어린이집 위탁해지처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인으로부터 서울시 ○○구 ○○○로○○가길 ○○에 위치한 국공립어린이집 ‘○○○ 어린이집’(이하, ‘이 사건 어린이집’이라 한다)에 대한 관리·운영 위탁(위탁기간 2015. 1. 1. ~ 2020. 2. 29.)을 받은 자로, 피청구인은 이 사건 어린이집에 대한 회계점검 결과 이 사건 어린이집에서 보육 교직원 퇴직적립금 보조금을 유용한 사실을 적발하고 행정처분 사전통지 및 청문절차를 거쳐 2017. 7. 3. 청구인에 대하여, 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에 해당함을 이유로 어린이집 위탁해지 및 금10,788,438원의 보조금 반환 명령(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 보육시설을 운영한 경험이 없는 청구인은 청구 외 ○○○을 원장으로 선임하여 어린이집 운영의 실질적 역할을 맡기고 청구인은 최소한의 관리 감독만을 하고 있던 중 원장의 어린이집 자금 횡령사실을 2016년 말경 알게 되었다. 나. 전 원장이 보육 교직원 퇴직적립금을 중간정산 명목으로 유용 및 횡령한 사실에 대하여, 횡령한 금전 속에 보조금이 포함되어 있을 뿐 이를 보조금이라고 특정하는 것은 무리가 있다. 다. 가사 원장이 횡령한 금전이 보조금이라고 할지라도, 이는 원장 개인의 횡령으로 청구인은 보조금을 유용하거나 횡령한 사실이 없다. 또한 영유아복지법에서는 어린이집 운영자와 어린이집 원장의 법 위반에 대한 별도의 행정제재의 규정을 두고 있고, 어린이집 보육교사 등의 행위에 대하여 명시적 규정이 있는 경우를 제외하고는 어린이집 보육교사 등의 행위를 어린이집 운영자의 행위로 간주할 수 없다는 것을 명백히 하고 있는바, 원장의 횡령에 대하여 운영자인 청구인에게 한 이 사건 처분은 법령의 정당한 해석의 범위를 일탈한 위법한 처분이다. 라. 피청구인은 처분의 상대방을 확정하기 위하여 청구인과 원장에 대한 청문을 동시에 실시하여야 함에도 청구인에게 형식적 답변의 기회만을 주고 한 이 사건 처분은 절차상 하자있는 위법한 처분이다. 마. 청구인이 어린이집 정상화를 위하여 성실히 노력하고 있는 상황에도 불구하고 이 사건 처분에 이른 것은 가혹하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 아닌 원장이 보조금을 횡령하였다 하더라도, 사회복지법인 및 사회복지시설 재무회계규칙 규정상 어린이집 대표와 시설의 장(원장)은 원칙적으로 어린이집의 수입 및 지출에 관한 사무를 같이 하도록 명시되어 있어 어린이집 지출에 관한 행위 자체를 원장의 행위와 대표의 행위로 따로 구분할 수 없고, 해당 사무를 원장이 전적으로 수행했다면 청구인이 원장에게 사무 전부를 위임했거나 청구인의 의무를 이행하지 않았다고 판단할 수 있고, 이 사건 어린이집 위탁 약정서, 영유아보육법 등 관련 법령에서도 어린이집 대표에게 행정처분을 할 수 있는 근거가 명시되어 있는바, 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법하다. 나. 전 원장이 임의로 보조금을 인출하여 유용(횡령)한 사실에 대하여, 이 사건 어린이집의 운영 위탁 약정서에 따르면 청구인은 어린이집 재산관리와 사업운영에 대하여 모든 책임을 지고 관리·운영하여야 하며 피청구인은 어린이집 보조금의 횡령 또는 허위 집행 사실이 확인될 때에는 위탁체에 대한 위탁해지를 할 수 있도록 규정되어 있고, 영유아보육법에서 어린이집 보조금을 목적 외 용도로 사용한 경우 어린이집 운영 위탁을 취소할 수 있다고 명시되어 있는바 청구인에게 한 위탁해지처분은 적법하다. 또한 유용(횡령)한 보조금에 대한 반납사실이 확인되지 않아 영유아보육법에 의거 청구인에게 한 보조금 반환명령은 적법하다. 다. 행정절차법에 의한 청문은 행정청이 처분을 전 당사자의 의견을 듣고 증거를 조사하는 절차로, 청문 당시 청구인의 피위임자 ○○○와 어린이집 운영위원이며 교회 관계자인 ○○○이 참석하여 의견진술 및 소명자료를 제출한 바 있으므로 청문절차에 절차상 하자는 없다. 4. 관계법령 영유아보육법 제36조, 제40조, 제45조 영유아보육법 시행규칙 제25조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 피청구인으로부터 ○○구 ○○○로○○가길 ○○에 위치한 ○○○어린이집에 대한 관리 운영을 위탁받은 자이다. 나. 피청구인이 2017. 4. 6.부터 4. 7.간 이 사건 어린이집에 대한 회계점검을 실시하여 ‘퇴직적립금 중간정산 등 부적정 처리’ 등의 사항을 적발하였다. 다. 피청구인은 2017. 6. 13. 청구인에게, 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에 해당되어, ‘어린이집 운영 위탁해지 및 보조금 반환’을 예정된 처분으로 하는 처분 사전통지 및 청문을 실시함을 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046621"></img> 라. 2017. 6. 27. 청구인 소속 부목사 ○○○과 이 사건 어린이집 운영위원회 위원이 청문에 참석하여 처분에 대한 의견을 진술하고 퇴직적립금 소명자료 등을 제출하였다. 마. 제출된 자료에 따르면, 처분의 원인이 되는 사항의 세부내역은 다음과 같다. - 2016. 12. 13. 어린이집 4대 보험통장에서 퇴직적립금통장으로 26,180,850원 이체 후 2016. 12. 13. ~ 14. 교사 8명에게 25,089,170원 이체 - 2016. 12 15. 교사 7명이 퇴직적립금 통장으로 19,730,160원 입금 - 2016. 12. 16. 퇴직적립금 통장에서 20,821,840원 현금인출 - 2017. 1. 10. 