여객자동차감차처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 1998. 6. 24. ～ 2000. 6. 4.까지 여객자동차운수사업법 제13조를 위반하여 청구인 회사 ◇◇번 버스 4대(서울 ◇◇사 ◇◇호, 서울 ◎◎사 ◎◎호, 서울 ○○사 ○○호, 서울 □□사 □□호)를 다른 사람의 명의로 경영하게 하였다는 이유로 2000. 9. 9. 위 버스 4대를 포함한 8대의 버스(서울 ◇◇사 ◇◇호, 서울 ◎◎사 ◎◎호, 서울 ○○사 ○○호, 서울 □□사 □□호, 서울 ▽▽사 ▽▽호, 서울 ♤♤사 ♤♤호, 서울 ☆☆사 ☆☆호, 서울▷▷사 ▷▷호)에 대하여 감차처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1966. 2. 21. 사업면허 191호로 운수사업면허를 받은 후 현재까지 시내버스 140대(도시형버스 136대, 지역순환버스 4대)를 운행하고 있는 버스운송사업자이다. 나. 피청구인은 청구인이 1998. 6. 24.부터 2000. 6. 4.까지 청구외 김○○에게 ◇◇번 지역순환버스 4대(서울 ◇◇사 ◇◇호, 서울 ◎◎사 ◎◎호, 서울 74사9711호, 서울 □□사 □□호)를 임의로 관리ㆍ경영하게 하였다는 이유로(소위 지입제 경영을 하였다는 이유로) 청구인 회사에 대하여 “건설교통부 운정 91120-753호의 처분기준 지침”에 근거하여 이 건 처분을 하였는 바, 헌법재판소에서는 여객자동차운수사업법 제13조의 규정에 의한 명의이용금지를 위반한 경우 면허를 취소하도록 규정하고 있는 동법 제76조제1항 단서 중 제8호에 대하여 헌법 제37조제2항의 과잉입법금지원칙에 위반하여 운송사업자의 직업의 자유 및 운송사업을 경영할 권리를 지나치게 침해한다는 이유로 위헌 결정을 내린 바 있는데(99헌가11ㆍ12병합), 법률에 대하여 위헌결정이 있을 경우 주무행정청이 이에 배치되는 법규명령을 아무런 수권없이 임의적으로 발령할 수는 없는 것이고, 여객자동차운수사업법 어느 조항에도 동법 제13조의 위반에 대한 처벌규정을 건설교통부장관에게 위임하고 있지 아니하므로 아무런 수권없이 발한 건설교통부장관의 지침에 근거한 이 건 처분은 법치행정의 원칙에 반하는 위법한 처분이다. 다. 또한 청구인은 타인에게 청구인의 운송사업자로서의 명의를 이용하여 차량을 관리ㆍ경영하게 한 사실이 없는 바, 청구인 회사는 주주들의 경영권 다툼과 사업부진으로 1997. 8. 27. 부도가 발생하였고, 1999. 3. 19. 서울지방법원 제2파산부의 화의인가 결정을 받아 현재 화의절차진행 중에 있는 버스운송업체로서, 당장 회사차량을 운행하는 데 필요한 자금을 조달하기 위하여 1998. 6. 24. 청구외 김○○으로부터 위 김○○이 ◇◇번 버스 4대의 운행수입금 중 현금만을 이자 명목으로 가져가는 조건으로 1억6,200만원을 급차입하면서 채권을 담보할 만한 담보책이 없어 차용증 및 담보 명목으로 위 김○○의 요구에 따라 “차량운영ㆍ관리계약서”를 작성하게 된 것이고, 위 ◇◇번 버스 4대는 청구인이 직접 관리ㆍ경영하였다. 라. 위 ◇◇번 버스 4대를 위 김○○이 관리ㆍ경영하지 아니하고 청구인이 관리ㆍ경영하였다는 사실은 ①보통 지입제의 경우 지입차주들로부터 받는 월지입료, 세차비, 주차비 등의 제비용을 청구인 회사가 위 김○○으로부터 받은 사실이 없는 점, ②◇◇번 버스 근로자의 임용과 퇴직은 청구인 회사에서 직접 관리하였으며, 서울시버스운송사업조합에도 청구인 회사에서 보고한 점, ③◇◇번 버스운행 중 발생한 교통사고에 대한 업무처리도 청구인 회사에서 담당한 점, ④◇◇번 버스의 차량정비도 청구인 회사의 