각하여 별도 정신과 치료를 받았던 사실은 신체 또는 정신적 손해를 보여주는 부분이다. 나. 청구인에게 ‘고의 또는 중대한 과실’이 존재하는지 여부 어린이집 교사는 영·유아를 친권자로부터 위탁받아 친권자를 대신하여 수유 및 휴식, 놀이, 수면 등 영·유아의 전 생활을 인수받게 되고, 이에 따라 영·유아는 어린이집에 도착한 순간부터 보호자에게 다시 돌아갈 때까지 청구인의 지배영역 하에 있게 된다. 영·유아는 자신의 생명이나 신체를 외부의 위험으로부터 보호할 수 있는 능력이 거의 없어 모든 생활을 친권자에게 전적으로 의존할 수밖에 없고 친권자가 영·유아를 어린이집에 위탁한 경우에는 어린이집에서 그와 같은 책임을 인수하게 되므로 영·유아를 보육하는 어린이집의 원장 및 보육교사는 생명·신체에 대하여 친권자에 준하는 보호감독의무를 진다(서울남부지방법원 2011. 8. 19. 선고 2009가합15740 판결 참조) 청구인은 어린이집 원장으로 보육교사의 아동학대 행위에 대하여 상당한 주의와 감독을 이행하여야 함에도 불구하고 이를 해태하여 이 사건 어린이집에서 발생한 보육 교사들의 아동학대 행위를 방지하지 못하였다. 청구인이 제시한 원장실 내부사진을 보면 아동학대가 가장 많이 일어난 옆 ○○반 보육실과 원장실 사이에는 큰 창문이 4개나 있어 청구인이 언제든지 보육실의 상황을 확인할 수 있었으나, ○○반에서 학대행위가 2015. 1. 9.경까지 지속된 점 등을 보았을 때 청구인의 과실이 중대하다고 할 수 있으며, 이는 청구인의 중대한 과실을 넘어 묵인 또는 방조로도 볼 수 있다. 또한 CCTV 동영상 자료를 보면 아동학대의 주요 장소인 식당은 보육실과 달리 모든 아동들과 보육교사가 함께 식사를 하는 오픈되어 있는 공간으로, 이곳에서 빈번하게 일어난 아동학대는 청구인을 포함하여 모든 보육교사가 인지할 수 있었을 것으로 보이나, 아무런 조치도 이루어지지 않았다. 다. CCTV 설치와 상시적인 아동학대 방지에 관하여 원장실 정면에 42인치 모니터 3대가 어린이집 전체 39개의 CCTV화면을 실시간으로 녹화하고 있어 업무시 고개만 들면 3미터 앞의 CCTV를 볼 수 있고, 리모컨으로 의심되는 곳은 분할이 아닌 전체화면으로 볼 수 있기에 모니터링과 관리를 하였다고 주장하는데, 처분대상만 100여건인 아동학대 장면을 모니터링 하였음에도 불구하고 그냥 묵인하였다는 말과 같다. 이는 분명하고도 중대한 과실을 청구인이 시인하는 것으로, 많은 비용을 들여 CCTV 설치를 하였지만, 설치만으로 아동학대 방지의 의무를 다한 것은 아니고, 지속적인 모니터링과 관리가 되어야 아동학대 방지책이라 할 수 있다. 설치만으로 안전장치를 했다는 것 자체가 중대한 과실이다. 라. 아동학대 방지 예방 교육에 관하여 청구인은 업무교육 및 아동학대 방지를 위한 다양한 교육과 지도를 하였다고 주장하나, 이는 어린이집에서 당연히 시행하여야 하는 최소한의 의무으로 볼 수 있다. 가해 담임교사가 7명이고 학대 횟수만 100건이 넘는다는 사실은 이마저도 실질적인 교육이 아닌 명목상의 교육이었음을 방증하고 있다. 청구인은 교사회의 중 ‘페스티벌 연습하기 싫다고 하면 억지로 시키지 않기, 무대에 서는 것만 해도 자신감이 생김, 무대에 3회에 걸쳐 올라가므로 한번은 앞줄, 또 다른 한번은 두 번째, 또 한 번은 세 번째 줄에 세워서 공연하기’라고 지도하였다는 자료를 제출하였으나, 실제 ○○반 아동들은 페스티벌 연습과정에서 잘 따라 하지 않는다는 이유로 보육교사에게 폭행과 학대를 당하였고, 해당 보육교사는 경찰조사에서 “청구인이 ‘언제까지 줄을 맞춰와’, ‘앞에서 제대로 안하는 애들은 뒤로 빼라’라고 해 압박감을 느꼈다”라고 진술하고 있다. 청구인이 진정성 있는 지도와 교육이 진행되었다면 7명의 보육교사에 의한 아동학대는 발생하지 않았을 것이다. 마. 재량권의 일탈 남용(비례의 원칙 위반)에 대하여 청구인은 ○○어린이집 아동학대 사건과 관련하여 피청구인의 행정처분이 성급 하고 감정에 치우쳐 내린 결정이라고 주장하는데, 어린이집을 관리하는 관할 관청으로서 아동학대의 분명한 사실이 있음을 확인하여, 이를 근거로 영유아보육법에 따라 적법하게 처분한 사항이며, 행정처분은 형사처벌 결과와 별개로 처분할 수 있고, 형사 처벌이 장기간 시일이 소요되어 행정처분을 하지 않을 경우, 민원 제기 가능성, 행정처분 누락, 신뢰원칙 위반으로 위법 가능성이 있다. 무엇보다 아동학대의 책임이 있는 보육교사와 원장은 행정처분을 하기 전까지 그대로 근무를 할 수 있어, 아동학대는 범죄라는 인식이 확대되고 아동인권보호의 필요성이 중시되고, 사회적으로 아동학대 사건이 언론에 대서특필되는 시기에 아동학대 행위에 대한 처벌은 엄격히 시행되어야 할 것이다. 