퇴직 적립금 통장에 11,998,574원 입금 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046623"></img> ※ 보육교직원 퇴직적립금 중 보조금 유용액 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046617"></img> 바. 피청구인은 2017. 7. 3. 청구인에게 ‘거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우’에 해당하여 어린이집 위탁해지 및 10,788,438원의 보조금 반환을 명하는 이 사건 처분을 하였다. 사. 피청구인과 청구인 간 약정을 체결한 ‘○○○ 어린이집 운영 위탁 약정서’에서 시설관리 및 사업운영 위탁, 약정의 해지 등을 규정한 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046619"></img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 영유아보육법 제45조에 의하면 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용(流用)한 경우 등에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다고 정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제25조에 의하면 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 수탁자가 법 제36조 및 영 제24조에 따른 보조금을 목적 외의 용도에 사용한 경우에 해당하는 경우에는 어린이집의 운영 위탁을 취소할 수 있다고 정하고 있다. 한편 영유아보육법 제40조에 의하면 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자 등이 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용한 경우 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 먼저, 원장 ○○○의 횡령금은 어린이집 예금이라고는 할 수 있으나 이를 보조금 횡령이라고 특정하는 것은 무리가 있다는 주장에 대하여 살피건대, 영유아보육법 제36조는 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보육교사의 인건비 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고 있고, 시행령 제24조 제2항은 이러한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다고 규정하고 있으며, 보건복지부장관이 정한 ‘2017 보육사업안내 지침’의 ‘2017년도 보육교직원 인건비 지급기준’에 따르면 인건비(월지급액, 4대 보험료, 퇴직적립금 등)의 80% 또는 30%를 지원한다고 정하고 있다. 제출된 기록에 따르면 기초지방자치단체가 어린이집에 보조금을 지급할 때, 퇴직적립금 해당 금액을 따로 분리하지 않고 함께 지급하고 이를 지급받은 어린이집에서 퇴직적립금에 해당하는 금액을 퇴직적립금 보관 용도의 계좌에 따로 분리하여 보관하는 것이 일반적인 관행이고 이 사건에서도 그러하였던 것으로 보이는바, 청구인의 계좌에 입금된 보조금 중 퇴직적립금 해당 금액이 퇴직적립금 보관용 계좌로 이체되었다면, 그 금원은 퇴직적립금 용도의 보조금이라고 할 것이다. 그러므로 위와 같이 별도로 보관된 금원을 퇴직적립금 이외의 용도로 사용하였다면 이는 보조금을 목적 외에 사용한 것이라고 보아야 한다. 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 다음으로, 소속 원장의 금전 횡령 행위를 어린이집 운영자인 청구인의 행위로 보고 이 사건 처분에 이른 것은 법령의 정당한 해석의 범위를 일탈한 위법한 처분이라는 주장에 대하여 살피건대 영유아보육법 시행규칙 제25조에 따르면 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 수탁자가 운영계약 위탁서의 계약내용을 위반한 경우 등에 해당하는 경우에는 어린이집의 운영 위탁을 취소할 수 있다고 정하고 있고 청구인과 피청구인 간 체결한 ‘○○○어린이집 운영 위탁 약정서’ 제4조에 따르면 청구인은 어린이집 재산관리와 사업운영에 대하여 모든 책임을 지고 관리·운영하여야 하며 운영기간 중 발생되는 모든 책임은 청구인이 지도록 규정되어 있고, 제16조에서는 보조금의 횡령 또는 허위 집행 사실이 확인될 때 피청구인은 이 약정을 해지할 수 있다고 정하고 있다. 피청구인과 체결한 운영 위탁 약정서에 따르면 보조금의 횡령 또는 허위 집행 사실이 확인될 때 피청구인은 약정을 해지할 수 있고 여기서 횡령 행위자는 운영자로 국한되지는 않고, 청구인 역시 ○○○을 원장으로 선임하여 어린이집 운영의 실질적 역할을 맡기고 청구인은 불필요한 간섭을 자제하고 최소한의 관리감독만을 유지하였다고 인정하고 있는바, 이 사건 어린이집에 소속된 원장의 보조금 횡령 사실이 인정되는 한 청구인에게 한 어린이집 위탁해지처분이 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 마지막으로, 전 원장과 청구인에 대한 청문을 동시에 실시하여 정당한 처분의 대상을 확정하여야 할 필요가 있음에도 동시청문 내지 당사자 모두에 대한 청문 절차의 종결 없이 한 이 사건 처분은 청문 절차에 하자가 있는 위법한 처분이라는 주장에 대하여 보면, 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인은 어린이집 원장의 행위를 이유로 청구인에 대하여 위탁계약을 해지할 수 있으므로, 보조금의 유용이 청구인의 행위인지 어린이집 원장의 행위인지 가리기 위해 양자를 함께 청문하였어야 한다는 청구인의 주장은 그 전제가 잘못 되어 타당하지 않으며, 처분 당사자인 청구인이 청문에 참석하여 의견진술 및 소명자료를 제출한 바 있으므로 청문절차에 어떠한 하자가 있다고 볼 수 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.