엄중경고처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인들은 (주)○○에셋감정평가법인 경인지사 소속의 감정평가사들로서, 법원경매를 통하여 공동으로 인천광역시 ○○동에 있는 2필지의 토지(이하 “이 사건 토지”라고 한다)를 낙찰받기로 합의한 후 이와 관련된 일체의 업무를 청구인 장○○에게 일임하였고, 청구인 장○○은 이 사건 토지의 경매 응찰, 낙찰 및 토지 등기 과정에서 수인이 공동명의로 경매에 응찰하는 것은 어려움이 있으며, 관련 법규상 인접 시·군·구 거주자가 경매에서 유리하다고 판단하여, 당시 이 사건 토지의 인접 시·군·구인 인천광역시 서구에 거주하던 청구인 신○○과 협의하여 청구인 신○○의 어머니 명의로 이 사건 토지에 관한 경매에 응찰하고 등기를 하는 명의신탁이 이루어졌다. 나. 한편, 2008년 7월경 청구인들이 소속되어 있는 (주)○○에셋감정평가법인 경인지사를 포함한 11개 감정평가법인에 대하여 한국토지공사 관계자에 대한 뇌물제공 혐의에 대한 수사가 있었고, 청구인들이 소속된 (주)○○에셋감정평가법인을 제외한 대다수 감정평가법인의 경우 뇌물제공 혐의가 인정되었다. 다만, 위 수사 과정에서 청구인들이 제출한 개인거래 은행계좌에 대한 조사가 이루어졌고, 그 결과 수사기관이 이 사건 토지에 대한 청구인들의 명의신탁 사실을 인지하여 입건되었고, 서울중앙지방검찰청은 2008. 10. 10. 초범이고 사안이 경미하다는 이유로 청구인들에게 기소유예처분을 하였다. 다. 그 후 청구인들은 2008. 12. 15. 한국토지공사 관계자에 대한 뇌물제공 혐의가 드러나 벌금형을 받은 다른 감정평가사들과 함께 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(이하 “부동산 공시법”이라고 한다) 제42조의2에 근거하여 국토해양부 소속 감정평가사징계위원회(이하 “징계위원회”라 한다)에 의한 징계절차에 회부되었으나, 위 징계위원회는 부동산 공시법상 감정평가업무와 무관한 사유를 이유로 하여 감정평가사를 징계할 수 있는 조항이 없으며, 청구인들의 명의신탁행위는 업무와 무관한 개인적인 부동산 매수과정에서 비롯된 것이어서 부동산 공시법상의 징계사유가 되지 않는다고 결정하였다. 라. 그러나 위와 같은 징계위원회의 결정에도 불구하고 피청구인은 청구인들이 명의신탁행위로 인해 기소유예처분을 받은 것을 이유로 하여 2008. 12. 22. 부동산 공시법 제42조(지도, 감독 등)에 근거해 청구인 장○○과 청구인 신○○에게는 경고처분을, 나머지 청구인들에게는 주의처분(이하 “이 사건 처분들”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 피청구인은 청구인들에게 한 경고처분과 주의처분이 부동산 공시법 제42조(지도, 감독 등)에 근거한 것이라고 주장하나, 같은 법 제42조는 ‘국토해양부장관이 감정평가업자 및 감정평가협회에 대하여 감독상 필요한 때에 그 업무와 관련한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출 그 밖의 필요한 명령을 할 수 있다’는 것으로, 여기서 감정평가업자란 감정평가사무소 개설신고를 한 감정평가사와 감정평가법인을 말하는 것이어서 청구인들과 같은 감정평가사 개인에 대한 처분의 근거규정이 될 수 없고, ‘그 밖의 필요한 명령’이란 피청구인이 일반적인 행정지도를 할 수 있다는 것에 불과할 뿐, 청구인들에게 경고처분이나 주의처분과 같은 불이익한 처분을 내리는 법적인 근거가 될 수 없는 점, 이 사건 경고처분과 주의처분은 그 대상자의 권익에 영향을 미치는 행정처분으로서 법률적인 근거가 있어야 할 것임에도 불구하고 피청구인이 청구인들에게 내린 경고처분 및 주의처분은 부동산 공시법을 포함하여 그 어디에도 법률적인 근거를 찾을 수 없다는 점, 부동산 공시법 제42조의2에 감정평가사의 징계사유를 열거하고 있으나, 이에는 감정평가업무와 무관한 사유를 근거로 한 징계사유는 규정되어 있지 않은 점(이 사건의 경우는 감정평가업무와 무관한 것임), 지금까지 감정평가업무와 무관한 사항에 대하여 경고처분 및 주의처분을 한 사례가 없다는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분들은 법령에 근거하지 않은 위법한 처분이다. 