어업허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2022. 2. 23. 근해형망어업으로 허가받은 A호(이하 ‘청구인 어선’이라 한다)에 변형 형망어구를 적재하여 ?수산자원관리법? 제24조를 위반하였고, 해당 위반행위가 최근 2년 동안 정지처분을 받은 기간의 합산일수가 150일이 초과한 이후에 다시 정지처분에 해당하는 위반행위를 한 것에 해당한다는 이유로, 피청구인은 2022. 7. 1. ?수산업법? 제34조제1항제8호, ?수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙?(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제4조, 별표에 따라 청구인에게 2022. 8. 1.자 어업허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 피청구인은 2022. 5. 23. 청구인에 대한 청문을 마쳤음에도 2022. 7. 1.에서야 이 사건 처분을 하여 어업허가 제한기간(1년 6개월)이 지난 후 다시 어업허가를 받을 수 있는 시점이 늦어지게 되었다. 또한 피청구인의 자의적인 판단으로 어업허가 취소일을 근해형망 어구사용 금지기간(2022. 6. 1. ~ 2022. 7. 31.) 이후인 2022. 8. 1.로 지정하여 이 사건 처분을 하였는데, 이러한 처분의 근거가 존재하지 않는다. 아울러 청구인은 어업을 목적으로 변형 형망어구를 청구인 어선에 적재한 것이 아니고, 이 사건 처분은 청구인의 생계수단을 잃게 되어 너무나 가혹한 처분에 해당하여 비례원칙을 위반하였다. 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인이 이 사건 처분을 2022. 7. 1. 하였다는 사실만으로 법률관계를 조속히 확정하고 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하는 것에 해를 끼쳤다고 볼 수 없다. 또한 해양수산부는 형망어구 사용금지기간과 어업정지 처분기간이 중복되는 경우 해당 행정처분의 실효성 확보가 어려우므로 금지기간을 제외하고 어업정지 처분을 하는 것이 타당하다고 유권해석 하였다. 아울러 어구의 규모나 형태 등을 규정한 것은 수산자원의 보호ㆍ회복 및 조성을 위한 것이고, 생계유지의 곤란보다 수산자원 관리를 통한 공익을 목적으로 하며, 청구인은 최근 2년 이내 같은 위반행위로 2차례 행정처분을 받은 내역이 존재하여 변형 형망어구 적재 행위가 불법 어획 목적이 아니라는 청구인의 주장은 타당하지 못하다. 4. 관계법령 행정기본법 제14조제3항 행정절차법 제22조제5항 수산자원관리법 제24조 수산업법 제34조제1항ㆍ제4항, 제35조제6호, 제49조제1항, 제64조의2제1항ㆍ제2항 수산업법 시행령 제45조의3, 별표 1의2 어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙(해양수산부령 제549호) 제41조의3, 별표 10 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙 제2조, 제4조, 별표 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 B해양경찰서 수사과-****호(2022. 4. 22.), 피청구인 수산자원과-****호(2022. 5. 9.), 피청구인 교육법무담당관-****호(2022. 5. 25.), 청문조서, 이 사건 처분서, 해양수산부공고 제2021-1096호, 피청구인 어업정책과-****호(2022. 8. 2.) 등 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. B해양경찰서장은 2022. 4. 22. 피청구인에게 다음과 같이 청구인 어선에 대한 위반사실을 통보하였다. - 다 음 - ○ 민원신고(불법어구 적재) 위반자 적발 경위서 - 2022. 2. 23. 19:21 신고인으로부터 신고 접수 - 2022. 2. 23. 