어항시설사용및점용불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1997. 11. 12. 청구외 해양수산부장관으로부터 울산광역시 ○○구 △△동 △△항(제1종어항)에 유람선 대합실설치허가를 받고 청구외 ○○경찰서장으로부터 유선사업면허를 받기 위하여 위 △△항내에 어항시설인 유람선승강장 및 계류장용 해수면(이하 “유람선용 해수면”이라 한다)에 대한 사용ㆍ점용허가를 1998. 2. 2. 피청구인에게 신청하였는 바, 피청구인은 위 △△항(제1종어항)내의 유선승강장 및 계류장을 위한 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가는 어항시설 이용단체 및 어민에 대한 의견수렴결과 유람선 취항시 협소한 항계내에서 예상되는 어선 충돌사고의 우려가 있고, 접안 및 어획물 양육시 지장을 초래한다는 다수의 지역어민들의 반대 및 청구외 ○○구청장의 반대와 위 △△항에서의 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가가 어항법 제28조제2항 및 동법시행령 제27조의 규정에 의한 공익목적에 위배된다는 이유로 1998. 2. 12. 유람선 해수면 사용ㆍ점용허가를 거부하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1997. 11. 12. 청구외 해양수산부장관으로부터 울산광역시 ○○구 △△동 △△항에 어항시설인 유람선 대합실설치사업허가를 받아 울산광역시 ○○경찰서장으로부터 유선사업면허를 받기 위하여 위 △△항내 유람선용 해수면에 대한 사용ㆍ점용허가를 피청구인에게 신청하였다. 나. 청구인이 1997. 11. 12. 청구외 해양수산부장관으로부터 위 △△항내에 유람선 대합실 허가를 받을 당시 청구외 해양수산부장관이 피청구인에게 의견을 조회하였을 때에는 피청구인은 유람선 대합실의 설치가 가능하되, 유람선을 정박시키기 위한 계류장을 위 △△항내의 남방파제에 설치하는 것이 바람직할 것이라는 의견을 회시하였음에도 유선사업면허를 얻기 위하여 유선사업면허에 필요한 △△항내의 유람선용 해수면(계류장 및 승강장용 해수면)에 대한 사용ㆍ점용허가를 거부하는 것은 위법ㆍ부당하다. 다. 청구외 해양수산부장관이 유람선 대합실의 설치허가를 하기 위하여 피청구인에게 의견조회를 할 때에도 피청구인은 청구외 울산광역시 ○○구청장 및 ○○업협동조합에 의견을 조회하였고 이때 청구외 ○○구청장이 관내 어민들의 여론수렴결과 어민들이 반대한다는 이유로 반대의견을 제시하였음에도 불구하고 위 △△항내에서의 유람선 대합실의 설치가 가능하다는 회신을 하였던 것인데, 실제 유람선 대합실을 이용하여 영업을 하기 위한 유람선을 정박시키기 위하여 필요한 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가시에는 어민들의 반대에 기한 ○○구청의 반대의견이 있다는 이유로 사용ㆍ점용허가를 거부하는 것은 유람선 대합실은 설치하되, 유람선사업은 할 수 없다고 하는 것은 전혀 사리에 맞지 않는 위법ㆍ부당하다. 라. 또한 피청구인이 주민의 의견수렴의 근거로 삼은 어항법 제8조(주민등의 의견청취)는 관리청이 어항시설계획을 수립할 때 주민 등의 의견을 청취하라는 근거규정인데도 어항시설인 유람선용 해수면에 대한 사용ㆍ점용허가시에 이 규정을 적용한 것은 법의 적용을 잘못한 것이다. 