나. 감정평가사에게 공시지가 업무 등을 배정하는 기준인 ‘부동산가격조사를 위한 감정평가사 선정기준’(국토해양부 훈령)에 의하면, 3년간 주의 3회, 경고 2회를 받을 경우 선정을 1회 제한할 수 있도록 하고 있는데, 청구인들은 각각 주의 1회 또는 경고 1회의 처분을 받았음에도 2009년 부동산 가격조사평가 업무에 청구인들 중 7인이 선정되었다가 제외되어 이 사건 처분들로 인해 이미 상당한 불이익을 받고 있고, 한국토지공사·대한주택공사·인천도시개발공사·인천광역시 등의 공기업은 주의 이상의 처분에 대해 불이익을 주고 있어 청구인들은 사실상 업무수주가 불가능하게 되었으며, 최근 제정된 인천광역시의 ‘인천광역시 감정평가업자 선정에 관한 조례’ 제6조에 의하면, 국토해양부장관으로부터 1회 이상 주의나 경고를 받은 소속 감정평가사의 비율이 20% 이상인 감정평가법인에 대하여는 감정평가업자 선정에서 배제되도록 하고 있는데, 위와 같은 내용으로 청구인들이 업무수주가 불가능하게 된 업무는 청구인들이 속한 지사 전체 업무의 70% 이상을 차지하는 것이어서 동 지사는 폐쇄해야 할 상황에 처하게 되었는바, 청구인들이 명의신탁으로 이 사건 토지를 매입한 것은 잘못이지만 이로 인해 생계유지가 어려울 정도로 과중한 처분을 받는 것은 부당하다. 다. 따라서 피청구인이 청구인들에게 한 경고처분 및 주의처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 (청구요건에 대한 주장) 이 사건 처분들은 청구인들이 앞으로 근무를 충실히 수행하라는 내용의 권고행위 내지 지도행위로서 그 때문에 감정평가사로서의 신분에 불이익을 초래하는 법률상의 효과가 발생하는 행정처분이 아니므로 이 사건 처분들은 행정심판의 대상이 될 수 없고, 따라서 청구인들의 청구는 각하되어야 한다. (본안에 대한 주장) 가. 부동산 공시법은 감정평가사가 업무를 행함에 있어서 같은 법 제37조제1항에 따라 품위를 유지하여야 하고 신의와 성실로 공정하게 감정평가를 해야 한다고 규정하고 있고, 감정평가업무를 토지 등의 감정평가 업무뿐만 아니라 이와 밀접한 관련이 있거나 그 직무를 수행하기 위하여 필요한 행위까지 포함하는 것으로 볼 수 있는바, 청구인들이 감정평가업무를 수행하는 과정에서 같은 법 제37조를 위반한 것은 아니지만 「부동산 실관리자 명의등기에 관한 법률」 제3조제1항을 위반한 것은 명백하고, 이는 감정평가사들의 명예와 품위를 손상한 것에 해당하므로 이 사건 처분들은 적법·타당하다. 나. 청구인들은 이 사건 처분들이 법적근거가 없고, 청구인들의 권익을 과도하게 제한한다고 주장하나, 개인사무소 및 법인은 감정평가사들로 구성되어 있고 감정평가사가 감정평가업무를 수행하는 점을 고려할 때 부동산 공시법 제42조는 법인에 소속된 감정평가사에 대한 처분의 근거가 될 수 있고, 청구인들이 받은 주의 및 경고처분으로 인해 청구인들에게 수주제한 등의 사실적·간접적인 손해가 있을 뿐 직접 발생하는 법률상 손해는 없으므로 이 사건 처분들로 인해 청구인들의 권익이 과도하게 침해되었다고 볼 수 없다. 