19:43 ~ 19:50 현장 도착 확인사항 ? A호는 C항 내 위판장 앞 안벽 ○○호 우현에 계류된 상태였으며 선미에 형망어구 한 틀을 적재하고 있었음 ? A호에 전화하여 민원신고 관련 확인차 현장에 나와 줄 것을 요청하였으나 거부 - 2022. 2. 23. 19:55 ~ 20:02 A호 선장 현장 확인 거부에 따라 ? 경찰관 4명 A호 선내 불법어구(추정) 확인 및 1차 채증 실시, 고정틀에 자루 그물이 직접 부착되지 않았고 선미에 적재되어 있는 체인을 확인 - 2022. 2. 24. 03:25 2명 해안순찰 중 피신고어선(A호) 상기장소 이탈 확인/V-pass상 항적기록 없음 - 2022. 2. 24. 04:12 A호 선장은 파출소에 전화하여 민원신고(불법 어구 적재) 관련 선박 내 형망어구 검문검색에 응하겠다고 함 - 2022. 2. 24. 04:20 ~ 04:30 마량항 현장도착 및 선장동의 하 2차 채증실시(적재된 형망어구는 1차 채증 당시와 체인이 없어지는 등 형망어구 일부가 없어진 것으로 의심) - 2022. 2. 24. 04:50 A호 선주 청구인과 선장 김○○는 불법어구 적재 불인정 및 진술서 등 수사서류 작성 거부(이하 생략) 나. 피청구인은 2022. 5. 9. 청구인에게 수산관계법령 위반어선 행정처분을 위한 청문(청문일: 2022. 5. 23.) 사전통지를 하였으나, 청구인은 2022. 5. 23. 개최된 청문 절차에 출석하지 아니하였고, 해당 청문과정에서 청문주재자가 작성한 의견서의 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 청문주재자 의견서 - 종합의견(처분수준의 적정성, 경감필요성 등) 최근 2년 동안 정지처분을 받은 기간의 합산일수가 150일을 초과함이 명백한 것으로 보이는바, 어업허가 취소처분이 타당해 보입니다. 다. 피청구인은 2022. 7. 1. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 제목: 수산관계법령 위반어선 어업허가 행정처분(허가취소, A호) - ?수산자원관리법? 제24조를 위반한 귀하(어선 A호)에 대하여 행정처분 요구되어 이 사건 규칙 제4조에 따라 어업허가 행정처분(취소)함을 알려드리니 어업허가증을 반납하여 주시기 바라며, - 다시 어업허가를 득하고자 하는 경우에는 취소된 어업에 대한 허가의 제한기간(1년 6개월)이 종료된 날부터 30일 이내에 새로운 어업허가를 신청하시기 바랍니다. (중략) <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549657"> ┌────┬────┬──────┬───────┬─────────┬──────┐ │허가내역│어선내역│허가받은 자 │위반법조 │행정처분 │적발일(기관)│ ├────┼────┼──────┼───────┼─────────┼──────┤ │충남 │A호 │청구인 │수산자원관리 │어업허가 │2022. 2. 23.│ │근해형망│(15톤) │ │법 제24조 │취소(2022. 8. 1.) │(B해경) │ │****-** │ │ │(특정어구의 │1년 6개월 │ │ │ │ │ │소지와 선박 │(2022. 8. 1. ~ │ │ │ │ │ │의 개조 등의 │2024. 2. 1.) │ │ │ │ │ │금지) │ │ │ └────┴────┴──────┴───────┴─────────┴──────┘ </img> 라. 해양수산부는 2016. 8. 12. 피청구인에게 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분에 관한 질의에 대하여 다음과 같이 회신하였다. - 다 음 - ○ 질의 요지 - 근해 형망어업과 근해 연승어업 허가를 받은 어선이 형망어업 중 수산관계법령 위반행위로 적발되어 행정처분을 받을 경우 금어기 기간 중 행정처분 가능여부 ○ 질의 회신 - 이 사건 규칙 제5조제1항은 행정처분의 처리기간을 규정하고 있을 뿐이므로, 형망어구 사용금지 기간과 어업정지 처분기간의 중복으로 인하여 해당 행정처분의 실효성을 확보하기 어렵다면 금지된 기간을 제외하고 어업정지 처분을 하는 것이 타당할 것으로 사료됩니다. 마. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 해양수산부장관은 2021. 11. 17. 다음과 같이 근해형망의 자원관리와 어구개선을 위한 시범운영계획을 공고(해양수산부공고 제2021-1096호)하였고, 해당 시범운영 기간은 1년이며, 청구인(선명: A호)은 여기에 참여한 어업인이다. - 다 음 - ○ 근해형망의 자원관리와 어구개선 시범운영 계획 공고(해양수산부공고 제2021-1096호) 해양수산부에서는 근해형망 어업인단체외 어업인이 연간 전체 어획량을 총허용어획량(TAC)을 설정하여 준수하고, 혼획률 저감을 위한 조치와 이에 대한 모니터링 체계를 수용하는 경우 ?수산업법 시행령?에서 규정한 근해형망의 어구의 규모 등의 제한 일부 달리 적용하는 방안을 추진하고자 하며, 자세한 내용을 다음과 같이 공고하오니 관심 있는 어업인단체의 참여를 바랍니다. 1. 주관: 해양수산부 2. 공고기간: 2021. 11. 17. ~ 2021. 12. 7. 3. 공고개요(발췌) - (응모조건) 총허용어획량, 자원관리노력 강화, 혼획률 증가 억제 수단 등 자원관리를 위한 조치들을 수용해야 하며, 해양수산부는 자원관리, 업종간 갈등조정 등을 위해 필요 시 아래의 조치 외의 수단들을 추가로 요구할 수 있음 ? (중략) - (어구개선조건) 응모조건의 자원관리 조치들을 모두 수용하는 경우 고정틀에 부착되는 자루그물 밑면에 고정틀로부터 12미터(발줄길이 29미터) 이내로 이격하여 3개 이내(9월 11월은 2개 이내)의 체인이 부착되어 있는 어구를 사용 가능 4. 추진절차 (중략) 5. 운영기간 - 근해형망의 어구개선과 자원관리 시범운영 기간은 우선 1년으로 하고, 시범운영 성과 등을 고려하여 해양수산부장관이 시범운영 기간을 매년 연장할 수 있음(이하 생략) 바. 우리 위원회는 2022. 7. 22. 이 사건 처분에 대한 청구인의 집행정지 신청을 인용하였다. 사. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 해양수산부장관은 2022. 8. 2. 피청구인에게 위 마항에 따른 근해형망 어구개선 시범운영을 2022. 8. 1.부터 2023. 7. 31.까지 1년간 시행할 계획이라는 취지의 공문을 발송하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) ?행정기본법? 제14조제3항에 따르면, 법령 및 자치법규를 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따르되, 다만 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다. 2) ?행정절차법? 제22조제5항에 따르면, 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. 3) ?수산자원관리법? 제24조에 따르면, 누구든지 「수산업법」 제8조ㆍ제41조ㆍ제42조ㆍ제45조 및 제47조에 따라 면허ㆍ허가ㆍ승인 또는 신고된 어구 외의 어구, 「양식산업발전법」 제10조, 제43조 또는 제53조에 따라 면허 또는 허가된 어구 외의 어구 및 이 법에 따라 사용이 금지된 어구를 제작ㆍ수입ㆍ보관ㆍ운반ㆍ진열ㆍ판매하거나 실어서는 아니 된다. 4) ?수산업법? 제34조제1항ㆍ제4항, 제35조제6호, 제49조제1항에 따르면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어업권자가 수산자원관리법 등을 위반한 경우에는 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선의 계류 또는 출항ㆍ입항을 제한할 수 있고, 어업면허를 받은 자가 이러한 경우에 해당하게 되면 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 어업면허를 취소할 수 있으며, 허가어업에 관하여는 같은 법 제34조, 제35조제6호 등을 준용한다. 