업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 「환경영향평가법」에 따른 제1종 환경영향평가업체로서 2018. 3. 23. ○○군과 ‘◆◆ 자연재해위험개선지구 정비사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 소규모환경영향평가에 관한 용역도급계약을 체결하였고, 용역계약의 업무 중 생태계조사 부분을 제2종 환경영향평가업체인 ㈜○○○○○○기술연구소에 하도급하였다. 청구인은 위 용역을 수행한 후 소규모환경영향평가서(이하 ‘이 사건 환경영향평가서’라 한다)를 작성ㆍ제출하였고, ○○군은 피청구인과 환경영향평가 협의를 완료한 후 2019. 3. 6. 공사를 착공하였다. 나. 지역 환경단체가 이 사건 환경영향평가서가 잘못 작성되었다는 문제를 제기하자, 피청구인은 2019. 5. 2. 「환경영향평가법 시행령」 제6조의3에 따른 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회를 개최하였으나, 심의 결과 이 사건 환경영향평가서가 거짓 또는 부실하게 작성되었는지 여부에 관한 안건은 부결되었고, 청구인은 2019. 5. 23. ㈜○○건설로부터 제1종 환경영향평가업의 지위를 양수하는 환경영향평가업 권리ㆍ의무승계신고를 하였다. 다. 그럼에도 지역 환경단체가 지속적으로 문제를 제기하자, 피청구인은 2019. 7. 30. 청구인 및 ㈜○○○○○○기술연구소에 이 사건 환경영향평가서가 거짓ㆍ부실하게 작성되었다는 이유로 각각 7.5개월의 업무정지처분을 하였으나, 청구인 및 ㈜○○○○○○기술연구소가 행정소송을 제기하여 ○○지방법원은 2020. 8. 26. 피청구인이 법정 의무절차인 환경영향평가협의회의 심의를 거치지 않았고, 업무정지기간의 법정 한도인 6개월을 초과하였으므로 그 하자가 중대하고 명백하여 위 각 처분이 무효임을 확인한다는 판결을 선고하였다. 라. 피청구인은 이 사건 환경영향평가서와 별개의 사건으로 ㈜○○○○○○기술연구소를 조사하는 과정에서 이 업체 소속 직원들이 현지조사표 조사시간을 조작하고 참여자를 거짓으로 작성한 사실을 추가로 확인하고, 2021. 8. 9. 청구인에게 「환경영향평가법」 제56조제1항제2호에 따른 환경영향평가업자의 준수사항을 위반하여 이 사건 환경영향평가서를 거짓ㆍ부실하게 작성하였다는 이유로 같은 법 제58조제1항제8호에 따라 6개월(2021. 8. 16. ~ 2022. 2. 15.)의 업무정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 ㈜○○건설의 권리ㆍ의무를 승계한 시점(2019. 5. 23.)은 피청구인의 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회에서 이 사건 환경영향평가서가 거짓 또는 부실하게 작성된 것이 아니라고 결정(2019. 5. 2.)된 후이고, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 새롭게 문제 삼은 사유(현지조사표상 조사시간 조작 및 현지조사 미실시)도 2019 7. 30.자 처분에 대한 행정소송 과정에서 ㈜○○○○○○기술연구소를 별건으로 조사하던 중 밝혀진 것으로서 인지시점이 2020년 6월경이므로 청구인이 권리ㆍ의무 승계신고를 할 당시에는 전혀 알 수 없었던 내용인바, 이 사건 처분은 「환경영향평가법」 제59조의2 단서의 면책규정에 위배되므로 위법ㆍ부당하고, 피청구인이 재차 행정처분을 한 것은 환경단체의 민원을 피해보려는 소극행정의 결과이다. 나. 이 사건 환경영향평가서 자체가 아닌 기초자료에 불과한 현지조사표의 거짓 작성 책임을 제1종 환경영향평가업체에 부과한 것은 책임주의 원칙 및 고의범을 상정한 입법취지에 반하고, 이 사건 환경영향평가서에 왕버들을 포함한 훼손수목 처리방안 및 이식수목량에 관한 내용이 보완 조사되어 반영되었으며, 그 외 ??천 하천기본계획 전략환경영향평가서에 제시된 토사유출관련 저감대책 등도 항목별로 이미 반영되어 있으므로 부실하게 작성되었다고 볼 수 없다. 다. 