다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인들의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제37조, 제42조, 제42조의2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 형사사건 처분결과 통지 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 서울중앙지방검찰청검사장은 2008. 11. 24. 피청구인에게 청구인들이 공모하여 2007. 10. 2. 이 사건 토지를 청구인 신○○의 어머니 명의로 소유권이전등기를 하여 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」을 위반하였으나 초범이고 동종 전과가 없으며, 직무와 관련한 범죄가 아님에도 벌금형 이상의 처벌을 받는 경우 업무정지처분을 받게 되는 점 등을 고려하여 기소를 유예한다고 통보하였다. 나. 피청구인 소속 직원 김◆◆의 2008. 12. 17.자 보고서에 의하면, 2008년 제15차 감정평가사징계위원회(2008. 12. 15.)에서 청구인들에 대해 동 위반자들은 업무수행과 무관하게 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」을 위반하였으므로 처벌할 수 없다고 결정하였으나, 청구인들이 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」을 위반한 것은 명백하고 이는 선량하고 신뢰받고 있는 많은 감정평가사들의 명예와 품위를 손상하였으므로 부동산 공시법 제42조를 적용하여 지도·감독 차원에서 경고 및 주의처분을 하고자 한다고 기재되어 있다. 다. 피청구인은 2008. 12. 22. 청구인들이 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」 제3조제1항을 위반하여 서울중앙지방검찰청으로부터 기소유예처분을 받음으로서 감정평가사들의 명예와 품위를 손상하였다는 이유로 부동산 공시법 제42조를 적용하여 청구인 장○○과 청구인 신○○에게 각각 경고처분을, 청구인 이○○, 청구인 정◈◈, 청구인 정◇◇, 청구인 김◆◆, 청구인 문○○, 청구인 송○○, 청구인 박▼▼에게 각각 주의처분을 하였다. 라. 한국감정평가협회(이하 “협회”라 한다)의 정관 제49조(징계)에 의하면, 협회는 감정평가사인 회원이 감정평가사의 명예를 손상하였거나 윤리강령 및 윤리규정에 위배되는 행위를 하였을 때 회원과 그 회원소속 법인 및 사무소에 대하여 윤리·조정위원회의 심의를 거쳐 상벌위원회의 의결로서 징계 또는 기타 필요한 조치를 할 수 있다고 되어 있고, 협회의 윤리·조정 및 상벌규정 제14조제2항, 별표 2에 의하면, 감정평가사인 회원이 국토해양부장관으로부터 ‘주의’ 이상의 징계처분을 받은 경우 윤리·조정위원회의 결정으로 국토해양부장관 등에게 해당회원이 소속된 회원사에 대하여 주의 1회 당 1,000만원 이상 1,500만원 미만, 경고 1회당 2,000만원 이상 3,000만원 미만의 업무배정에 추천제한을 요청할 수 있다고 되어 있다. 마. 인천광역시 감정평가업자 선정에 관한 조례(인천광역시조례 제4252호) 제6조에 의하면, 인천광역시장은 감정평가업자 선정시 조사·평가 의뢰일로부터 1년 전까지의 기간 동안 국토해양부장관으로부터 1회 이상 주의나 경고를 받은 소속 감정평가사의 비율이 20% 이상인 경우에는 선정대상에서 배제한다고 되어 있다. 6. 이 사건 청구의 행정심판적격 여부 가. 관계법령 「행정심판법」 제2조제1항 및 제3조제1항에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는바, 어떠한 처분의 근거나 법적인 효과가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 행정규칙의 내부적 구속력에 의하여 상대방에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등 그 상대방의 권리 의무에 직접 영향을 미치는 행위라면 이 경우에도 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다 할 것이다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두3532 판결). 