어린이집 평가인증 취소처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○남도 ○○시 ○○길 6 ***동 ***호에서 ○○어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)을 운영하는 사람인바, ○○시장은 2015. 12. 31. 식재료 품명, 입고일 미기재를 이유로 청구인에게 시정명령을 하였으며, 이 사건 어린이집에 대하여 민원이 제기되자 2017. 4. 4. 점검을 실시한 후 ‘식재료 품명, 입고일 미기재 등이 재차 적발되어 시정명령을 위반하였다’는 이유로 「영유아보육법」제45조에 따라 2017. 5. 17. 청구인에게 15일(2017. 5. 22. ~ 2017. 6. 5.)의 어린이집 운영정지처분(이하 ‘이 사건 선행처분’이라 한다)을 하였다 나. 피청구인은, ○○시장이 2017. 5. 17. 이 사건 선행처분을 하였음을 이유로 2018. 1. 9. 「영유아보육법」 제30조제5항제3호에 따라 청구인에게 어린이집 평가인증 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 직접 조리하지 않은 간식과 길거리 음식을 제공한다는 취지의 민원이 접수되자 ○○시에서 수시점검을 나왔는데 민원제기 내용이 아닌 식재료 품명, 입고일 미기재 2차 위반이라는 이유로 이 사건 선행처분을 하였으며, 이를 원인으로 하여 피청구인이 이 사건 처분을 하였다. 나. 청구인은 2015. 12. 31. 식재료 품명, 입고일 미기재에 대한 시정명령을 받아 이를 시정하였는바, 2017년에 청구인이 동종의 위반행위를 하였다 하더라도 2015년의 시정명령을 위반하였다고 볼 수는 없어 시정명령 위반을 이유로 하는 이 사건 선행처분은 위법·부당할 뿐만 아니라, 아동학대, 보조금 횡령 등의 위반행위에 비하여 사소한 위반행위인 식재료 품명, 입고일 미기재에 대하여 15일의 운영정지처분을 하는 것은 너무나 가혹하다. 다. 청구인은 이 사건 선행처분을 받을 경우 바로 평가인증이 취소될 것이라는 점까지 예측할 수 없었고, 이 사건 선행처분의 구속력으로 이 사건 처분의 효력이 유지된다면 학부모에게 취소 이력이 공개되고 각종 지원금 등의 지급 중단으로 어린이집 운영 자체가 어려워지게 되는바, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 어린이집은 지도·점검 결과 급식 관리 미흡으로 시정명령을 받았음에도 재차 위반된 사항이 적발되었는바, 예전에 시정 명령하였음에도 재차 위반한 사항일 경우 이 사건 선행처분을 할 수 있으며, 이 사건 선행처분이 직권으로 또는 쟁송에 의하여 취소되어 그 존재가 사라지지 아니 하였으므로 이 사건 처분의 사유는 명백히 존재한다. 나. 청구인은 이 사건 처분이 지나치게 가혹하다고 주장하나, 어린이집에 대한 평가인증은 어린이집이 부모의 역할을 대신하여 영유아의 건강한 보육환경을 조성할 수 있도록 하고, 학부모들이 합리적으로 어린이집을 선택하고 신뢰할 수 있도록 보육서비스의 수준을 평가하여 중요한 기준 및 정보를 제공하는 것을 목적으로 하는 제도인바, 어린이집이 급식 관리 부실로 재차 위반사항이 적발되어 운영정지 처분을 받은 사정은 어린이집의 보육서비스 수준을 평가함에 있어 중요한 요소이고, 이 사건 어린이집에 대한 평가인증이 유지될 경우 국민들에게 그릇된 정보를 줌으로써 학부모들의 선택에 혼란을 주고 정부에 대한 신뢰를 무너뜨릴 우려가 있다는 점에서 평가인증을 취소할 중대한 공익상의 필요가 인정되는 반면, 평가인증의 취소는 피청구인이 어린이집의 품질을 대외적으로 인증하였다는 사실을 취소하는 것일 뿐 다시 평가인증을 신청하여 새로이 인증을 받을 수 있다는 점에서 청구인이 입는 손해는 경미하다 할 것이므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 영유아보육법 제30조, 제33조, 제41조, 제42조, 제44조, 제45조 영유아보육법 시행령 제34조, 제38조, 별표 8, 별표 9 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 시간연장형 어린이집 운영규정 위반에 따른 1차 경고 알림, 민원 발생에 따른 어린이집 지도점검 행정처분 내용, 이 사건 선행처분서, 처분사전통지서, 의견제출서, 탄원서, 이 사건 처분서, 2017년 보육사업안내 등 각 사본의 기재내용에 의하여 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ○○시장은 2015. 