그러므로 △△항내의 유람선용 해수면에 대한 사용ㆍ점용허가에 대하여는 울산광역시가 독자적인 판단에 따라 허가여부를 결정하면 될 것이지 ○○구청에 의견을 조회하고 어민들의 의견을 수렴할 법적인 근거가 없음에도 동원된 어민들의 여론수렴결과 어민들이 반대한다는 이유로 유람선용 해수면에 대한 사용ㆍ점용허가를 거부하는 것은 법적 근거도 없는 이유로 동허가를 거부하는 것으로 이는 위법ㆍ부당하다. 마. 청구인은 1997. 12. 2. 1차로 △△항내 유람선용 해수면에 대한 사용ㆍ점용허가를 신청하였던 바, 이때 일부 어민들의 의견대로 유람선용 해수면 사용면적을 줄이고 장소를 옮겨야 한다는 의견에 따라 1차신청때의 72㎡에 대한 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가신청을 취하하고 그보다 훨씬 작은 18㎡의 유람선용 해수면에 대한 사용ㆍ점용허가를 해 줄 것을 신청하였음에도 이를 거부하는 것은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 바. 피청구인은 △△항이 협소하여 어선간의 충돌가능성이 있는 등 어선의 안전운항에 문제가 있기 때문에 해수면에 대한 사용ㆍ점용허가를 할 수 없다고 하나 △△항의 규모대비 현재 출항어선의 수를 비교하여 볼 때 이는 전혀 사실과 다른 것으로 유람선 몇 척이 정박할 수 없을 정도로 △△항이 협소한 것은 아니며, 어선 및 유람선의 안전운항에 관하여는 ○○경찰서의 유선통제요원이 상주하여 입ㆍ출항 및 항해시의 안전운항에 관한 엄격한 통제를 하게되므로 안전운항상의 문제는 없다고 할 것이다. 사. 피청구인은 청구인이 사용ㆍ점용허가를 신청한 유람선용 해수면이 조업어선 접안 및 어획물 양육시 지장을 초래하는 장소이기 때문에 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가가 곤란하다고 하고 있으나 승강장용해수면은 어선들의 접안이 전혀 없는 수리조선소쪽이며, 계류장용해수면의 경우에는 어선들이 일체 사용하지 않는 남방파제 부근이기 때문에 연중 어선들의 접안사실이 전혀 없는 장소인데도 조업어선의 접안 및 어획물의 양육시 지장을 초래한다는 주장은 전혀 사실과 다른 것이다. 아. 피청구인은 유람선 승강장용 및 유람선용 해수면은 어항시설중 기본시설인 수역시설(박지)에 해당하는 것으로서 동시설의 사용ㆍ점용은 어항법 제28조제2항의 공익목적에 적합하여야 할 것인데 동시설은 이러한 공익목적에 적합하지 아니하기 때문에 허가를 할 수 없다고 하나, 공익목적에 적합한지의 여부는 자의적으로 판단할 것이 아니라 객관적으로 판단하여야 할 것인 바, 유람선 대합실설치의 공익목적성 여부에 대하여 청구인이 위 △△항에 대한 시설계획수립권자인 청구외 해양수산부장관에게 의뢰한 질의에 대하여 청구외 해양수산부장관은 위 △△항의 유람선 대합실은 매표소, 대기실 및 해경통제소 등 이용객의 편의시설이 마련되고 동시설은 이용객의 사용에 공여되는 시설이므로 공공용으로서의 성격을 갖는다(1997. 11. 25.)”고 하여 위 △△항에서의 유람선 대합실의 설치가 공익목적에 적합함을 회신하였고 △△항어민들의 청구외 해양수산부장관에 대한 공익목적성여부에 대한 질의에 대하여도 공익목적성이 인정된다는 회신을 한 바 있으며, 피청구인에 대하여도 이러한 사실을 청구외 해양수산부장관이 통보하였는데 유람선 대합실에 대하여 공익목적이 인정되어도 유람선운항을 위한 수역시설인 유람선용 해수면의 사용ㆍ점용은 공익목적이 아니라는 것은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 어항시설은 어업을 위한 지원을 목적으로 시설 또는 설치하여 수산업의 진흥과 어촌 및 어민의 공동이익증진을 도모하고자 하는 것이므로 청구인의 유람선용 해수면{수역시설(박지)}의 사용ㆍ점용주장은 부당하다고 할 것이다. 