여객자동차법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개인택시 운송사업자로서, 2019. 3. 13. 등 총 6일 간 택시부제를 위반하여 승객을 태우고 영업하였음이 적발되었다. 피청구인은 2019. 7. 2. 청구인에게 「여객자동차 운수사업법」 (이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제23조 위반을 이유로, 같은 법 시행령 제46조에 따라 과징금 60만원(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 여객자동차법 제23조는 부제위반에 대한 근거규정으로 볼 수 없음 피청구인은 이 사건 처분의 근거법령으로 여객자동차법 제23조, 같은 법 시행령 제46조만 기재하였다. 그러나 여객자동차법 제23조는 부제위반에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하고, 같은 법 시행령 제46조[별표 5] 중 여객자동차법 제23조에 해당하는 부분 역시 부제위반에 관하여 아무런 규정도 두고 있지 않으므로, 이 사건 처분은 처분근거가 부족하여 위법하다. 2) 여객자동차법 제23조제1항의 개선명령을 위반하였는지 피청구인은, 청구인이 여객자동차법 제23조제1항제9호 ‘안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치’에 근거를 둔 부제준수에 관한 개선명령을 지키지 않은 것으로 판단하고 이 사건 처분을 한 것으로 선해해 볼 여지가 있는바, 이에 대해 살펴본다. 그러나 판례는 ‘여객자동차법 제23조제1항의 개선명령은 불특정 다수인을 상대로 한 일반처분이 아니라 자동차운송사업자라는 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분이므로, 그 상대방인 자동차운송사업자에게 고지하여야만 비로소 그 효력이 발생한다’고 한다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두7668 판결 등 참조). 이 사건에서 청구인은 피청구인으로부터 부제준수를 명하는 개선명령을 받은 사실이 없다. 즉, 피청구인은 개선명령 없이 곧바로 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 피청구인은 청구인에게 언제, 어떠한 내용으로 부제준수를 명하는 개선명령을 하였는지 그리고 개선명령이 청구인에게 직접 고지되었는지에 대하여 입증해야 한다. 3) 「택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령」 제9조제1항을 위반하였는지 가령 피청구인이 국토교통부 훈령인 「택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령」(이하 ‘이 사건 업무처리요령’이라 한다) 제9조를 근거규정으로 판단하고 이 사건 처분을 한 것으로 선해해 볼 여지도 있다. 그러나 이 사건 업무처리요령은 대외적으로 구속력이 있는 법규가 아니라, 공무원이 업무집행 시 준수해야 할 내부기준에 불과하다. 상위법령인 여객자동차법 및 같은 법 시행령에서 택시부제에 대하여 위임한다는 규정을 두고 있지 아니한 이상, 위 법규라고 볼 수 없고, 이에 근거하여 처분할 수 없다. 4) 처분사유 변경의 한계 「행정절차법」 제23조는 처분을 할 때에는 근거와 이유를 제시해야 한다고 규정하고 있고, 행정심판 단계에서도 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일한 범위 내에서 다른 사유를 추가할 수 있는바, 단지 추가하는 처분사유가 처분 당시에 이미 존재했다거나 당사자가 알고 있었다고 하여 처분의 동일성이 있다고 볼 수 없다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2013두26118 판결 등 참조). 따라서 피청구인은 원칙적으로 처분사유를 변경할 수 없다. 나. 피청구인 주장 1) 2분의 1 감경하여 처분하였고, 청구인도 법위반을 인정하였음 피청구인은 청구인이 2019년 3월 13일, 3월 19일, 3월 22일, 3월 25일, 3월 28일, 3월 31일 부제일임에도 승객을 태우고 영업행위를 한 사실이 있어 2019. 7. 2. 여객자동차법 제23조 위반으로 같은 법 시행령 제46조에 따라 과징금 60만원(120만원의 1/2 감경)을 부과하였다. 피청구인은 2019. 6. 10. 처분 전 사전통지를 하였고, 청구인은 부제 위반 사실을 인정하고 다음부터 위반하지 않겠다는 내용의 의견서를 작성ㆍ제출하였다. 2) 개선명령 알림을 송달하였음 피청구인은 택시 부제 운영과 관련한 명확한 기준을 정립하여 안전한 택시운행 환경을 조성하고 택시업계 경영 개선을 도모하고자, ‘택시 여객자동차운송사업자ㆍ운수종사자에 대한 개선명령 및 준수사항 알림[대중교통과-45751(2016. 10. 