이 사건에서 청구인이 조금의 관심과 평소 CCTV 모니터링만이라도 제대로 하였다면 충분히 사전에 아동학대를 방지할 수 있었음에도 가해 담임교사가 7명이고, 학대행위만 100여건이 넘는 이 사건에 대하여 이 사건 처분은 어린이집 총 관리자인 청구인에게 대한 최소한의 행정처분으로, 청구인을 처벌하는 것으로 공익을 달성될 수 없다는 청구인의 주장은 이유 없으며, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【영유아보육법】 제1조(목적) 이 법은 영유아(영유아)의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적·사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지함을 목적으로 한다. <개정 2011.8.4.> 제45조(어린이집의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자(이하 이 조에서 "설치·운영자"라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 보육교직원 등 설치·운영자의 관리·감독 하에 있는 자가 제4호에 해당하는 행위를 한 경우에는 설치·운영자가 한 행위로 본다(설치·운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다). <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.6.7., 2013.8.13., 2014.5.28.> 3. 제44조에 따른 시정 또는 변경 명령을 위반한 경우 4. 「아동복지법」 제17조에 따른 금지행위를 한 경우 ④ 제1항에 따른 행정처분의 세부기준은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.6.7., 2011.8.4.> 제46조(어린이집의 원장의 자격정지) 보건복지부장관은 어린이집의 원장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.6.7., 2013.6.4.> 1. 어린이집의 원장이 업무 수행 중 고의나 중대한 과실로 영유아에게 손해를 입힌 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우 제47조(보육교사의 자격정지) 보건복지부장관은 보육교사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18., 2011.12.31.> 1. 보육교사가 업무 수행 중 그 자격과 관련하여 고의나 중대한 과실로 손해를 입힌 경우 【영유아보육법 시행규칙】 제10조(보육교직원의 배치기준)법 제17조제2항에 따른 보육교직원의 배치기준은 별표 2와 같다. <개정 2011.12.8.> [별표 2] <개정 2015.1.28.> 보육교직원의 배치기준(제10조 관련) 1. 어린이집에 두어야 하는 보육교직원와 그 수 가. 어린이집의 원장 1명. 다만, 영유아 20명 이하를 보육하는 어린이집은 어린이집의 원장이 보육교사를 겸임할 수 있다. 2. 보육교직원의 복무 다. 보육교직원의 휴가 보육교직원의 휴가는 보육 공백을 최소화할 수 있도록 순번제로 실시하고, 보수교육, 출산휴가 등으로 어린이집의 원장, 보육교사 또는 그 밖의 보육교직원의 공백이 생기는 경우에 이를 대체할 수 있는 대체원장, 대체교사 또는 그 밖의 인력을 각각 배치하여야 한다. 제39조(어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분) ① 삭제 <2012.8.17.> ② 법 제46조 및 법 제47조에 따른 어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 10과 같다. 다만, 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 10에 따른 자격정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 자격정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다. <개정 2011.12.8., 2012.8.17., 2014.3.7.> ③ 어린이집의 대표자는 어린이집의 원장이나 보육교사의 자격이 정지된 경우 정지된 기간 동안 그 직을 대신할 수 있는 원장 또는 보육교사를 채용하여야 한다. <개정 2012.8.17.> [별표 10] <개정 2014.3.7.