다른 노선버스와 마찬가지로 청구인 회사의 가양영업소에서 한 점, ⑤◇◇번 버스의 배차 및 차량관리는 물론 운전기사 등 직원에 대한 모든 복리후생도 청구인 회사에서 관리한 점, ⑥◇◇번 버스의 신규구입에 대한 월부금, 자동차 보험료 및 제세공과금도 청구인 회사에서 지출하고 있는 점, ⑦◇◇번 버스의 운행 및 수입금 내역도 청구인 회사에서 관리하고 있으며, 차량 운전기사에 대한 급여도 1일 1당제로 청구인 회사에서 지급하고 있는 점, ⑧◇◇번 버스 운전기사의 산재보험도 청구인 회사에서 관리하고 있는 점, ⑨◇◇번 버스에 대하여 부과된 과태료도 청구인 회사에서 납부하고 있는 점 등을 통하여 확인할 수 있다. 마. 설사 청구인의 위와 같은 행위가 여객자동차운수사업법 제13조에 위반되는 행위라고 하더라도 당시 청구인 회사는 부도가 발생한 어려운 상황이라 회사를 살리고자 운영자금을 차입하는 과정에서 담보명목으로 “차량운영ㆍ관리계약서”라는 서류를 작성하여 준 것이고, 현재 차용금이 모두 변제되어 위 김○○은 더 이상 운행수입금을 회수하여 가지 않고 있으며, 또한 어려움 속에서 근로자들의 합심으로 살려놓은 회사가 이 건 처분으로 인하여 또다시 경영상 어려움에 처하게 되어 381명의 근로자와 그에 따른 가족 약 2,000여명의 생계가 위협받게 되므로 피청구인의 이 건 처분은 이러한 사유를 참작하지 아니하고 재량권을 일탈ㆍ남용하여 행하여진 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 시내버스 운송사업자로서 경영이 어려움을 이유로 운영자금을 차입하면서 관련법에서 금지하고 있는 인가된 노선의 차량 일부를 담보 명목으로 제공하여 운송사업자가 아닌 자로 하여금 운송사업을 경영하게 한 사실이 있음을 행정심판 청구이유서에서 스스로 인정하고 있다. 나. 청구인은 이 건 처분이 법률에 근거하지 않은 건설교통부장관의 지침에 근거하여 행하여진 것이므로 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 2000. 6. 1. 헌법재판소에서 여객자동차운수사업법 제76조제1항 단서 중 제8호 부분에 대하여 헌법불합치결정을 한 것은 지입경영에 대한 처분이 위헌이라거나 이에 대하여 처분을 할 근거가 없다는 것을 의미하는 것은 아니라 할 것이고, 오히려 결정문에서 “이 사건 법률조항이 추구하는 공익은 면허제도를 통한 운송사업의 질서확립, 여객의 원활한 운송 등 운송산업의 발전이라 할 것이어서 이러한 공익은 그 자체로도 대단히 중요한 것임에 틀림없다 할 것이다”라고 하여 명의이용금지(지입경경)에 대한 처분의 정당성을 명백히 하고 있고, “종래의 임의적 취소 제도로도 철저한 단속, 엄격한 법 집행 등 그 운영 여하에 따라서는 지입제 관행의 근절이라는 입법목적을 효과적으로 달성할 수 있었을 것으로 보이므로”라고 하여 여객자동차운수사업법 제13조 위반의 경우 필요적 취소를 배제하고 임의적 취소처분을 요구하고 있음을 명백히 하고 있다. 다. 청구인은 회사의 경영이 어려워 운영자금을 차입하면서 담보 명목으로 차량운영ㆍ관리계약을 체결하였으나, 지입료, 세차비 등 ◇◇번 버스의 관리 및 운행에 관련되는 제반 비용을 위 김○○으로부터 받은 사실이 없어 지입경영이 아니라고 주장하나, 청구인과 위 김○○ 사이에 체결되어 작성된 차량운영ㆍ관리계약서를 보면, 제세공과금 및 과징금, 벌과금, 사고처리비 등의 금전적 부담을 수탁자인 위 김○○이 책임지도록 명시하고 이의 성실한 이행을 공증인의 공증으로 확정하고 있으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 여객자동차운수사업법 제13조, 제76조 동법시행령 제31조제1항, 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 여객자동차운수사업법위반에대한행정처분사항통보, 근로자명부, 진술서, 배차관리일지, 주유일지, 공제계약증명서, 운수수입금 및 운행현황, 자동차운수실적보고서, 임금대장, 차량운영ㆍ관리계약서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1998. 