25)]을 일반택시운송사업자와 개인택시운송사업자에게 등기우편으로 발송하였고, 폐문 부재 등으로 우편물이 반송된 경우에는 공시송달(여객자동차운송사업(택시) 개선명령 및 준수 사항 공시송달 공고[대중교통과-56555(2016. 12. 9.)]) 절차를 진행하였다. 또한 수원시개인택시조합에 공문을 보내어 조합원인 개인택시운송사업자에게 개선명령 및 준수사항을 널리 홍보하여 줄 것을 당부(‘택시 여객자동차운송사업자ㆍ운수종사자에 대한 개선명령 시행에 따른 안내[대중교통과-53698(2016. 11. 28.)]하였으며, 각 동 주민센터 행정게시판에 공고문(‘택시 여객자동차 운송사업자, 운수종사자에 대한 개선명령 및 준수사항 공고[대중교통과-53305(2016. 11. 25.)]을 부착하였다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 청구인이 개선명령 알림을 직접 받지 못했더라도, 개선명령의 효력은 공고일로부터 14일이 지난 시점에 발생하였다고 봐야 하며, 여러 경로를 통해서 청구인이 개선명령에 대해 충분히 인지하고, 위반 시 행정처분을 받을 수 있다는 사실도 알고 있었을 것으로 보인다. 3) 처분근거 기재에 어떠한 위법이 없음 이 사건 업무처리 요령 제9조제1항은 차량정비 및 운전자의 과로 방지 등을 위하여 필요한 경우 택시부제를 운영할 수 있도록 권한을 관할관청에 부여하고 있으며, 여객자동차법 제23조에서는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요한 경우 개선명령 조치를 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 위반사항에 대한 법령에 근거하여 이 사건 처분을 한 것이다. 아울러 여객자동차법 제23조제1항의 개선명령을 위반함에 따라 처분된 본 과징금 처분은 처분근거의 변경이 필요한 행정처분이 아닌 적법한 행정처분이라고 판단된다. 4) 결론 수원시에서는 ‘휴식시간 확보 및 승객보호 안전운행’및‘수입의 형평성 확보’를 위하여 택시 부제제도를 시행하고 있다. 청구인은 이를 준수하여야 함에도 불구하고 운행금지(부제)명령을 위반하여 적법하게 운행하는 동료들의 권익을 침해하고 여객자동차법 및 택시운송사업의 발전에 관한 법률의 취지를 방해하는 위법행위를 하였다. 따라서 이에 대하여 부과한 이 사건 처분은 적법하고, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 【보충서면】 5) 개선명령 알림(등기우편)은 2016. 11. 25. 청구인에게 배달완료되었음 피청구인이 공시송달 공고 대상자 명단을 확인한 결과, 청구인 이기천과 공시송달 대상자인 이*천을 동일인으로 오인하였던 것으로 밝혀졌다. 이에 피청구인은 개선명령 알림의 송달 관련하여, 종전 답변서에 기재한 공시송달 부분을 아래와 같이 정정한다 청구인은 보충서면에서도 개선명령이 불특정 다수인을 상대로 한 일반처분이 아니므로 청구인에게 고지되어야 한다고 주장하고 있다. 그러나 피청구인이 등기우편 발송 후 우편물이 반송된 사실이 없어 판례에 의하면 그 무렵 송달된 것으로 볼 수 있을 뿐만 아니라(대법원 2007. 12. 27. 선고 2007다51758 판결 등 참조), 이 사건 청구인에 대한 등기우편 현황을 보면, “배달완료, 배달일 : 2016. 11. 25.,수령인(관계) : ○○○(경비원)”이라고 기재되어 있으므로, 송달에 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【여객자동차 운수사업법】 제23조(여객자동차운송사업의 개선명령 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제10호의 경우 대통령령으로 정하는 운송사업에 대하여는 시장ㆍ군수를 말한다)는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다. 1. 사업계획의 변경(제85조제1항에 따른 노선폐지나 감차 등의 결과가 따르는 사업계획의 변경은 제외한다) 2. 노선의 연장ㆍ단축 또는 변경 3. 운임 또는 요금의 조정 4. 운송약관의 변경 5. 자동차 또는 운송시설의 개선 6. 운임 또는 요금 징수 방식의 개선 7. 공동운수협정의 체결 8. 자동차 손해배상을 위한 보험 또는 공제에의 가입 9. 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치 10. 벽지노선(僻地路線)이나 수익성(收益性)이 없는 노선의 운행 ② 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 천재지변 등의 사유로 노선 여객자동차나 도시철도 등의 운행이 곤란한 지역이나 노선에 긴급하게 수송력 공급을 증대시킬 필요가 있으면 운송사업자에게 노선의 연장ㆍ변경, 임시노선의 운행 등 대체교통수단으로서 여객자동차의 운행을 명할 수 있다. 