> 어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분의 세부기준(제39조제2항 관련) 1. 일반기준 다. 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제2호 및 제3호에 따른 자격정지기간을 2분의 1의 범위에서 늘리거나 줄일 수 있다. 다만, 늘리는 경우에도 1년을 초과할 수 없다. 2. 어린이집 원장의 자격정지 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269891"></img> 【아동복지법】 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014.1.28.> 1. "아동"이란 18세 미만인 사람을 말한다. 2. "아동복지"란 아동이 행복한 삶을 누릴 수 있는 기본적인 여건을 조성하고 조화롭게 성장·발달할 수 있도록 하기 위한 경제적·사회적·정서적 지원을 말한다. 7. "아동학대"란 보호자를 포함한 성인이 아동의 건강 또는 복지를 해치거나 정상적 발달을 저해할 수 있는 신체적·정신적·성적 폭력이나 가혹행위를 하는 것과 아동의 보호자가 아동을 유기하거나 방임하는 것을 말한다. 제17조(금지행위) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. <개정 2014.1.28> 3. 아동의 신체에 손상을 주거나 신체의 건강 및 발달을 해치는 신체적 학대행위 5. 아동의 정신건강 및 발달에 해를 끼치는 정서적 학대행위 제71조(벌칙) ① 제17조를 위반한 자는 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다. <개정 2012.12.18., 2014.1.28.> 2. 제3호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 행위를 한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 제74조(양벌규정) 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제71조의 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과(科)한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 【아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법】 제10조(아동학대범죄 신고의무와 절차) ① 누구든지 아동학대범죄를 알게 된 경우나 그 의심이 있는 경우에는 아동보호전문기관 또는 수사기관에 신고할 수 있다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이 직무를 수행하면서 아동학대범죄를 알게 된 경우나 그 의심이 있는 경우에는 아동보호전문기관 또는 수사기관에 신고하여야 한다. 12. 「영유아보육법」 제10조에 따른 어린이집의 원장 등 보육교직원 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 행정처분통보서, 수사결과 보고(통보)서, 범죄인지서, 범죄일람표, 행정처분 의뢰서, 피의자신문조서, 아동전문보호기관 현장조사결과서, 합의서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○로에 소재한 ‘○○ ○○○○○ 부설 ○○○○○ 어린이집’의 원장이며, 2015. 1. 17. ○○경찰서에 ‘117학교폭력신고센터’을 통하여 이 사건 어린이집에서 발생한 아동학대 사실에 대한 신고가 접수되어 수사가 진행되었다. 나) 2015. 1. 30. 14:00~ 18:00 피청구인과 ○○경찰서 경찰이 합동하여 이 사건 어린이집에 출장하여 어린이집에 설치된 CCTV를 통해, ○○○ 등 7명의 교사가 식당이나 교실 등에서 아이들을 머리나 등을 때리거나 발로 차는 모습 등 신체 학대행위를 한 사실이 확인되었다. 다) ○○경찰서에서는 이 사건 어린이집 보육교사 ○○○ 등 7명의 보육교사 및 청구인에 대하여 수사를 진행하였고, 2015. 3. 6. 피청구인에게 청구인에 대한‘아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법위반(상습폭행)’피의사건 수사결과를 통보하였다. - ○○○은 ○○○(2014현재 ○세, ○)등 총 18명의 어린이를 상담·지도·양육하는 보육교사로, 2014. 11. 12.～2015. 1. 9. ○○○ 등 18명에게 103회의 정서적, 신체적 학대를 가하였고, ○○○은 ○○○(2014현재 ○세, ○)등 총 23명의 어린이를 상담·지도·양육하는 보육교사로2014. 