12. 7. 이 사건 어린이집에 대하여 2015년 하반기 어린이집 지도점검을 실시한 후 2015. 12. 31. 청구인에게 다음과 같이 시정명령 및 경고하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158619431"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │□ 2015년 하반기 시간연장형 어린이이집 지도점검 결과 운영규정 위반사항에 대하여 다음과 같이 시 │ │정명령 및 1차 경고사항을 알려드리니, 향후 동일 사례가 발생하지 않도록 어린이집 운영에 최선을 │ │다하여 주시기 바랍니다. │ │○ 점검결과 │ │┌───────────────┬────────────────┬─────┐ │ ││점검 주요 지적사항 │조치사항 및 계획 │처분사항 │ │ │├───────────────┼────────────────┼─────┤ │ ││- 의무 근무시간(09:30 ~ │시간연장형어린이집 운영규정 │- 1차 경고│ │ ││21:30) 중 방문 시(20:22) │위반에 따른 경고조치(1차 위 │ │ │ ││근무지 이탈 │반) │ │ │ ││ │ ※ 2차 위반 시 시간연장형 어린 │ │ │ ││ │이집 지정취소 │ │ │ ││- 식재료 품명, 입고일 기재 미 │식재료 품명, 입고일 기재 등 │ │ │ ││비 │식재료 보관규정 준수 철저 │ │ │ ││ │일일위생 점검표 작성 철저 │ │ │ ││- 일일위생 점검표 12월분을 │ │ │ │ ││한꺼번에 작성하여 보관 │ │ │ │ │└───────────────┴────────────────┴─────┘ │ │ │ │○ 조치계획 및 참고사항: 2차 위반 시 시간연장형 어린이집 지정취소 │ │○ 법적 근거 │ │ - 영유아보육법 제44조(시정 또는 변경명령) │ │ - 사회복지사업법 제40조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등) │ │ - 2015 보육사업 안내 312쪽 시간연장형 어린이집 지정취소 사유 4항(기타 시·군·구청장이 필요하다│ │고 인정하는 경우) │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 나. 청구인은 2016. 10. 1. 피청구인으로부터 이 사건 어린이집에 대한 평가 재인증을 받았다. 다. ○○시장은 이 사건 어린이집에 대한 민원이 제기됨에 따라 2017. 4. 4. 이 사건 어린이집에 대한 지도 점검을 실시하였는데, 지도 점검 결과 주요 지적사항 등은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158619433"> ┌─────────────────────────┬────────────────────────┐ │점검 주요 지적사항 │조치사항 및 처분계획 │ ├────────┬────────────────┼────────────────┬───────┤ │급식 및 │○식단 무단 변경 │○식단 준수 시정명령 │1차 경고 │ │위생관리 ├────────────────┼────────────────┤ │ │미흡(「영유아보 │○직접 조리하지 않은 간식 제 │○직접 조리한 급간식 제공 원칙 │ │ │육법」 제33조, │공(튀김, 닭꼬치 등 길거리 음식 │준수 시정명령 │ │ │동 법 시행규칙 │제공) │ │ │ │제34조) ├────────────────┼────────────────┤ │ │ │○소독기, 도마, 칼, 행주 등 주 │○위생관리 철저 시정명령 │ │ │ │방용구 위생상태 불량 │ │ │ │ ├────────────────┼────────────────┤ │ │ │○유통기한 경과 식품 보관 │○급식관리 및 식재료 보관 규정 │ │ │ │ │준수 철저 시정명령 │ │ │ ├────────────────┼────────────────┼───────┤ │ │○식재료 품명, 입고일 미기재 │○1차 위반 시정명령(2015. 