한편, 부동산 공시법 시행령 제7조, 제29조에 의하면, 국토해양부장관은 표준지 및 표준주택가의 적정가격의 조사·평가를 의뢰함에 있어서는 미리 기준을 정하여 이를 고시하여야 한다고 되어 있고, 국토해양부고시(제2008-59호)인 ‘부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준’ 제3조에 의하면, 국토해양부장관은 부동산가격의 조사·평가를 의뢰하고자 할 때에는 조사·평가의뢰일로부터 1년 전까지의 기간 동안 국토해양부장관으로부터 1회 이상 주의나 경고를 받은 소속 감정평가사의 비율이 20% 이상인 경우 의뢰 대상에서 제외한다고 되어 있다. 나. 판단 피청구인은 이 사건 처분들은 청구인들이 앞으로 근무를 충실히 수행하라는 내용의 권고행위 내지 지도행위로서 그 때문에 감정평가사로서의 신분에 불이익을 초래하는 법률상의 효과가 발생하는 행정처분이 아니라고 주장하나, 위 인정사실과 관계법령에 의하면, 국토해양부고시(제2008-59호)에는 국토해양부장관은 부동산가격의 조사·평가를 의뢰하고자 할 때에는 조사·평가의뢰일로부터 1년 전까지의 기간 동안 국토해양부장관으로부터 1회 이상 주의나 경고를 받은 소속 감정평가사의 비율이 20% 이상인 감정평가업자의 경우 의뢰 대상에서 제외한다고 되어 있는바, 이 사건 처분들이 비록 법률에 규정된 징계처분은 아니라 하더라도 이 사건 처분들로 인해 청구인들이 소속된 감정평가법인이 국토해양부장관이 조사·평가를 의뢰하는 대상에서 제외되는 효과가 발생하는 등 이 사건 처분들은 청구인들의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행위로 행정심판의 대상에 해당하는 처분으로 보아야 할 것이다. 7. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 부동산 공시법 제29조제1항, 제37조에 의하면, 감정평가업자는 표준지의 적정가격의 조사·평가 및 표준주택의 적정가격의 조사·평가, 토지의 감정평가, 개별공시지가의 검증, 개별주택가격의 검증, 법원에 계속 중인 소송 또는 경매를 위한 토지 등의 감정평가 등의 업무를 수행하는데, 이러한 업무를 행함에 있어서 품위를 유지하여야 하고, 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하여야 하며, 고의 또는 중대한 과실로 잘못된 평가를 하여서는 안된다고 되어 있으며, 같은 법 제42조에 의하면, 국토해양부장관은 감정평가업자 및 감정평가협회에 대하여 감독상 필요한 때에는 그 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출 그 밖의 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속공무원으로 하여금 그 사무소에 출입하여 장부·서류 등을 검사하게 할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제42조의2에 의하면, 국토해양부장관은 감정평가사가 같은 법 제37조(성실의무 등)를 위반한 경우 감정평가징계위원회의 의결에 따라 자격등록취소, 2년 이하의 업무정지, 견책 등의 징계를 할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 청구인들이 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」 제3조제1항을 위반하여 서울중앙지방검찰청으로부터 기소유예처분을 받음으로서 감정평가사들의 