제85조(면허취소 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(터미널사업ㆍ자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우만 해당한다)는 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허ㆍ허가ㆍ인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 다만, 제5호ㆍ제8호ㆍ제39호 및 제41호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다. 22. 제23조ㆍ제33조 또는 제44조에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 아니한 경우 제88조(과징금 처분) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자가 제49조의6제1항 또는 제85조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지 처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ② 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류ㆍ정도 등에 따른 과징금의 액수, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항과 제5항에 따른 과징금 사용의 절차ㆍ대상, 운용 계획의 수립ㆍ시행, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【여객자동차 운수사업법 시행령】 제37조(권한의 위임) ② 국토교통부장관은 법 제75조제1항에 따라 다음 각 호의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다. 12. 법 제23조에 따른 운송사업자에 대한 사업개선명령 16. 법 제88조에 따른 여객자동차 운수사업자에 대한 과징금 부과처분과 그 징수 제46조(과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 과징금 액수) ① 법 제88조제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수는 별표 5와 같다. ② 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 5천만원을 초과할 수 없다. [별표 5] 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 액수(제46조제1항 관련) 1. 여객자동차운송사업 및 자동차대여사업 (단위 : 만원) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026885"></img> 【경기도 사무위임 조례】 [별표 2] 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무(제9조제2항 관련) 공통(교통정책과, 버스정책과, 택시정책과) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026887"></img> 【택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령】(2015. 12. 14.시행, 국토교통부훈령 제625호) 제1조(목적) 이 요령은 여객자동차운수사업법령에 의한 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업(이하 "택시운송사업"이라 한다)의 면허·관리 및 운영 등에 관한 세부적인 사무처리의 기준 등을 정함으로써 택시운송사업의 건전한 발전과 서비스 향상을 도모함을 목적으로 한다. 제3조(운영계획의 수립) ① 관할관청은 택시제도 운영에 관한 계획(이하 "운영계획"이라 한다)을 수립·시행하여야 하며, 운영 계획에는 다음 사항이 포함되어야 한다. 1. 차종 및 운행형태별 운행대수 및 운행시기 2. 적정 실차율 및 수송분담율 수준 설정 3. 기타 택시운송사업의 건전한 육성 및 서비스 증진을 위해 관할관청 이 필요하다고 판단하는 사항 ② 제2조제1호 후단의 규정에 의한 시장·군수 또는 구청장(이하 "시장 등"이라 한다)이 제1항의 규정에 의한 운영계획을 수립한 때에는 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 "시·도지사"라 한다)에게 이를 통보 하여야 한다. ③ 시·도지사는 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 수립하거나 통보 받은 운영계획의 개요를 전년도 운영계획에 대한 추진실적과 함께 매년 2월 말까지 국토교통부장관에게 통보하여야 하며, 운영계획의 중요사항에 대한 변경이 있거나 추진이 완료된 때에는 이를 즉시 통보하여야 한다. 제9조(택시부제) ① 관할관청은 차량정비 및 운전자의 과로방지 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 택시에 부제를 두어 정기적으로 운휴토록 할 수 있다. 