12. │운영정지 15일 │ │ │ │31.) │ │ │ │ │2차 위반사항 │ │ ├────────┼────────────────┼────────────────┼───────┤ │영상정보처리기 │○보호자 및 보육교직원 동의 │○폐쇄회로 텔레비전 설치 또는 │1차 경고 및 │ │기 설치 운영에 │없이 네트워크 카메라 설치 │네크워크 카메라 전원 동의서 제 │과태료 │ │관한 사항 │ │출 시정명령 │100만원 │ │위반(「영유아보 ├────────────────┼────────────────┼───────┤ │육법 │○영상정보처리기기 보관 안정 │○저장장치 및 잠금장치 설치 시 │1차 경고 및 │ │제15조의4, │성 미확보(별도 잠금장치나 케이 │정명령 │과태료 50만원 │ │동법 시행규칙 │스 없음) │ │ │ │제9조, │ │ │ │ │제9조의2) │ │ │ │ └────────┴────────────────┴────────────────┴───────┘ </img> 라. ○○시장은 2017. 5. 17. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 선행처분을 하였는데, 청구인이 이 사건 선행처분에 대하여 행정심판 또는 행정소송을 청구한 사실은 없다. - 다 음 - ○ 행정처분 내역 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158619435"> ┌──────────────────────┬──────────────┬────────┐ │위반내용 │행정처분 사항 │법적근거 │ ├──────────────────────┼──────────────┼────────┤ │○ 「영유아보육법」 제33조, 동 법 시행규칙 │○ 운영정지 15일 │「영유아보육법」│ │제34조 위반 │(2017. 5. 22. ~ 2017. 6. 5.)│제45조 │ │급식관리 부실(식재료 품명, 입고일 미기 │ │ │ │재, 유통기한 경과 식자재 보관) │ │ │ │시정명령 재차 위반 │ │ │ └──────────────────────┴──────────────┴────────┘ </img> ○ 위 사항에 대해 불복 시 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내 ○○남도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하거나, 행정소송법에 의한 행정소송을 제기할 수 있음을 알려 드림 마. 피청구인은 2017. 12. 18. 청구인에게 이 사건 처분을 할 예정이므로 2017. 12. 28.까지 의견을 제출하라는 취지의 처분사전통지를 하였으며, 청구인은 2017. 12. 28. 피청구인에게 ‘식자재를 들여올 때 받은 영수증을 보면 바로 입고일을 알 수 있는데 굳이 식자재 입고일을 따로 기재하여 관리하여야 하는 것인지 이해하기 어렵고, 민원제기에 따라 이루어진 불시점검이면 민원 부분에 한하여 점검해야 한다고 생각되며, 또한 2015년 식재료 품명, 입고일 미기재 1차 시정명령에 대해 조치하여 지속적으로 품명, 입고일을 기재하여 운영 중이었고 2016년 7월 평가 재인증을 획득하였는바, 간헐적인 불시 점검 결과 지금까지 지속 운영한 사항을 2차 위반으로 규정하는 것은 불합리하다’는 취지의 의견을 제출하였다. 바. 피청구인은 2018. 1. 9. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158619445"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │○ 이 사건 어린이집에 「영유아보육법」 제30조제5항제3호에 따른 평가인증 취소처분 사유가 발생함에 │ │따라 평가인증 취소처분을 통지함 │ │○ 처분사유 │ │ - ○○시장이 2017. 5. 17. 이 사건 어린이집에 대해 행한 「영유아보육법」 제45조에 따른 어린이집 │ │운영정지 처분 │ │○ 위반내용 │ │ - 급식관리 부실에 따른 시정명령 위반 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 사. 한편 이 사건 어린이집에 재원 중인 영유아의 보호자들이 2017년 5월 ○○시장에게 이 사건 선행처분이 부당하다는 취지의 민원을 제출하였으며, 청구인은 우리 위원회에 이 사건 어린이집 보육교사들이 작성한 탄원서를 제출하였다. 아. 피청구인의 2017년 보육사업안내 중 급식관리에 관한 부분은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158619447"> ┌───────────────────────────────────────┐ │나. 