또한 이 사건 처분 전에 개최된 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회, 환경영향평가협의회의 위원 구성 및 회의 진행방식 등으로 미루어보면, 피청구인은 이미 이 사건 환경영향평가서가 거짓, 부실하게 작성되었다는 결론을 내려놓고 제대로 심의를 진행하지 않았으므로 절차적으로도 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 처분은 청구인이 승계한 ㈜○○건설이 작성한 이 사건 환경영향평가서의 거짓ㆍ부실에 대한 것인바, 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회는 처분 전에 환경영향평가서의 거짓ㆍ부실 작성 여부에 대해 판단하는 것뿐이고 행정처분 또는 위반사실을 결정하는 것은 아니므로, 청구인이 ㈜○○건설을 양수하기 전에 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회의 판단이 있었다 하더라도 ㈜○○건설에 대한 행정처분이 종료된 후에 업체를 양수하였어야 하고, 그 처분사실을 몰랐음을 증명한 경우에만 「환경영향평가법」 제59조의2 단서의 면책규정을 적용받을 수 있는 것이며, 승계 전에 있었던 위반사실이 다른 업체에 승계된 후에 확인되었다면 처분 회피 목적의 악의적 승계를 방지하기 위해서라도 승계 받은 법인이 처분대상이 되는 것은 당연하다. 나. 청구인은 환경영향평가서의 작성 주체이므로 일부 용역을 하도급 받은 제2종 환경영향평가업체의 거짓ㆍ부실 작성에도 책임이 있고, 당초 제출된 2018. 6. 6.자 현지조사표가 실제 현장을 확인하지 않고 거짓으로 작성된 사실을 피청구인이 알았다면 보완 요구가 아니라 행정처분의 대상이 되는 것이므로 보완 조사가 이루어졌다고 하여 하자가 치유된 것으로 볼 수 없으며, 이 사건 환경영향평가서는 ??천 하천기본계획 전략환경영향평가서에 제시된 ‘내버들ㆍ왕버들 군락 일부구간의 훼손이 예상되므로 이에 대한 저감대책 수립이 필요하다’는 내용에 대한 검토를 누락하여 부실 작성에도 해당한다. 다. 또한 피청구인은 적법하게 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회, 환경영향평가협의회를 개최하였고, 회의 개최 전에 청구인에게 위원 기피 여부를 확인한 후 회의를 진행하였는바, 청구인의 주장은 모두 이유가 없고, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 환경영향평가법 제56조, 제56조의2, 제58조, 제59조의2, 제72조 환경영향평가법 시행령 제77조 환경영향평가법 시행규칙 제23조, 제28조, 별표 2, 별표 3 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 ○○지방법원 판결문(2019구단@@@@@), 환경영향평가업 권리ㆍ의무 승계신고서, 준비서면 및 입증서류, 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회 검토(의결)사항, 처분사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ○○지방법원 2020. 8. 26. 선고 2019구단@@@@@ 판결문에 따르면 이 사건 사업의 추진 경위는 다음과 같이 기재되어 있다. 다 음 - ㅇ 2013. 3. : ○○군 풍수해저감계획 - ◆◆지구 내수재해위험지구 선정 ㅇ 2016. 12. : ??천 하천정비기본계획(2016 A도) - ??2지구(사업지구) 호안설치 계획 수립 ㅇ 2018. 3. 23. : ◆◆ 자연재해위험개선지구 소규모환경영향평가 계약 (○○군 - 청구인) ㅇ 2018. 4. 2. : ◆◆ 자연재해위험개선지구 동ㆍ식물상 계약 체결 (청구인 - ㈜○○○○○○기술연구소) ㅇ 2018. 6. 6. : 생태계 1차 조사 - 동ㆍ식물상 조사 실시 ㅇ 2018. 6. 27. : ◆◆ 자연재해위험개선지구 소규모환경영향평가서 접수 ㅇ 2018. 7. 24. : 소규모환경영향평가서 보완 요청 ㅇ 2018. 8. 30.~31. : 생태계 2차 조사 - 추가 동ㆍ식물상 조사 실시(야간조사 포함) ㅇ 2018. 