명예와 품위를 손상하였다는 이유로 부동산 공시법 제42조를 적용하여 청구인들에게 이 사건 처분들을 하였는바, 이 사건 처분들은 청구인들의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 행위로 그 본질적인 사항에 관하여는 법률에 근거를 두어야 할 것인데, 부동산 공시법 제42조는 국토해양부장관은 감정평가업자 및 협회에 대하여 감독상 필요한 때에는 그 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출 그 밖의 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속공무원으로 하여금 그 사무소에 출입하여 장부·서류 등을 검사하게 할 수 있다고 되어 있어 피청구인의 감정평가업자에 대한 지도·감독 등의 권한을 규정한 것으로 피청구인에게 이러한 권한이 부여되어 있다고 하여 당연히 주의·경고 처분의 권한까지 함께 주어진 것으로 볼 수 없다. 따라서 피청구인이 부동산 공시법 제42조를 적용하여 청구인들에게 한 이 사건 처분들은 아무런 법률상의 근거 없이 행하여진 것으로 위법·부당하다. 8. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. - 8. (생략) 9. "감정평가업자"라 함은 제27조에 따라 신고를 한 감정평가사와 제28조에 따라 인가를 받은 감정평가법인을 말한다. 제29조 (감정평가업자의 업무) ①감정평가업자는 다음 각호의 업무를 행한다. 1. 제3조의 규정에 의한 표준지의 적정가격의 조사·평가 및 제16조의 규정에 의한 표준주택의 적정가격의 조사·평가 2. 제9조제1항 각호의 목적을 위한 토지의 감정평가 3. 제11조제4항의 규정에 의한 개별공시지가의 검증 및 제16조제8항의 규정에 의한 개별주택가격의 검증 4. 「자산 재평가법」에 의한 토지등의 감정평가 5. 법원에 계속중인 소송 또는 경매를 위한 토지등의 감정평가 6. 금융기관·보험회사·신탁회사 등 타인의 의뢰에 의한 토지등의 감정평가 7. 감정평가와 관련된 상담 및 자문 8. 토지등의 이용 및 개발 등에 대한 조언이나 정보 등의 제공 9. 다른 법령의 규정에 의하여 감정평가사가 행할 수 있는 토지 등의 감정평가 ②제1항제1호의 규정에 의한 표준지의 적정가격의 조사·평가업무 및 표준주택의 적정가격의 조사·평가업무에 대한 감정평가업자의 업무범위는 당해 업무의 공공성등을 고려하여 대통령령으로 정한다. 제37조 (성실의무 등) ①감정평가업자(감정평가법인 또는 감정평가사사무소의 소속감정평가사를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)는 제29조제1항 각호의 업무를 행함에 있어서 품위를 유지하여야 하고, 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하여야 하며, 고의 또는 중대한 과실로 잘못된 평가를 하여서는 아니된다. ②감정평가업자는 다른 사람에게 자격증·등록증 또는 인가증을 양도 또는 대여하거나 이를 부당하게 행사하여서는 아니된다. ③감정평가업자는 자기 또는 친족의 소유토지 그 밖에 불공정한 감정평가를 할 우려가 있다고 인정되는 토지등에 대하여는 이를 감정평가하여서는 아니된다. ④감정평가업자는 토지등의 매매업을 직접 영위하여서는 아니된다. ⑤감정평가업자는 제35조의 규정에 의한 수수료 및 실비 외에는 어떠한 명목으로도 그 업무와 관련된 대가를 받아서는 아니된다. ⑥감정평가업자는 정당한 사유없이 그 업무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다. ⑦감정평가사는 2 이상의 감정평가법인 또는 감정평가사사무소에 소속될 수 없다. 