6. 24. 청구인(위탁자)과 위 김○○(수탁자)이 작성한 “차량운영ㆍ관리계약서”에 의하면, ◇◇번 버스 4대(서울 ○○사 ○○호, 서울 □□사 □□호, 서울 ◇◇사 ◇◇호, 서울 ◎◎사 ◎◎호)의 관리ㆍ운용권에 대하여 운영ㆍ관리대금을 1억6,200만원으로 하여 차량운영ㆍ관리계약을 체결하였는 바, 보험료는 버스공제보험가입을 조건으로 ◇◇번 수입금중 버스카드, 버스표교환대금에서 수탁자가 위탁자에게 선납한다고 되어 있고, 국민연금, 의료보험, 고용보험료 등은 수탁자가 부담하며, 차량관리 및 인사관리에 대하여는 수탁자가 관리하되, 운행일지 및 수입내역은 매일 통보하여 준다고 기재되어 있고, 비용계산은 별도로 협의하여 수탁자가 위탁자에게 지급한다고 되어 있으며, 이를 공증인가 동방종합법무법인에서 인증받았다. (나) 2000. 7. 24. ○○조합 연합회 공제조합에서 작성한 공제계약증명서(1998. 8. 1. ～ 2001. 7. 31.)에 의하면, 서울 ○○사 ○○호, 서울 □□사 □□호, 서울 ◇◇사 ◇◇호, 서울 ◎◎사 ◎◎호 4대의 버스에 대한 공제조합의 조합원이 청구인인 것으로 기재되어 있고, 청구인 회사에서 작성한 각종 장부에 의하면, 위 ◇◇번 버스 4대에 대한 주유일지ㆍ배차일지 등 각종관리사항과 위 4대 차량의 운전기사에 대한 인사관리 및 임금에 관한 사항들이 기재되어 있다. (다) 청구인 회사에서 작성한 1998. 6. 26. ～ 2000. 5. 30.까지의 ◇◇번 버스에 대한 총계정원장에 의하면, 수입란(차변)에 수입원으로 버스카드정산대금과 버스표교환대금이 기재되어 있고, 지출란(대변)에 보험료, 식대, 경유구입비, 잡급(임금), 수리비 등이 기재되어 있는데, 월별 잔액란은 매월마다 “0”으로 기재되어 있다. (라) 청구외 박○○가 2000. 9. 21. 공증인가 세○○법인에서 작성한 인증서에 의하면, 관리계약서에는 ◇◇번 버스의 관리ㆍ운용권이 김○○에게 이전되는 것으로 되어 있으나, ◇◇번 버스 4대의 수입금 관리를 청구인 회사에서 수입금 계정원장에 등재하여 관리하였고, 운전기사의 급여도 청구인 회사에서 급여대장에 의거 1일 일당 일급으로 지급하였으며, ◇◇번 버스의 제비용도 청구인 회사에서 지급하여 김○○으로부터는 관리비를 일체 한푼도 받은 사실이 없고, ◇◇번 버스 관리에 따른 모든 지시는 청구인 회사 대표이사의 지시에 따라 집행하였다고 기재되어 있으며, 청구외 김◎◎가 2000. 9. 21. 공증인가 ○○법인에서 작성한 인증서에 의하면, 위 김◎◎는 청구인 회사 소속 가양영업소에서 소장 직분을 맡고 있는 자로서, 청구외 김○○으로부터 차량 운영ㆍ관리에 대하여 어떠한 지시를 받은 바 없고, 청구인 회사의 대표이사의 지시에 따라 모든 업무를 처리하였다고 기재되어 있다. (마) 청구외 김○○이 2000. 9. 21. 공증인가 ○○법인에서 작성한 인증서에 의하면, 채권확보차원에서 “차량운영ㆍ관리계약서”를 보관하였던 것으로, ◇◇번 버스 4대에 대한 위탁관리의 의사가 전혀 없었고, 청구인 회사에 월지입료, 주차장 사용료, 세차비, 전기ㆍ수도사용료 등 일체의 관리비용을 준 적이 없으며, 다만 ◇◇번 버스의 수입금 중 일부를 관리ㆍ사용하였을 뿐이라고 기재되어 있다. (바) 청구외 김□□이 2000. 