나. △△항은 그 이용범위가 전국적 규모인 제1종어항으로서 지역어선은 물론 다른 시ㆍ도지역 어선들의 어업활동 및 태풍대피에 효과적으로 이용되고 있으며 울산광역시의 북부지역 중심항이 되고 있으나 어항시설미비로 복지시설인 유람선용 어항시설보다 기본시설인 물양장이나 기능시설인 냉동ㆍ냉장시설등이 우선하여 설치되어야 하기 때문에 유람선용 해수면의 사용ㆍ점용허가는 불가하다. 다. 청구인의 유선 운항사업계획의 내용을 보면 F.R.P.선박 7척이 고속기관(150마력-560마력)을 장착한 쾌속선으로 승객 9-10명을 승선시켜 계속하여 △△항을 입ㆍ출항하면서 유선영업을 할 경우 해상충돌사고가 발생할 소지가 상존하고 있으며 청구인이 울산○○경찰서장에게 질의한 “어항내에서의 유선업허가 및 영업행위가능여부”에 대하여 회신한 내용과 같이 유선업허가는 가능하지만선박의 입ㆍ출항이 빈번한 어항내에서는 안전상 유선업행위는 불가하다고 회시된 바와 같이 청구인이 안전상의 문제는 전혀없다는 주장은 이유없다 할 것이다 라. 위 △△항은 총수면적이 1만제곱미터로서 10톤어선 기준으로 수용능력이 158척으로 되어 있으나 남방파제쪽으로 물양장이 설치되어 있지 아니하고 토사에 의한 퇴적 및 수중암반 등으로 어항면적에 대한 실제이용률은 크게 낮은 실정으로서 청구인이 신청한 유람선용 해수면에는 연중 어선이용이 없다고 하나 수산업의 특성상 성어기와 태풍시에는 어선들의 대피장소로 사용되기 때문에 유람선용 해수면의 사용ㆍ점용허가를 할 수 없을 정도로 어항시설이 협소한 실정이다. 마. 어항법 제6조제4항의 규정에 의한 어항지정ㆍ변경ㆍ해제시와 어항법 제8조의 규정에 의한 어항시설계획 수립시 청구외 해양수산부장관은 시ㆍ도지사에게 시ㆍ도지사는 시ㆍ군ㆍ구청장의 의견을 듣도록 하고 있는 것은 어항 이용단체 및 어민에 대한 의견수렴으로 어항에 관한 정책결정시 기본방향을 설정하기 위한 조치로서 피청구인이 청구인의 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가여부를 결정하기 위하여는 동어항시설을 이용하는 어촌계 및 주민에 대한 의견수렴은 행정수행상 타당한 조치라 할 것이고, 청구인이 해양수산부장관으로부터 유람선 대합실을 허가받을 때 피청구인이 청구외 울산광역시 ○○구청장의 반대의견에 불구하고 허가가 가능하다고 의견회시한 것은 당시에는 소수의 어민들의 개별적인 반대에 불과하였기 때문에 장소변경 및 허가면적 축소 등 대안만 제시하였던 것이지 유람선용 해수면의 사용ㆍ점용허가까지 인정한 것은 아니다. 바. 어항법 제28조제2항에서는 관리청이 기본시설구역과 기능시설구역의 어항시설의 사용 또는 점용 허가를 할 때에는 어항법 시행령 제27조 각호의 규정에 의한 공익목적에 한하여 허가하도록 규정하고 있는 바, 청구인이 신청한 유선사업은 어민 및 주민의 공동이익증진에 배치되는 것으로 공익목적이라 볼 수 없을 것이서 청구인이 신청한 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가를 거부한 것은 정당하다고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 어항법 제2조 