같은 법 제64조의2제1항ㆍ제2항에 따르면, 해양수산부장관은 수산자원의 지속적인 이용과 어업조정을 위하여 필요하다고 인정하면 제41조에 따라 허가받은 어업의 종류별로 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법, 어구사용의 금지구역ㆍ금지기간, 그물코의 규격 등(이하 ‘어구의 규모등’이라 한다)을 제한할 수 있고, 어구의 규모등의 제한에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 5) ?수산업법 시행령? 제45조의3제1항에 따르면, 법 제64조의2제1항에 따른 어업의 종류별 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법은 별표 1의2와 같고, 별표 1의2 ‘Ⅱ. 근해어업의 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법’ 중 ‘20. 근해형망어업’에 따르면, 이 어업에 사용되는 어구는 갈퀴형 또는 쓰레받기형 모양으로서 형망틀을 바닥에서 끌어 패류를 포획하는 어구를 말하는데, 고정틀에 직접 부착되는 길이 30미터 이하인 자루그물에는 발줄, 발돌 및 체인 등을 사용할 수 없도록 되어 있다. 6) 이 사건 규칙 제2조, 제4조에 따르면, ?수산업법? 제34조제1항제7호부터 제9호까지, 제35조, 제49조 및 제58조제1항에 따른 어업의 면허ㆍ허가 또는 어획물운반업 등록의 정지ㆍ취소와 어업자, 어업종사자, 어획물운반업자 또는 어획물운반업종사자에 대한 경고 등의 행정처분에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 규칙에서 정하는 바에 따르고, 행정처분의 기준 등은 별표와 같다. 같은 규칙 별표 일반기준 및 개별기준에 따르면, 관할 행정청은 해당 위반행위가 있은 날 이전 최근 2년 동안 정지처분을 받은 기간의 합산일수가 150일을 초과한 어선등이 다시 수산관계법령을 위반하여 행정처분등의 기준이 정지처분에 해당하는 경우에는 해당 어업ㆍ양식업의 면허ㆍ허가 등을 취소하여야 하고, ?수산자원관리법? 제24조를 위반한 경우에는 3차 이상 위반 시 정지 60일의 행정처분을 하도록 되어 있다. 7) ?수산업법 시행령? 제45조의3제5항에 따르면, 같은 조 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 해양수산부장관은 수산자원의 지속적인 이용과 어업조정을 위해 필요한 경우 중앙위원회의 심의를 거쳐 일정한 요건을 갖춘 자에게 어구의 규모등의 제한을 일정기간 달리 적용할 수 있고, 이에 따라 달리 적용되는 제한의 내용 및 그 적용기간은 해양수산부령으로 정한다. 8) ?어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙?(해양수산부령 제549호) 제41조의3에 따르면, ?수산업법 시행령? 제45조의3제5항에 따라 달리 적용되는 제한의 내용 및 그 적용기간은 별표 10과 같고, 별표 10(달리 적용되는 어구의 규모 등에 대한 제한의 내용 및 적용기간)에 따르면, 근해형망어업의 어구에 있어서 고정틀 윗면에 자루그물의 상부가 직접 부착되어 있고, 자루그물의 하부는 고정틀 밑면에서 12미터 이내로 떨어져 있는 어구의 자루그물에는 발줄(길이가 30미터 이하인 경우), 발톨 및 체인을 부착하여 사용할 수 있고, 이러한 근해형망어업에 관한 내용은 2022. 6. 7. 신설되어 시행되었다. 나. 판단 1) 청구인은 피청구인이 청문을 마친 이후 곧바로 처분을 하지 않아 다시 어업허가를 받을 수 있는 시점이 늦어지게 되었고, 또한 어업허가 취소일을 근해형망 어구사용 금지기간 이후인 2022. 8. 1.로 지정하였으며, 피청구인의 이 사건 처분이 비례원칙을 위반하였다고 주장한다. ?행정절차법? 제22조제5항에 따르면, 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2022. 5. 23. 이 사건 처분을 위한 청문절차를 실시하였으며, 이후 2022. 