9. 18. : 소규모환경영향평가서 보완서 접수 ㅇ 2018. 10. 10. : ◆◆ 자연재해위험개선지구 소규모환경영향평가 협의 완료 (피청구인 조건부 동의) ㅇ 2019. 3. 6. : 공사 착공(○○군) 나. 지역 환경단체가 2019년 3월경 기자회견 등을 통해 이 사건 사업의 소규모환경영향평가서 및 전략환경영향평가서가 잘못 작성되었다는 문제제기를 하였고, 피청구인은 2019. 5. 2. 「환경영향평가법 시행령」 제6조의3에 따른 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회를 개최하였는데, 심의 결과 이 사건 환경영향평가서가 거짓 또는 부실 작성되었는지 여부에 관한 안건은 부결되었다. 다. 청구인은 2019. 5. 23. 환경부장관의 권한을 위탁받은 사단법인 환경영향평가협회장에게 「환경영향평가법」 제56조의2제2항 및 같은 법 시행규칙 제26조의2에 따라 ㈜○○건설로부터 제1종 환경영향평가업의 지위를 양수하는 내용의 환경영향평가업 권리ㆍ의무승계신고를 하였는데, ㈜○○건설은 이 사건 환경영향평가서를 작성하여 ○○군에 제출한 회사이다. 라. 피청구인의 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회에서 위 나항의 결정을 하였음에도 지역 환경단체가 지속적으로 문제를 제기하자, 피청구인은 전문가 현장조사를 거친 다음 2019. 7. 30. 청구인 및 ㈜○○○○○○기술연구소에, ① 식생 현황을 제대로 조사하지 않아 식생보전등급을 낮게 제시하고 식생조사표 작성 없이 훼손 수목의 양을 산정하여 환경영향이 적은 것으로 인지되도록 하는 등 이 사건 환경영향평가서가 거짓으로 작성되었다는 이유로 업무정지 6개월, ② 통상적인 주의로 발견할 수 있는 법정보호종(수달, 삵)을 누락하고 전략환경영향평가 협의내용을 반영하지 않는 등 이 사건 환경영향평가서가 부실하게 작성되었다는 이유로 업무정지 1.5개월, 합계 7.5개월의 업무정지처분을 각각 하였다. 마. 청구인 및 ㈜○○○○○○기술연구소는 이에 불복하여 2019. 8. 27. 행정소송을 제기하였고, ○○지방법원은 2020. 8. 26. 피청구인이 법정 의무절차인 환경영향평가협의회의 심의를 거치지 않았고, 업무정지기간의 법정 한도인 6개월을 초과하였으므로 그 하자가 중대하고 명백하여 위 라항의 각 처분이 무효임을 확인한다는 판결을 선고하였으며(2019구단@@@@@ 사건), 이 판결은 2020. 9. 11. 확정되었다. 바. 위 마항의 행정소송 과정에서 피청구인은 2020. 7. 16. ○○지방법원에 다음과 같은 내용의 준비서면 및 관련 증빙자료를 제출하였다. 다 음 - ㅇ 본 사건 소규모환경영향평가서 작성을 위해 필요한 동ㆍ식물 조사 시 원고 ㈜○○○○○○기술연구소(이하 이 항에서 ‘원고 2’라 한다)는 실제 어떠한 조사를 하지 않았음 - 최근 피고는 타 사업과 관련하여 원고 2가 조사증빙자료(하이패스 영수증)을 위조했음을 알게 되어, 본 건 소규모환경영향평가 조사 관련 증빙자료(하이패스 원본자료) 제출을 요청하였음 - 원고들이 본 건 소규모환경영향평가서를 작성하면서 제출했던 2018. 6. 6. 당시 현지조사표는 조사시간이 14:30~17:30으로 되어 있으나, 피고의 요청에 따라 원고 2가 제출한 조사 증빙자료를 확인한 결과 본 영향평가 조사 당일인 2018. 6. 6.은 원고 조사자가 □□영업소를 10:29경에 통과하고 ◇◇◇영업소를 15:13경 통과한 것을 알게 되었음. 즉, 원고는 현지조사표에 기재된 시간에 조사를 하지 않았던 사실을 확인할 수 있었음. - 이에 피고는 실제 현지조사를 했다고 주장한 원고의 직원들로부터 진술을 받아 위 허위 사실을 확인하였는바, 원고 2의 직원이었던 백○○, 정◇◇은 현지조사 당시 실제로 참여를 하지 않았고, 허위의 현지조사표를 작성하였음을 실토하였음 ㅇ 결국 원고가 주장하는 내용은 모두 사실이 아님이 명백하다 할 것이며, 국가 기관을 기망하였음에도 불구하고 증거를 위조하고 허위 주장을 펼쳐 본 건 소송까지 제기한 부분에 대한 응당한 처분은 별론으로 하더라도 본 건 청구는 기각되어야 할 것임 ㅇ 입증자료 : 식물상 동물상 현지조사표, 위조된 하이패스 자료, 진술서 등 첨부 사. 