내지 제4조, 제6조 내지 제9조, 제12조, 제27조, 제28조 어항법시행령 제11조 내지 제15조, 제27조, 제30조 유선및도선사업법 제3조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 어항시설(유람선 대합실)사업허가신청서, 피청구인의 어항시설(유람선 대합실)사업허가신청에 따른 의견검토서, 청구외 해양수산부장관의 민원질의회신, 유선운항사업계획서, △△항 시설계획, 청구외 울산○○경찰서장의 어항시설사업에 관한 청구인의 질의에 대한 질의회신서, 1997. 12. 2. 어항시설점사용허가신청서 및 1997. 12. 16. 동신청취하서, 1998. 2. 2 어항시설점사용허가신청서, 어항시설사용ㆍ점용허가신청불허가통지서 등 각 사본을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 1997. 11. 12. 청구외 해양수산부장관에게 유람선 대합실의 설치를 신청하자 해양수산부장관은 피청구인에게 위 유람선 대합실설치에 대한 의견을 조회하였고 이에 대하여 피청구인은 위 유람선 대합실설치가 청구외 울산수산업협동조합에서는 가능하다고 하나 청구외 ○○구청장은 반대의견을 제시하였음에도 “울산광역시의 해양관광산업활성화와 특히 정자수산물직판장과 연계한 △△항을 중심으로 급증하는 관광객의 오락ㆍ휴식공간 마련을 위하여 유람선 등의 시설이 필요하다는 데 인식을 같이 하며 일부주민들이 반대하고 있으므로 위 유람선 대합실을 허가할 때에는 남방파제 방향(○○ 638-8)으로 옮겨 시설하는 것이 타당하며 어선정박 및 기타 어로준비작업을 위한 작업방해가 되지 않는 장소를 선택하여 유선의 계류장을 설치하고 시설사업허가면적(○○ 240㎡, 항□□면 36㎡)을 축소하는 등의 조치가 필요하다”는 의견을 회신한 사실이 있다. (나) 청구외 해양수산부장관은 피청구인의 위와 같은 의견에 따라 청구인이 신청한 위 유람선 대합실 면적(240㎡)보다 축소된 면적(200㎡)과 청구인의 신청지(○○ 638-5)와 다른 곳(○○ 638-8)에 유람선 대합실설치를 허가하였다. (다) 청구인과 △△항어촌계장의 질의에 대하여 △△항의 어항시설계획 수립권자인 청구외 해양수산부장관은 1997. 11. 25.(△△항어촌계장에 대하여는 1998. 3. 6.)△△항에 설치되는 유람선 대합실의 설치가 공익목적에 적합한지에 대하여 “유람선 대합실은 매표소, 대기실 및 해경통제소 등 이용객의 편의시설이 마련되고 동시설은 이용객의 사용에 공여되는 시설이므로 공공용으로서의 성격을 갖는다”고 하여 △△항에서의 유람선 대합실의 설치가 공익목적에 적합하다고 회신한 사실이 있고 해양수산부장관은 이를 피청구인에게 통지하였다. (라) 청구인은 1997. 12. 2. 어항시설사용ㆍ점용허가(허가신청면적 72㎡, 허가신청지 유람선 대합실앞)를 신청하였으나 일부 주민들이 유람선용 해수면의 사용ㆍ점용면적의 축소와 장소의 이전을 요구하므로 이를 받아들여 1997. 12. 16. 허가신청을 취하하고, 신청내용을 일부 조정(사용ㆍ점용 해수면적 승강장 및 계류장용 각 18㎡, 승강장 수리조선소옆, 계류장 남방파제옆)하여 다시 1998. 2. 2. 어항시설사용ㆍ점용허가를 신청하였다. (마) 피청구인이 제출한 자료에 의하면, 위 △△항의 선박 총 수용능력은 158척이며 현재 동 △△항에는 39척의 어선이 등록되어 있고, 1997년의 경우 매일 평균 입항 11척(연 4030척 입항), 출항 11척(연 4055척 출항)하고 있는 것으로 되어 있다. (바) 청구인이 청구외 울산○○경찰서장에게 질의한 “어항내에서의 유선업허가 및 영업행위가능여부”에 대하여 청구외 울산○○경찰서장이 1997. 