7. 1. 청구인에게 이 사건 처분을 한 사실이 확인되나, 행정청이 청문절차 이후 무기한 또는 상당한 시일 동안 처분을 지연하였다는 특별한 사정이 없이 단순히 청문절차 이후 일정 시일이 소요되었다는 사정만으로는 위 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 또한, 피청구인은 근해형망 어구사용 금지기간 이후인 2022. 8. 1.로 지정하여 이 사건 처분을 하였는데, 이는 형망어구 사용금지 기간(2022. 6. 1. ~ 2022. 7. 31.)과 어업허가 제한기간이 중복되는 것을 방지하여 행정처분의 실효성을 확보하기 위한 것으로 보이고, 설령 이러한 과정에 어떠한 하자가 존재한다고 하더라도 우리 위원회가 이 사건 처분에 대한 집행정지 신청을 받아들여 더 이상 청구인에게 이로 인한 불이익이 발생하지 아니하였으므로, 이러한 하자는 치유되었다고 봄이 상당하다. 아울러 청구인이 비록 이 사건 처분으로 일정기간 어업에 종사할 수 없게 되었으나, 관련 법령에서 어구의 형태나 사용방법 등을 정해놓은 것은 수산자원의 지속적인 이용이라는 공익을 위한 것이어서 이를 위반하였을 때에 위반자에게 하는 어업허가 정지 또는 취소처분이 비례의 원칙을 위반한 것이라고 인정할 수 없다. 2) 한편, 피청구인은 청구인이 청구인 어선에 변형 형망어구를 적재하여 ?수산자원관리법? 등 관계 법령을 위반하였다는 취지로 주장하므로 이를 직권으로 살펴본다. ?행정기본법? 제14조제3항에 따르면, 법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 위반 당시의 법령등에 따르나, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니한 경우에는 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용하도록 규정하고 있고, ?수산업법 시행령? 제45조의3제5항에서는 일정한 요건을 갖춘 자에게 어구의 규모등의 제한을 일정기간 달리 정할 수 있도록 하고 있으며, 이를 세부적으로 규정한 ?어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙? 별표 10에서 기존에는 근해형망어구에 관한 내용이 없었으나 2022. 6. 7.부터 근해형망어구에 관한 내용이 신설, 시행되어 어구의 자루그물에 발줄, 발톨 및 체인을 부착하여 사용할 수 있게 되었다. 위 인정사실에 따르면, 해양수산부장관은 2021. 11. 17. 근해형망의 자원관리와 어구개선을 위한 시범운영계획을 공고하였고, 해당 시범운영계획의 내용은 자원관리를 위한 각종 조치를 수용할 경우 어구의 자루그물 밑면에 3개 이내의 체인이 부착된 어구를 사용할 수 있도록 하는 내용이며, 청구인은 해당 시범운영에 참여한 어업인이다. B해양경찰서는 2022. 2. 23. 청구인 어선에 적재된 형망어구에서 체인이 부착되어 있는 것을 적발하였고, 이후 피청구인은 2022. 5. 9. 청구인에 대한 청문을 실시한 후, 2022. 7. 1. 청구인에게 이 사건 처분을 하였으며, 해양수산부장관은 2022. 8. 1.부터 근해형망 어구개선 시범운영을 시행하였다. 위와 같은 사정을 종합해 보면, 청구인은 해양수산부장관이 공고한 시범운영계획에 참여하였으나 아직 시범운영이 시작되지 않은 상태에서 체인이 부착된 형망어구를 청구인 어선에 적재하였다가 적발되었고, 이후 이 사건 처분이 이루어진 시점(2022. 7. 1.) 이전인 2022. 6. 7.에 ?어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙? 별표 10이 개정, 시행되었는바, 이 사건 처분은 ?행정기본법? 제14조제3항 단서에 따른 변경된 법령등을 적용하는 경우에 해당한다고 할 것이다. 따라서 청구인이 위 개정 법령에 의할 때 어업허가 취소사유에 해당하는지 여부에 대한 구체적 판단 없이 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.