피청구인은 2021. 2. 16. 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회, 2021. 3. 23. 환경영향평가협의회를 개최하여 이 사건 환경영향평가서가 거짓ㆍ부실하게 작성되었다고 심의ㆍ의결하였는데, 거짓ㆍ부실 작성으로 판단한 이유는 다음과 같다. 다 음 - □ 거짓 작성 ㅇ 이 사건 환경영향평가서에 수록된 현지조사표에 따르면, 2018. 6. 6. 14:30~17:30에 정◇◇, 백○○, 정ㆍㆍ이 동ㆍ식물상 현지조사를 실시한 것으로 되어 있으나, 고속도로 하이패스 자료를 확인한 결과 조사자들은 당일 ◇◇◇영업소에 15:13경 도착하였음 ※ 사업부지와 ◇◇◇영업소 사이의 거리(약 80km)를 고려할 때 승용차로 약 60분 소요되며, 현지조사표상 조사시작 시각(14:30) 이전인 14:13경 사업부지를 출발한 것임 ㅇ 정◇◇, 백○○로부터 2018. 6. 6. 현지조사를 실시하지 않았고, 이 사건 환경영향평가서 작성에 참여하지 않았다는 진술을 확보함 ㅇ 따라서 환경현황을 조사하지 않고 적정하게 조사한 것으로 환경영향평가서에 제시한 경우 및 참여자 거짓 작성에 해당함 □ 부실 작성 ㅇ 이 사건 사업부지가 포함되어 있는 ??천 하천기본계획 전략환경영향평가서 169쪽 ‘계획시행으로 인한 영향예측’의 내용에 따르면, 제방의 설치로 하천에 분포하고 있는 왕버들군락 등의 훼손이 예상되므로 저감대책 수립이 필요하다고 제시되어 있고, 해당 사업 또는 관련 행정계획의 전략환경영향평가를 거친 경우에는 전략환경영향평가의 협의내용을 반영하거나, 반영하지 않은 경우 그 사실과 이유를 밝혀야 하는데도, - 이 사건 환경영향평가서 본안에서는 사업지구 현존 식생도에 왕버들군락의 분포를 표시하지 않고 하천 내 장경초원으로 표현했으며, 영향예측 및 저감방안에도 왕버들군락 훼손에 대한 예측과 저감대책을 제시하지 않았음 ㅇ 따라서 이 사건 환경영향평가서 작성 시 전략환경영향평가서에 제시되어 있는 내용을 누락하였으므로 부실 작성에 해당함 아. 피청구인은 청구인이 「환경영향평가법」 제56조제1항제2호에 따른 환경영향평가업자의 준수사항을 위반하여 위 사항의 기재내용과 같이 이 사건 환경영향평가서를 거짓ㆍ부실하게 작성하였다는 이유로 2021. 5. 12. 청구인에게 처분사전통지를 하였다. 자. 청구인이 2021. 6. 3. 피청구인에게 이 사건 심판청구의 이유와 같은 취지의 의견서를 제출하였으나, 피청구인은 이를 받아들이지 않고 2021. 8. 9. 청구인에게 「환경영향평가법」 제58조제1항제8호에 따라 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령의 내용 1) 「환경영향평가법」 제56조제1항제2호에 따르면, 환경영향평가업자는 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 또는 부실하게 작성하지 아니할 것 등 각 호의 사항을 지켜야 하고, 같은 법 제58조제1항제8호ㆍ제2항, 제72조제1항, 같은 법 시행령 제77조제1항제13호 및 같은 법 시행규칙 제28조, 별표 2의 개별기준 마목을 종합해보면, 환경부장관으로부터 권한을 위임받은 지방환경관서의 장은 환경영향평가업자가 법 제56조제1항제2호를 위반하여 환경영향평가서등과 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 작성하거나 환경영향평가서등을 부실하게 작성한 경우에 업무정지 6개월의 처분을 할 수 있도록 되어 있다. 2) 한편, 같은 법 제56조의2에 따르면, 환경영향평가업자가 사망하거나 그 영업을 양도한 때 또는 환경영향평가업자인 법인이 합병한 때에는 그 상속인ㆍ양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인은 등록에 따른 종전의 환경영향평가업자의 권리ㆍ의무를 승계하고, 종전의 환경영향평가업자의 권리ㆍ의무를 승계한 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 1개월 이내에 그 사실을 환경부장관에게 신고하여야 하며, 권리ㆍ의무 승계 사실을 신고한 자는 종전의 환경영향평가서등 작성 대행 실적을 승계한다고 되어 있다. 