11. 26.～12. 5. ○○○ 귀를 꼬집는 등 총19회 신체적 학대, ○○○은 ○○○(2014현재 ○세, ○)등 총 23명의 어린이를 상담·지도·양육하는 보육교사로 2014. 12. 4. 피해아동 ○○○이 식당에서 뛰어다녔다는 이유로 아이들이 쳐다보는 상황에서 아동이 저항함에도 불구하고 바지를 벗긴 채 혼내는 등 정서적 학대행위를 했다. ○○○은 ○○○(2014현재 ○세, ○)등 총 8명의 어린이를 상담·지도·양육하는 보육교사로, 2014. 11. 28. ○○○의 얼굴을 때리는 등 신체적 학대행위를 했고, ○○○은 ○○○(2014현재 ○세, ○)등 총 18명의 어린이를 상담·지도·양육하는 보육교사로, 2014. 12. 1. ○○○의 등을 치고 옆구리를 밀치는 등 신체적 학대행위를 하였으며, ○○○은 ○○○(2014현재 ○세, ○)등 총 23명의 어린이를 상담·지도·양육하는 보육교사로, 2014. 12. 2.○○○을 뒷머리를 세게 잡아 넘어뜨리는 등 신체적 학대행위를 하였고, ○○○은 ○○○(2014현재 ○세, ○)등 총 22명의 어린이를 상담·지도·양육하는 보육교사로, 2014. 12. 2. ○○○의 팔, 배등을 때려 그 충격으로 넘어지게 하였다. - 2014. 11. 12 ～ 2015. 1. 9. 약 2개월간 ○○○ 외 6명의 보육교사로부터 100여건 이상의 아동학대 행위 발생함 라) ○○경찰서 수사결과에 의하면 ○○○ 등 7명의 가해 보육교사는 불구속 기소, 원장인 청구인에 대하여는 기소(벌금)의견으로 각 안양지청 송치하였다. 마) 이에 피청구인은 2015. 3. 31. 행정처분 사전통지 이후 4. 10. 청문 절차를 거쳐, 2015. 5. 22. 청구인에게 「영유아보육법」 제46조제1호 위반에 대하여 같은 법 시행규칙 제39조제2항 별표 10의 규정에 따라 원장자격정지 6개월 처분하였고, 한편 이 사건 어린이집에는 시설운영정지 6개월에 갈음하는 과징금 3,000만원 부과처분 및 가해 보육교사 ○○○, ○○○ 각 6개월, 2개월의 보육교사 자격정지처분을 하였다. 바) 사건 발생 이후, 청구인은 어린이집 원생 부모들께 사건 발생에 대한 사죄와 선처를 호소하였고, ○○○ 등 26명의 피해어린이 부모로부터 합의서 26부 및 탄원서 23부가 제출되었다. 2) 「아동복지법」제17조에는‘누구든지’아동의 신체에 손상을 주거나 신체의 건강 및 발달을 해치는 신체적 학대행위나 아동의 정신건강 및 발달에 해를 끼치는 정서적 학대행위를 하여서는 아니 되며, 「아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법」제10조에서는 제1항의 규정에는 ‘누구든지 아동학대범죄를 알게 된 경우나 의심이 있는 경우에는 아동보호전문기관 또는 수사기관에 신고’할 수 있고, 같은 조 제2항제12호의 규정에 의하면, 어린이집의 원장 등 보육교직원은 직무를 수행하면서 아동학대범죄를 알게 된 경우나 그 의심이 있는 경우에는 아동보호전문기관 또는 수사기관에 신고하여야 한다고 하고 있다. 「영유아보육법」제46조제1호가목에 의하면, 보건복지부장관은 어린이집의 원장이 업무 수행 중 고의나 중대한 과실로 영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 끼친 경우에 해당할 경우 1년 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있고, 같은 법 시행규칙 제39조제2항의 규정에는 법 제46조, 제47조에 따른 어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 10과 같으며, 다만, 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 10에 따른 자격정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있고, 동조 관련 별표 10 2. 어린이집 원장의 자격정지 개별기준 가목 1)에 의하면 법 제46조제1호를 위반하여 ‘어린이집의 원장이 업무수행 중 고의나 중대한 과실로 손해를 입힌 경우로서 영유아에게 중대한 생명·신체 또는 정신적 손해를 입힌 경우 자격정지 1년을 처분할 수 있다고 하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분에서 가) 행정처분의 근거제시에 중대한 결함이 있고, 나) 단순 폭행에 의한 단순 손해에 대하여 중대한 과실을 인정할 수 없고, 다) CCTV 설치 및 수차례의 업무교육 등으로 노력을 게을리 하지 않았고, 라) 재판이 시작되기도 전에 한 무리한 처분이며, 마) 폭행에 직접 가담하지 않았음에도 6개월의 자격정지가 가혹하다고 주장하는 바, 차례대로 살펴본다. 