제42조 (지도·감독 등) ①국토해양부장관은 감정평가업자 및 협회에 대하여 감독상 필요한 때에는 그 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출 그 밖의 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속공무원으로 하여금 그 사무소에 출입하여 장부·서류등을 검사하게 할 수 있다. ②제1항 규정에 의하여 출입검사를 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. 제42조의2 (징계) ①국토해양부장관은 감정평가사가 다음 각 호의 어느 하나의 사유에 해당하는 경우에는 감정평가사징계위원회(이하 "징계위원회"라 한다)의 의결에 따라 제2항에서 정하는 징계를 할 수 있다. 1. 제21조를 위반하여 감정평가를 한 경우 2. 구비서류를 거짓으로 작성하는 등 부정한 방법으로 제26조의2제1항과 제2항에 따른 자격등록이나 갱신등록을 한 경우 3. 제27조를 위반하여 감정평가업의 영위 등을 한 경우 4. 업무정지처분기간 중에 제29조제1항 각 호의 업무를 하거나, 업무정지처분을 받은 소속감정평가사로 하여금 업무정지처분기간 중에 제29조제1항 각 호의 업무를 하게 한 경우 5. 제29조제2항의 업무범위를 위반하여 업무를 행한 경우 6. 제31조에 따른 감정평가준칙을 위반하여 감정평가를 한 경우 7. 제32조에 따른 감정평가서의 작성·교부 등에 관한 사항을 위반한 경우 8. 제37조를 위반한 경우 9. 제42조에 따른 지도와 감독 등에 관하여 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 업무에 관한 사항을 보고하지 아니하거나 거짓으로 보고한 경우 나. 장부나 서류 등의 검사를 거부, 방해 또는 기피한 경우 ②감정평가사에 대한 징계의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 자격등록취소 2. 2년 이하의 업무정지 3. 견책 ③협회는 감정평가사가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 징계사유가 있다고 인정하는 경우에는 그 증거서류를 첨부하여 국토해양부장관에게 감정평가사의 징계를 요청할 수 있다. ④제1항과 제2항에 따라 자격등록이 취소되거나 업무가 정지된 자는 등록증을 국토해양부장관에게 반납하여야 한다. ⑤제26조의4제2항·제3항은 제1항과 제2항에 따라 자격등록취소를 하는 경우에 준용한다. ⑥제1항에 따른 징계의결은 국토해양부장관의 요구에 따라 하며, 징계의결의 요구는 위반사유가 발생한 날부터 5년이 지난 때에는 할 수 없다. ⑦징계위원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ○ 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령 제7조(표준지 적정가격의 조사·평가 의뢰) ①국토해양부장관은 법 제5조제2항의 규정에 의하여 감정평가업자에게 표준지의 적정가격의 조사·평가를 의뢰함에 있어서는 이를 수행할 감정평가업자의 조직규모, 소속 감정평가사의 실무경력 및 감정평가업무실적 그 밖의 업무수행능력을 고려하여야 한다. ②국토해양부장관은 법 제5조제2항의 규정에 의하여 표준지의 적정가격의 조사·평가를 의뢰함에 있어서는 미리 제1항에 규정한 사항에 대한 기준을 정하여 이를 고시하여야 한다. 제29조(표준주택가격의 조사·평가 의뢰 등) 제7조·제8조·제10조 및 제11조의 규정은 표준주택가격의 조사·평가 의뢰 및 조사·평가, 도서등의 작성·공급, 이의 신청에 관하여 이를 준용한다. ○ 부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준(국토해양부고시 제2008-59호) 제3조(감정평가업자의 선정기준) ①국토해양부장관은 법 제5조제2항·제16조제8항의 규정에 의하여 부동산가격의 조사·평가를 의뢰하고자 할 때에는 영 제73조의 규정에 의한 감정평가업자에게 이를 의뢰하되, 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 제외한다. 1. 