다만, 일시적인 교통수요의 증가 등이 예상되는 경우에는 기간을 정하여 이를 해제할 수 있다. ② 제1항에도 불구하고, 관할관청은 경형·소형 및 고급형 택시에 대해서는 부제를 둘 수 없다. ③ 관할관청은 지역교통여건 등을 고려하여 증차가 필요하다고 인정되는 경우에도 증차하여야 할 대수의 일부를 부제의 완화 또는 폐지로 대신할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서, 의견제출서, 개선명령 및 준수사항 알림, 공시송달 공고, 개선명령 시행안내, 개선명령 및 준수사항 공고 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2016. 10. 25. 택시부제 운영(일반택시는 10부제, 개인택시는 3부제) 등을 내용으로 하는 여객자동차운송사업자ㆍ운수종사자에 대한 개선명령 및 준수사항 알림을 경진운수 등 27개 법인택시회사 및 수원시 개인택시운송사업자에게 등기우편으로 통지하였다. 나) 청구인에 대한 개선명령 및 준수사항 알림의 등기우편 현황을 보면, 이 사건 처분서 및 사전처분 통지서가 송달된 곳과 동일한 주소지인 수원시 권선구 동수원로58번길 21, 108동 202호(곡반정동, 한솔아파트)로 송달되었고, “배달완료, 배달일 : 2016. 11. 25.,수령인(관계) : ○○○(경비원)”이라고 기재되어 있다. 다) 청구인은 개인택시(◇◇바◇◇◇◇) 운송사업자로서, 2019년 3월 중 19일, 22일, 25일, 28일, 31일(총 6일)이 택시부제일임에도 불구하고 승객을 태우고 영업하였음이 적발되었다. 라) 피청구인은 2019. 7. 2. 청구인에게 여객자동차법 제23조 위반을 이유로, 같은 법 시행령 제46조에 따라 처분기준에서 2분의 1 감경하여 과징금 60만원을 부과하였다. 2) 여객자동차법 제23조제1항제9호에 의하면 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있고, 제85조제1항제22호에 의하면 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자가 법 제23조에 따른 운행명령을 이행하지 아니한 경우에 면허ㆍ허가ㆍ인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명할 수 있으며, 제88조제1항에 의하면 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자가 제85조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지 처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만 원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다(개선명령 및 과징금 처분에 관한 경기도지사의 권한은 「경기도 사무위임 조례」 제9조제2항 [별표 2]에 따라 시장·군수에게 위임되어 있음). 여객자동차법 시행령 제46조제1항에 의하면 법 제88조제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수는 [별표 5]의 구분에 따르도록 하고, 개인택시의 경우에는 법 제23조에 따른 운행명령을 이행하지 아니한 횟수가 1차인 때에 120만 원의 과징금을 부과할 수 있고, 같은 조 제2항에 의하면 운전자의 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 과징금의 1/2 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다. 3) 살피건대, 피청구인은 여객자동차법 제23조제1항제9호 및 같은 법 시행령 제37조제2항제12호에 의하여 여객자동차운송사업자인 청구인에게 개선명령 등을 명할 수 있는데, 등기우편 송달내역에 의하면, 피청구인이 2016. 10. 25. 택시부제 운영 등을 내용으로 하는 개선명령 및 준수사항(이 사건 처분서)을 청구인에게 등기우편으로 발송한 사실이 인정되고, 이후 반송된 사실이 없어 판례에 의하면 그 무렵 송달된 것으로 인정할 수 있으며(대법원 2007. 12. 27. 선고 2007다51758 판결 등 참조), 청구인 주소지의 경비원이 2016. 11. 25. 수령한 점, 청구인은 처분 전 사전통지 절차에서 잘못을 시인하는 내용으로 의견제출하였던 점 등을 종합하여 보면, 이 서건 처분서는 2016. 11. 25.경 청구인에게 송달되었다고 할 것이므로, 청구인은 위 개선명령에 따라 택시부제를 준수할 의무가 있다. 그럼에도 청구인은 2019. 3. 19.부터 같은 해 3. 31.까지의 기간동안 6일에 걸쳐 택시부제를 위반하여 승객을 태우고 영업하였음이 신용카드 결제내역 등에 의해 인정되므로 법위반 사실이 명백하고, 피청구인은 청구인의 경제상황 등을 고려하여 여객자동차법 시행령 [별표 5]에서 정한 과징금 처분기준(120만원)에서 2분의 1 감경하여 이 사건 처분을 하였는바, 달리 더 감경할 사정도 인정하기 어렵다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.