8. 31. 대통령비서실에 제출한 진정서에 의하면, “위 상기 본인은 1998. 6. 24. (주)○○운수 지입차량 서울 ○○사 ○○호, 서울 □□사 □□호, 서울 ◇◇사 ◇◇호, 서울 ◎◎사 ◎◎호 4대의 관리소장으로 입사하였고, (주)○○운수는 1998. 6. 24. 위 차량 4대를 지입차주 김○○에게 팔았다”고 기재되어 있다. (사) 2000. 6. 16. 건설교통부장관이 피청구인에게 시달한 “명의이용금지 위반 운수사업체에 대한 처분기준 시달서(운정91120-753)”에 의하면, 여객자동차운수사업법 제76조제1항 단서중 제8호 부분이 위헌이라는 결정에 따라 관련법령 정비시까지 명의이용금지 위반업체에 대하여 1차 위반시에는 위반차량의 2배수 감차, 2차 위반시에는 사업면허 또는 등록취소의 조치를 하도록 하라고 기재되어 있다. (아) 피청구인은 청구인이 위 김○○에게 ◇◇번 버스 4대를 관리ㆍ경영하게 하여 여객자동차운수사업법 제13조를 위반하였다는 이유로 2000. 9. 9. ◇◇번 버스 4대를 포함한 8대(서울 ◇◇사 ◇◇호, 서울 ◎◎사 ◎◎호, 서울 ○○사 ○○호, 서울 □□사 □□호, 서울 ▽▽사 ▽▽호, 서울 ♤♤사 ♤♤호, 서울 ☆☆사 ☆☆호, 서울▷▷사 ▷▷호)의 차량에 대하여 감차처분을 하였다. (2) 살피건대, 여객자동차운수사업법 제13조제1항에 의하면, 운송사업자는 다른 운송사업자 또는 운송사업자가 아닌 자로 하여금 유상 또는 무상으로 그 사업용자동차의 전부 또는 일부를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영하게 할 수 없다고 규정되어 있고, 동법 제76조제1항에 의하면, 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사(터미널사업 및 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우에 한한다)는 여객자동차운수사업자가 제13조의 규정에 의한 명의이용금지를 위반한 때에는 면허ㆍ등록ㆍ허가 또는 인가를 취소하거나, 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나, 노선폐지ㆍ감차 등을 수반하는 사업계획의 변경을 명할 수 있다고 규정되어 있으며, 동법시행령 제31조제1항관련 별표 2 사업면허취소ㆍ사업등록취소 및 사업정지 등의 처분기준에 의하면 여객자동차운송사업자 또는 자동차대여사업자가 그의 명의로 여객자동차운송사업 또는 자동차대여사업을 타인으로 하여금 경영하게 한 때에는 사업면허취소ㆍ사업등록취소를 하도록 규정되어 있고, 동법시행령 제31조제2항에 의하면, 처분관할관청은 별표 2의 처분기준을 적용하는 것이 현저하게 불합리하다고 인정되는 때에는 공공복리의 침해정도, 교통사고로 인한 피해의 정도, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용ㆍ횟수 등을 참작하여 그 처분기준을 가중하거나 경감할 수 있되 사업면허취소 또는 사업등록취소를 경감하는 경우에는 노선폐지를 수반하는 사업계획변경명령 또는 감차를 수반하는 사업계획변경명령으로 할 것이라고 규정되어 있는 바, 청구인이 1998. 6. 24. 