조사·평가의뢰일 현재 업무정지기간이 만료된 날로부터 1년이 경과되지 않은 경우 2. 조사·평가의뢰일 현재 법 제47조의 규정에 의한 과태로 처분을 받은 날로부 터 1년이 경과되지 않는 경우 3. 조사·평가의뢰일로부터 1년 전까지의 기간 동안 국토해양부장관으로부터 1회 이상 주의나 경고를 받은 소속 감정평가사의 비율이 20% 이상인 경우 4. 업무수주 등과 관련하여 불공정행위를 한 경우 참조 판례 ○ 대법원 2005. 2. 17. 선고 2003두14765 대표자문책경고취소처분 원심은, 금융기관검사및제재에관한규정(이하 '제재규정'이라 한다) 제22조는 금융기관의 임원이 문책경고를 받은 경우에는 금융업 관련 법 및 당해 금융기관의 감독 관련 규정에서 정한 바에 따라 일정기간 동안 임원선임의 자격제한을 받는다고 규정하고 있고, 은행법 제18조 제3항의 위임에 기한 구 은행업감독규정(2002. 9. 23. 금융감독위원회공고 제2002-58호로 개정되기 전의 것) 제17조 제2호 (다)목, 제18조 제1호는 제재규정에 따라 문책경고를 받은 자로서 문책경고일로부터 3년이 경과하지 아니한 자는 은행장, 상근감사위원, 상임이사, 외국은행지점 대표자가 될 수 없다고 규정하고 있어서, 문책경고는 그 상대방에 대한 직업선택의 자유를 직접 제한하는 효과를 발생하게 하는 등 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위로서 행정처분에 해당한다 고 판단하였다. 원심은, 채택 증거를 종합하여, 원고는 1999. 3. 12.부터 2002. 3. 30.까지 여신전문금융회사인 소외 주식회사의 대표이사로 재직하던 자인 사실, 피고는 원고가 소외 주식회사의 대표이사로 재직하던 중 신용카드를 부정하게 발급하였다는 등의 이유로 2002. 3. 26. 제재규정 제18조 제1항 제3호, 제2항에 따라 원고에 대하여 이 사건 문책경고처분을 한 사실을 인정한 다음, 여신전문금융회사의 임원에 대한 문책경고의 경우 적어도 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 법률에 근거를 두어야 한다는 전제하에, 금융감독기구의설치등에관한법률(이하 '감독기구설치법'이라 한다) 제17조 제1호, 제3호, 제37조 제1호, 제2호의 각 규정은 금융감독위원회(이하 '금감위'라 한다) 또는 금융감독원의 직무범위를 규정한 조직규범에 불과하여 이들이 당연히 법률유보원칙에서 말하는 법률의 근거가 될 수 없고, 감독기구설치법 제42조에서 피고에게 여신전문금융회사의 임원에 대한 해임권고 및 업무집행정지건의의 권한을 부여하고 있다고 하여 당연히 문책경고의 권한까지 함께 주어진 것으로 볼 수 없으며, 여신전문금융업법 제53조, 제53조의2는 금감위 또는 피고가 여신전문금융회사에 대하여 행하는 감독 또는 검사에 관한 규정으로서 위 각 규정도 문책경고의 법률상 근거가 될 수 없고, 증권거래법 제53조 제5항 제2호, 증권거래법시행령 제36조의5 제3호, 보험업법 제20조 제1항 제1호, 상호저축은행법 제24조 제1항 제1호, 신용협동조합법 제84조 제1항 제3호는 여신전문금융회사에 대하여 적용되는 법률이 아니므로, 적어도 여신전문금융회사의 임원에 대한 관계에서는 위 각 법률규정이 문책경고의 근거가 될 수 없고, 따라서 피고가 여신전문금융회사의 임원인 원고에 대하여 한 이 사건 문책경고는 아무런 법률상의 근거 없이 행하여지는 것으로서 위법하다고 판단하였다. 