급식관리(법 제33조, 시행규칙 제34조) │ │2) 급식위생 │ │○ 어린이집의 원장 및 급식을 조리·제공하는 보육교직원은 어린이집에서 식중 │ │독 환자가 발생하지 않도록 위생관리를 철저히 하여야 함 │ │○ 어린이집의 조리 직원(영양사, 조리사, 취사부)은 작업 전 건강상태를 확인하 │ │고 위생모, 위생복, 위생화를 착용(장신구는 착용불가) │ │- 조리 전·후 식재료 및 음식 상태를 점검하는 등 위생관리를 철저히 하고 화 │ │기 및 조리기구 사용에 유의하여 안전사고가 발생하지 않도록 함 │ │○ 식품과 소모품은 별도로 구분하여 보관하되 여건상 부득이 함께 보관할 경우 │ │에는 서로 섞이지 않도록 분리 보관하고 식품과 소모품의 품명, 용도 등을 표시 │ │○ 유통기한이 경과되거나 상한 원료 또는 완제품을 조리할 목적으로 보관하거 │ │나 이를 음식물의 조리에 사용하여서는 아니되며, 이미 급식에 제공되었던 │ │음식물을 재사용하여서는 안 됨 │ │○ 부패·변질되기 쉬운 식품 등의 원료 및 제품은 냉동·냉장시설에 보관하는 등 │ │철저하게 관리 │ │※ 냉장고 확보 및 음식물류 사전검사, 유통기한 경과 등 유의 │ │(이하 생략) │ └───────────────────────────────────────┘ </img> 자. 어린이집 정보공개포털에서는 부모의 알 권리 및 어린이집 보육서비스 개선을 위하여 「영유아보육법 시행규칙」 제32조의4에 따라 어린이집의 평가인증 여부 및 인증점수, 평가인증 유효기관, 결과통보 및 평가서, 인증 참여 이력 등을 공표하고 있다. 차. 이 사건 어린이집이 재인증을 받은 후 이 사건 처분을 받기 전까지의 기간(2016년 10월 ~ 2018년 1월) 동안 청구인은 ○○시장으로부터 차량운영비, 종사자수당 등의 명목으로 총 293만원의 지원금을 받았다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「영유아보육법」 제33조에 따르면, 어린이집의 원장은 영유아에게 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 균형 있고 위생적이며 안전한 급식을 하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제34조에 따르면, 법 제33조에 따른 급식 관리의 기준은 별표 8 제3호나목과 같다고 되어 있는바, 별표 8 제3호나목의 내용은 “어린이집의 원장 및 어린이집에서 급식을 조리·제공하는 보육교직원(이하 이 목에서 "원장등"이라 한다)은 어린이집에서 식중독 환자가 발생하지 않도록 위생관리를 철저히 하여야 한다. 원장등은 영유아가 필요한 영양을 섭취할 수 있도록 영양사가 작성한 식단에 따라 급식을 공급하여야 한다. 이 경우 영양사(5개 이내의 어린이집이 공동으로 두는 영양사를 포함한다)를 두고 있지 아니한 100명 미만의 영유아를 보육하고 있는 어린이집은 육아종합지원센터, 보건소 및 「어린이 식생활안전관리 특별법」 제21조에 따른 어린이집 급식관리지원센터 등에서 근무하는 영양사의 지도를 받아 식단을 작성하여야 한다. 원장등은 영유아에 대한 급식을 어린이집에서 직접 조리하여 제공하여야 한다. 다만, 공공기관이나 사회복지관 안에 설치된 어린이집의 경우에는 같은 건물에 있는 조리실을 사용하여 급식을 제공할 수 있다. 원장등은 식기, 도마, 칼, 행주, 그 밖에 주방용구를 정기적으로 세척·살균 및 소독하는 등 항상 청결하게 유지·관리하여야 하며, 어류·육류·채소류를 취급하는 칼·도마는 각각 구분하여 사용하여야 한다. 원장등은 유통기한이 지나거나 상한 원료 또는 완제품을 조리할 목적으로 보관하거나 이를 음식물의 조리에 사용하여서는 아니 되며 이미 급식에 제공되었던 음식물을 재사용하여서는 아니 된다. 원장등은 식품등의 원료 및 제품 중 부패·변질이 되기 쉬운 것은 냉동·냉장시설에 보관·관리하여야 한다. 