그리고 같은 법 제59조의2에 따르면, 환경영향평가업자가 그 영업을 양도하거나 환경영향평가업자인 법인이 합병한 때에는 종전의 환경영향평가업자에게 한 제58조에 따른 행정처분의 효과는 그 처분기간이 끝난 날부터 1년간 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인에 승계되며, 행정처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있되, 다만, 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인이 양수 또는 합병할 때 그 처분이나 위반사실을 알지 못하였음을 증명하면 그러하지 아니하다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 피청구인은 이 사건 환경영향평가서의 기초자료인 2018. 6. 6.자 현지조사표가 거짓으로 작성되었고, 상위 전략환경영향평가서의 내용을 제대로 반영하지 않아 부실하게 작성되었다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 환경영향평가서는 2018. 6. 27.경 ㈜○○건설에 의해 작성ㆍ제출된 것이고, 청구인이 2019. 5. 23. ㈜○○건설의 환경영향평가업 권리ㆍ의무 승계신고를 하였으므로 「환경영향평가법」 제56조의2제1항에 따라 이 사건 환경영향평가서에 관한 권리ㆍ의무가 청구인에게 승계된다고 하더라도, 같은 법 제59조의2 단서에 따라 청구인이 ㈜○○건설의 환경영향평가업을 양수할 때 이 사건 처분의 원인이 된 위반사실을 이미 알고 있었는지가 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 판단의 기준이 된다. 가) 위 인정사실에 따르면, 이 사건 환경영향평가서의 기초자료인 2018. 6. 6.자 현지조사표가 거짓으로 작성되었다는 사실은 피청구인이 2020년 7월경 ○○지방법원에 관련 행정소송의 준비서면을 제출할 즈음에 이 사건 사업과 별건으로 ㈜○○○○○○기술연구소를 조사하는 과정에서 처음으로 확인된 사실이고, 피청구인 스스로도 2019. 7. 30. 7.5개월의 업무정지처분(이 처분은 무효임이 확정되었다)을 할 당시에는 이 사실을 알지 못하였다고 주장하는 점을 고려해보면, 청구인이 2019. 5. 23. ㈜○○건설의 환경영향평가업을 양수할 때에는 2018. 6. 6.자 현지조사표가 거짓으로 작성되었다는 사실을 알지 못하였다고 보는 것이 상당하다. 나) 그리고 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2019. 5. 2. 이미 거짓ㆍ부실 검토 전문위원회를 개최하여 이 사건 환경영향평가서가 거짓ㆍ부실하게 작성된 것이 아니라고 심의ㆍ의결한 바 있고, 청구인은 그 후인 2019. 5. 23. ㈜○○건설의 환경영향평가업을 양수한 점, 피청구인은 2019. 7. 30. 청구인에게 업무정지처분을 하면서 처음으로 이 사건 환경영향평가서가 전략환경영향평가서의 내용을 반영하지 않아 부실하게 작성된 점을 처분사유로 삼았는데, 이때에도 구체적 사유는 ‘통상적인 주의로 발견할 수 있는 법정보호종(수달, 삵)을 누락하고 전략환경영향평가 협의내용을 반영하지 않았다’고만 제시되어 있을 뿐, 이 사건 처분에서 부실작성의 사유로 삼은 왕버들군락의 훼손 저감대책 미수립에 관한 내용은 구체적으로 제시되지 않은 점 등을 고려해보면, 청구인이 2019. 5. 23. ㈜○○건설의 환경영향평가업을 양수할 때에는 이 사건 환경영향평가서가 왕버들군락의 훼손에 대한 예측과 저감대책을 제시하지 않아 전략환경영향평가서의 내용을 제대로 반영하지 않았다는 사실을 알았다고 보기 어렵다. 2) 따라서 청구인에게 한 피청구인의 이 사건 처분은 「환경영향평가법」 제59조의2 단서에 위배되므로 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.