12. 29. “어항법 제28조의 규정에 의하여 어항시설사용ㆍ점용허가를 받으면 유선업허가는 가능하나 선박의 입ㆍ출항이 빈번한 어항내 □□면(방파제안)에서의 유선업 행위는 불가하다”는 회신을 한 바 있다. (사) 어항법령에 의하면 피청구인이 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가를 하는 때에 주민의 의견수렴이나 ○○구청장의 의견을 듣도록 하는 규정은 없다. (2) 살피건대, (가) 어항시설은 어업을 위한 지원을 목적으로 시설 또는 설치하여 수산업의 진흥과 어촌 및 어민의 공동이익증진을 도모하고자 하는 것이므로 청구인의 유람선용 해수면의 사용ㆍ점용은 어항법의 목적에 부합하지 아니하고, 청구인이 청구외 울산○○경찰서장에게 질의한 “어항내에서의 유선업허가 및 영업행위가능여부”에 대하여 회신한 내용과 같이 유선업허가는 가능하지만 선박의 입ㆍ출항이 빈번한 어항내에서는 안전상 유선업행위는 불가하다고 회시된 바와 같이 위 △△항에서의 유선업행위는 안전상의 문제가 발생할 여지가 있고, (나) 어항법 제6조제4항의 규정에 의한 어항지정ㆍ변경ㆍ해제시와 어항법 제8조의 규정에 의한 어항시설계획 수립시 해양수산부장관은 시ㆍ도지사에게, 시ㆍ도지사는 시ㆍ군ㆍ구청장의 의견을 듣도록 하고 있는 것은 어항 이용단체 및 어민에 대한 의견을 수렴하여 어항에 관한 정책결정시 기본방향을 설정하기 위한 조치로서 피청구인이 청구인의 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가여부를 결정하기 전에 동 어항시설을 이용하는 어촌계 및 주민에 대하여 의견을 수렴한 것은 행정수행상 타당한 조치라 할 것이고, 청구인이 해양수산부장관으로부터 유람선 대합실을 허가받을 때 피청구인이 청구외 울산광역시 ○○구청장의 반대의견에 불구하고 허가가 가능하다고 의견회시하였다고 하여 반드시 유람선용 해수면사용ㆍ점용허가 신청에 대한 결정시 그 의견에 법적으로 구속되어야 하는 것도 아니며, (다) 어항법 제28조제2항의 규정에 의하면 관리청이 기본시설구역과 기능시설구역의 어항시설을 사용 또는 점용의 허가를 할 때에는 어항법시행령 제27조 각호의 규정에 의한 공익목적에 한하여 허가하도록 되어 있고, 어항법시행령 제27조의 규정에 의하면 공익목적을 수산업협동조합 및 어촌계의 사업수행에 필요한 경우, 어민의 공동이익증진을 위하여 필요한 경우 및 기타 관리청이 주민의 공동이익증진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우로 한정하고 있는 바, 청구인이 신청한 유선사업은 위 조항의 어느 경우에도 해당되지 아니하여 공익목적이라 볼 수 없을 것이고, 가사 유선사업이 공익목적에 해당한다 하더라도 이 경우 어항시설의 사용 또는 점용허가를 하여야 할 것인지의 여부는 허가시 다른 공익에 미치는 영향, 공익을 최대화하기 위한 어항시설의 사용 또는 점용방법 등을 종합적으로 고려하여 결정할 문제라 할 것이므로 청구인이 신청한 유람선용 해수면 사용ㆍ점용허가를 피청구인이 거부한데 대하여 특별히 재량권을 남용하거나 일탈하였다고는 보여지지 아니하며, 따라서 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.