조리원 등 음식물의 조리에 직접 종사하는 보육교직원은 위생복·앞치마·위생모를 착용하는 등 개인위생관리를 철저히 하여야 한다”고 되어 있다. 2) 「영유아보육법」 제44조제4호의7에 따르면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집이 제33조에 따른 균형 있고 위생적이며 안전한 급식을 하지 아니한 경우에 해당하면 어린이집의 원장 또는 그 설치·운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있고, 같은 법 제45조제1항제3호에 따르면, 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자(이하 이 조에서 "설치·운영자"라 한다)가 제44조에 따른 시정 또는 변경 명령을 위반한 경우에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제44조제6항 및 같은 법 시행규칙 제38조 및 별표 9에 따르면, 법 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준(법 제33조에 따른 급식관리기준을 포함한다)을 위반하여 법 제44조에 따른 시정 또는 변경 명령을 받았으나 이를 위반한 경우로서 “(1) 상한 원료 또는 완제품을 음식물의 조리에 사용하거나 보관한 경우, (2) 유통기한이 지난 원료 또는 완제품을 음식물의 조리에 사용하거나 보관한 경우, (3)이미 급식에 제공되었던 음식물을 재사용한 경우” 외의 급식관리기준을 위반한 경우에는 운영정지 15일(1차 위반)을 하는 것으로 되어 있다. 3) 「영유아보육법」 제30조제1항에 따르면, 보건복지부장관은 보육서비스의 질적 수준을 향상시키기 위하여 어린이집 설치·운영자의 신청에 따라 어린이집의 보육환경, 보육과정 운영 및 보육인력의 전문성 등을 평가하여 해당 어린이집에 대한 평가인증을 실시할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제5항에 따르면 보건복지부장관은 제1항에 따라 평가인증을 받은 어린이집의 설치·운영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 평가인증을 취소할 수 있다고 하면서 제3호에서 “제40조제2호 또는 제3호에 따라 보조금의 반환명령을 받았거나, 제45조 또는 제46조부터 제48조까지의 규정에 따른 행정처분을 받은 경우(시정명령을 받은 경우는 제외한다)”를 규정하고 있다. 4) 한편 「영유아보육법」 제41조 및 제42조에 따르면, 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 보육사업의 원활한 수행을 위하여 어린이집 설치·운영자 및 보육교직원에 대하여 필요한 지도와 명령을 할 수 있고, 어린이집을 설치·운영하는 자로 하여금 그 어린이집에 관하여 필요한 보고를 하게 하거나 관계 공무원으로 하여금 그 어린이집의 운영 상황을 조사하게 하거나 장부와 그 밖의 서류를 검사하게 할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 동종의 위반행위를 하였더라도 시정명령 위반에는 해당하지 않으므로 운영정지 처분의 대상이 될 수 없고 따라서 운영정지 처분을 근거로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다는 취지로 주장하나, 선행처분인 운영정지 처분과 어린이집 평가인증 취소처분은 서로 별개의 처분으로, 후자의 처분이 전자의 처분을 전제로 하는 것이기는 하지만 두 처분은 각각의 법률효과를 발생하는 독립된 행정처분이라 할 것이어서, 선행하는 운영정지 처분이 당연 무효라고 볼만한 특단의 사정이 없는 한 그 하자를 이유로 후행처분인 이 사건 처분에 대하여 다툴 수는 없다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 한편 「영유아보육법」제30조제5항제3호에 의하면, 같은 법 제45조에 따른 행정처분이 있는 경우 어린이집 평가인증을 취소할 수 있다고 정하고 있고 ○○시장이 「영유아보육법」 제45조에 따라 청구인에게 한 운영정지 처분은 직권이나 쟁송에 의해 취소된 바 없으므로, 이 사건 처분의 사유는 존재하고, 「영유아보육법」에 의한 어린이집 평가인증제도는 보육서비스의 질적 수준을 향상시켜 궁극적으로는 영유아가 건강하고 안전한 보육환경에서 양육될 권리를 보장함을 목적으로 마련된 제도임을 감안할 때, 보육아동들의 건강과 직결되는 급식 관리의 기준을 준수하지 아니한 이 사건 어린이집에 대하여 평가인증을 취소할 만한 공익상의 필요가 발생하였다고 판단되며, 달리 이 사건 처분의 절차 및 내용에 잘못이 있다고 할 수 있는 특별한 사정이 보이지 아니하므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.