관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유와 같은 문책경고가 법률의 근거 없이 이루어졌다는 판단에 관한 법리오해의 위법이 없다. ○ 대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두3532 판결 이 사건의 경우, 우선 함양군규칙 제4조 제1항에 의하면, 징계의결이 요구된 자가 정부표창 규정에 의하여 국무총리 이상의 표창을 받은 공적(비위행위 당시 6급 이하 공무원 등이 도지사 이상의 표창을 받은 공적 포함) 등이 있는 경우에는 징계양정 감경기준에 따라 징계를 감경할 수 있으나, 다만 당해 공무원이 징계처분이나 경고를 받은 사실이 있는 경우에는 그 징계처분이나 경고처분 전의 공적은 감경대상 공적에서 제외하도록 규정하고 있고, 다음으로 소청규정 제17조의 위임에 의한 경상남도지방공무원징계양정에관한규칙(1999. 7. 22. 규칙 제2471호) 제9조는 이 규칙 시행에 관하여 필요한 사항은 도지사가 정하도록 규정하는데, 이에 따른 경상남도지방공무원징계양정등에관한규칙시행지침(1988. 2. 16. 예규 제125호로 개정된 것) 제8조 제1항은, 징계처분권자가 인사위원회로부터 규칙 제6조 제2항의 규정에 의하여 경고할 것을 경고('권고'의 오기로 보인다.)받았을 때는 징계의결서 사본을 첨부 소속기관장 명의로 서면경고조치하고 공무원 인사기록카드 '비고'란에 그 사실을 기재하도록 규정하고 있으며, 한편 지방공무원인사기록및인사사무처리규칙(1994. 2. 3. 내무부령 제608호) 제7조 제1항 은, 임용권자는 징계처분을 받은 공무원이 징계처분을 받은 날부터 정직의 경우 7년, 감봉의 경우 5년, 견책의 경우 3년이 경과한 때 등에는 당해 공무원의 인사기록카드에 등재된 징계처분의 기록을 말소하도록 규정하고, 같은 조 제4항은 징계처분 및 직위해제처분의 말소방법·절차 등에 관하여 필요한 사항은 내무부장관이 정하도록 규정하는데, 이에 근거한 지방공무원징계등기록말소제도시행지침에 의하면, 불문(경고)에 관한 기록도 말소대상으로 규정하면서, 징계위원회의 불문(경고)의결 통고를 받은 기관장이 당해 공무원에게 경고처분을 한 날부터 1년이 경과한 때 말소하도록 규정하며, 나아가 정부포상및장관·도지사표창지침(기록 제454면 이하)에 의하면, 재직 중 불문경고를 포함한 징계처분을 받은 자로서 징계기록이 말소되지 않은 자 등은 장관표창이나 도지사표창 대상자의 선정에서 제외하도록 규정하고 있다. 이들 규칙이나 예규 및 지침 등은 법규명령이 아니라 행정조직 내부에서 행정의 사무처리기준으로 제정된 일반적·추상적 규범인 행정규칙이어서, 일반 국민이나 법원에 대한 대외적인 구속력은 없지만 행정조직 내부에서는 구속력 있는 규범으로 적용되고 있는바, 이들 규칙이나 예규 및 지침 등에 의하면, 이 사건 처분이 비록 법률상의 징계처분은 아니라 하더라도, 이 사건 처분에는 적어도 이 사건 처분을 받지 아니하였다면 차후 다른 징계처분이나 경고를 받게 될 경우 징계감경사유로 사용될 수 있었던 표창공적의 사용가능성을 소멸시키는 효과와 1년 동안 인사기록카드에 등재됨으로써 그 동안은 장관표창이나 도지사표창 대상자에서 제외시키는 효과 등이 있음을 알 수 있다. 그렇다면 이 사건 처분은 그 근거와 법적 효과가 위와 같은 행정규칙에 규정되어 있다 하더라도, 행정규칙의 내부적 구속력에 의하여 상대방에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적 효과를 발생하게 하는 등으로 원고의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것으로 보아야 할 것이다. 그럼에도 불구하고, 원심이 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 처분이 행정처분에 해당하지 아니한다고 판단한 것은 항고소송의 대상인 행정처분에 관한 법리를 오해한 것이라고 하지 않을 수 없다.