위 김○○으로부터 금 1억6,200만원을 받는 조건으로 ◇◇번 버스 4대와 관련하여 체결한 “차량운영ㆍ관리계약서”에 의하면, 청구인을 위탁자로 하고, 위 김○○을 수탁자로 하여 위 차량의 운영ㆍ관리를 위 김○○에게 맡기는 것을 명시하고, 보험료 납부ㆍ차량관리ㆍ인사관리ㆍ급여관리 기타 운용사항에 대한 모든 책임을 수탁자인 위 김○○에게 위탁하였으며, ◇◇번 버스의 수입금 중 버스카드와 버스표교환대금에서 보험료를 청구인에게 선납하도록 하고 이를 공증인가 법무법인에서 인증받은 사실에 비추어 볼 때, 청구인이 여객자동차 운송사업자로서 여객자동차운수사업법 제13조를 위반하여 보유차량의 일부를 타인으로 하여금 경영하게 한 것이 분명하다고 할 것이고, 청구인은 채권의 담보로써 위 계약서를 작성하였을 뿐 ◇◇번 버스 4대를 청구인이 직접 관리ㆍ경영하였다고 주장하나, 위 김○○이 ◇◇번 버스의 수입금 중 일부를 관리ㆍ사용하였다고 진술하고 있고, 청구인도 위 김○○이 ◇◇번 버스 4대의 운행수입 중 현금수입을 가져갔다고 인정하고 있는 점, ◇◇번 버스의 총계정원장에 월별 잔액이 항상 “0”으로 기재되어 있는 점 등에 비추어 볼 때 위 김○○이 ◇◇번 버스의 수입금 중 현금수입만을 가져간 것은 현금수입외에 버스카드나 버스표교환대금은 계약서상의 보험료, 기타 비용계산을 위한 방법으로 청구인에게 선납한 것으로 인정되고, 만약 ◇◇번 버스 4대의 관리ㆍ경영을 위 김○○에게 맡긴 것이 아니라면 ◇◇번 버스 4대의 수익금 전체를 현금ㆍ버스카드 또는 버스표교환대금 여부를 불문하고 청구인이 직접 관리ㆍ사용하고 위 김○○에 대한 이자는 약정한 이율에 따라 청구인이 별도로 위 김○○에게 지급하여야 할 것인 점, 청구인 회사에서 작성하고 있는 각종 장부에서 ◇◇번 버스의 운영 및 관리에 관한 사항과 ◇◇번 버스 운전기사의 신상에 관한 사항을 기재하고 있으나, 차량운영ㆍ관리계약서상 운행일지 및 수입내역은 수탁자가 위탁자에게 매일 통보하여 준다고 기재되어 있는 사실에 비추어 볼 때 위 사실만으로 청구인이 직접 ◇◇번 버스의 운송사업을 경영하고 있었다고 인정할 수는 없는 점, ◇◇번 버스 4대의 관리소장이었던 청구외 김□□의 진정서에 의하면, 청구인이 1998. 6. 24. 위 김○○에게 지입으로 팔았다고 진술하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 청구인은 ◇◇번 버스 4대에 대한 운송사업을 사실상 지입제 방식으로 운영함으로써 여객자동차운수사업법 제13조를 위반하였다고 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 이 건 처분의 근거법령인 여객자동차운수사업법 제76조제1항 단서중 제8호 부분은 헌법재판소에서 위헌결정이 내려졌고, 달리 감차처분을 할 수 있도록 위임하고 있는 규정도 없으므로 건설교통부장관의 지침에 근거하여 행하여진 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 위헌결정은 여객자동차운수사업법 제76조제1항 전체를 위헌판단의 대상으로 삼은 것이 아니라 동조동항 단서 중 제8호의 필요적 취소부분에 관한 규정만을 위헌판단의 대상으로 삼은 것이므로 위 위헌결정으로 동항 단서 중 제8호의 필요적 취소부분이 헌법재판소의 위헌결정으로 효력을 상실하였다고 하더라도 여객자동차운수사업법 제76조제1항 본문의 효력은 그대로 존속하여 여객자동차운수사업법 제13조 위반의 경우 필요적 취소를 배제하고 임의적 취소처분을 요구하고 있음이 분명한 바, 피청구인의 이 건 처분은 위에서 살펴본 바와 같이, 청구인이 자동차운송사업을 지입제 방식으로 운영함으로써 여객자동차운수사업법 제13조를 위반하였다는 이유로 위 관련법령에 근거하여 가능한 것이고 이는 청구인이 주장하는 위 건설교통부장관의 지침의 유무에 따라 달라지는 것이 아니라 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.