가) 우선, 이 사건 처분명령서에 의하면, 피청구인은 청구인에게 자격정지 6개월을 처분하면서 근거 법조문으로 ‘영유아보육법 제46조제1항’이라고 적시하고 있는 바, 「영유아보육법」 제46조에는 제1항이 존재하지 않고, 제46조 제1호에서 ‘보건복지부장관은 어린이집의 원장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다’라고 하고 있어, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 제46조제1호를 제46조제1항으로 착오기재한 것으로 보아지며, 이는 피청구인의 명백한 실수이긴 해도, 처분을 취소 할 만큼의 중대한 하자라고 판단되지 않는다. 나) 18세 미만인 아동의 경우 완전하고 조화로운 인격발달을 위하여 사회적으로 보호받을 필요성이 있어 성인에 비해 보호가치가 높다고 할 것이므로 아동복지법상 학대의 개념은 형법상 학대의 개념보다 넓게 해석하는 것이 타당하다고 보아지며, 비록 그 행위의 결과 상해의 정도에 이르지 않았다고 하더라도 아동복지법에서 금지하는‘아동의 신체에 손상을 주는 학대행위’에 해당한다고 봄이 상당하며 더욱이, 이 사건 피해 아동들의 나이가, 4~7세 어린이들이고, 아직 신체 발육이 초기 단계에 불과해 성인처럼 성숙된 상태가 아닌 점에서, 청구인의 유형력 행사에 의해 피해자들이 입게 되는 신체 손상 내지 그 충격의 정도를 일반인의 눈높이에서 판단해서는 안 될 것이라는 시각이 필요하다는 점 등을 고려할 때, 청구인의 이 사건 위반행위가 단순 폭행에 의한 단순 손해이며, 중대한 상해가 없으므로 중대한 과실에 해당하지 않는다는 주장은 수긍할 수 없고, 다) 이 사건의 위반행위는 2014. 11. 12.경부터 2015. 1. 9.경까지 약 2개월간 이 사건 어린이집 7명의 보육교사가 각자의 보육실 또는 식당 등에서 상습적·일상적으로 어린이집 원생들에 대하여 폭행이 발생한 점을 고려하면, 청구인의 주장대로 CCTV 설치 및 수차례의 업무교육 등을 실시하였다 하더라도 청구인이 자신의 보호·감독을 받는 아동에 대한 보호·양육 의무에 최선을 다했다고 볼 수 없고, 장기간 지속된 학대 행위를 원장이 몰랐다는 주장도 받아들일 수 없고, 그럼에도 이 사건 어린이집의 원장인 청구인이 이를 방지하지 못하였고, 발생 이후 아무런 조치를 하지 아니한 점은 어린이집 원장으로서 보육교사의 아동학대 행위에 대하여 상당한 주의와 감독의 의무를 해태하였을 뿐만 아니라 묵인 방조의 여지가 상당하다. 라) 또한 소송 판결 전에 행정처분을 한 사실에 대하여는, 같은 위법행위에 대한 형벌과 행정처분은 그 주체와 목적, 효력 등을 달리하므로 그 위법 행위에 대해 유죄 확정판결이 있든지 없든지 상관없이 행정청은 당해 행위가 행정처분의 대상이 되는지 별도로 판단하여 행정처분의 대상이 되는 경우 법률의 규정에 따라 행정처분을 할 수 있으며,(서울행정법원 2006. 11. 29. 선고 2006구합6437 판결 참조) 마) 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함을 목적으로 하는 영유아보육법의 입법 취지와 시행규칙 별표10에서 ‘어린이집의 원장이 업무수행 중 고의나 중대한 과실로 손해를 입힌 경우로서 영유아에게 중대한 생명 신체 또는 정신적 손해를 입힌 경우 자격정지 1년을 처분할 수 있다고 한 규정을 참작할 때, 이 사건 어린이집의 보육교사 및 원장은 위탁된 영유아가 안전하고 쾌적한 환경에서 건강하게 성장할 수 있도록 하고 영유아의 이익을 최우선적으로 고려하여 보육하여야 하며, 특히 청구인의 경우, 청구인은 보육시설인 어린이집의 원장으로서 보호자로부터 위탁을 받은 영유아를 건강하고 안전하게 보호·양육하고 영유아의 발달특성에 맞는 교육을 제공할 의무가 있음에도 자신의 책임과 의무를 해태한 청구인에게 한 이 사건 처분은 청구인이 수인하여야 할 사익의 침해에도 불구하고, 보호하여야 할 공익의 가치가 결코 작다고 할 수 없으므로 엄격한 처분이 상당하다고 판단된다. 그러므로 청구인의 위반행위에 대하여 이 사건 피해 원생들에게 생명이나 신체 등에 중대한 상해가 없는 점, 보육교사들의 훈육 과정에서 폭행이 발생한 경위에 대하여 학부모들도 합의하고 탄원서 등을 제출한 점 등을 고려하여, 피청구인이 청구인에게 명령한 원장자격정지 6개월의 처분에 위법 부당함이 있다고 판단되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.