여객자동차운송사업 개선명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 소재에 차고지(이하 ‘이 사건 차고지’라 한다)를 둔 여객자동차 운수사업 법인으로서, 피청구인은 이 사건 차고지 소재 관할관청으로부터 청구인의 영업소(이하 ‘이 사건 영업소’라고 한다)의 차고지 시설이 부적합하다는 점검 결과 통지를 받았다. 이에 피청구인은 이 사건 차고지가 바닥 포장, 진출입로 확보 등이 되어 있지 않아 「여객자동차 운수사업법」(이하‘여객자동차법’이라 한다)에서 규정하고 있는 면허 등록 기준에 부합하지 않음을 확인하고, 청구인의 여객자동차법 제5조 및 같은 법 시행규칙 제14조 및 제23조 위반에 대하여 2021. 12. 15. 여객자동차법 제23조에 의거 개선명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 전세버스 운송사업자로서, 피청구인은 2021. 12. 15. 청구인에게 이 사건 영업소의 차고시설이 부적합하다는 이유로 차고지 내 바닥 포장, 진출입로 확보 등 ○○군 시설 점검시 지적사항 일체를 개선할 것을 명령하며 2022. 3. 15.까지 처리결과를 보고할 것과 기한 내 보고하지 않을 시 여객자동차법 제85조제1항제7호에 의거 사업등록을 취소할 예정이라는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 관련법리 「행정절차법」 제21조제1항, 제3항, 제4항 및 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조). 나) 절차적 흠결 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 이 사건 차고지 시설의 개선의무를 부과하는 것으로, 청구인의 권익을 제한하는 내용으로서의 처분이며 침해적 행정행위에 해당한다. 따라서 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 할 때 사전 처분 통지 및 의견제출 기회를 부여했어야 하나, 처분에 예외사유가 없음에도 사전 절차를 전혀 거치지 아니하였다. 다) 법적 근거 미비 여객자동차법 제85조제1항제7호에서는 “제5조ㆍ제29조ㆍ제37조ㆍ제49조의3 또는 제49조의18에 따른 여객자동차운송사업ㆍ자동차대여사업ㆍ터미널사업ㆍ플랫폼운송사업 또는 플랫폼중개사업의 면허 또는 허가기준이나 등록기준을 충족하지 못하게 된 경우. 다만, 3개월 이내에 그 기준을 충족시킨 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있어 청구인과 같이 같은 법 제4조에 의하여 등록된 전세버스 운송사업에 대해서는 적용할 수 없는 규정임에도 이에 따라 한 이 사건 처분은 위법하다. 라) 차고지 시설의 적합성 이 사건 차고지의 진출입로가 협소하여 버스의 원활한 출입이 어렵다고 하나 전세버스가 차고지에 출입하기에는 충분하다. 또한 진출입로가 개인 소유로 되어 있어 사용하고 있지 않다고 하지만 ○○지방법원은 2011. 11. 8. 2010가단○○○○ 통행방해금지 판결을 통해 차고지 진출입로에 대한 통행권이 있다고 판결하였고, 2012. 6. 13. 확정되었다. 또한 차고지 바닥이 포장되어 있지 않아 시설기준에 부적합하다고 하나 차고지 바닥이 반드시 아스팔트나 아스콘으로 포장되어야 한다는 규정은 없고 버스를 차고지에 주차하는데 전혀 문제가 되지 아니한다. 마) 재량권 일탈·남용 앞에서 본 바와 같이 이 사건 차고지 시설이 부적합하다는 점은 피청구인이 사실을 오인한 것이고, 설사 차고지 시설이 미흡하다 하더라도 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려하여 공익침해 정도에 상응하는 제재조치를 선택하여야 하여 비례의 원칙과 평등의 원칙 등을 위반하지 않아야 한다. 청구인은 45인승, 35인승, 25인승 차량 총 150대 가량을 운영하고 있는 큰 규모의 운송사업체이다. 차고지 시설의 부적합은 법적 근거가 없을 뿐만 아니라 그 부적합의 정도, 사업체의 규모 등 구체적·개별적 사정을 고려한다면 이 사건 처분으로 예정된 사업등록취소 처분은 법익균형성을 침해하여 비례의 원칙을 위반하였다. 3) 결론 따라서 이 사건 처분에는 절차적 위법이 존재하는 점, 법적 근거가 미비한 점, 사실을 오인한 부분이 있는 점 등의 결함이 있어, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소해주기를 바란다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 이 사건 처분의 절차적 위법성 「행정절차법」 제21조제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다. 그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며, 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 참조). 또한 판례에 의하면 중형개인택시운송사업을 하던 원고 등에게 개선명령을 한 사건에서, 위 처분이 甲 등에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 침해적 처분에 해당하는데도 「행정절차법」 제21조제1항 및 제4항, 제22조제3항 소정의 사전통지나 의견청취 등의 절차를 거치지 아니하여 위법하다고 판시하였다(대구지방법원 2012. 8. 22. 선고2011구합4789 판결 참조). 이 사건의 경우, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 이 사건 영업소 차고지 시설을 개선할 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 내용으로서 처분이며, 침해적 행정행위에 해당하므로 그 예외 사유에 해당하지 않는 한 원칙적으로 사전통지 절차 및 의견제출 기회가 필요하다. 그러나 피청구인은 예외사유가 전혀 없음에도 불구하고 청구인에 대한 사전통지 절차를 전혀 거치지 않고 의견제출 기회도 전혀 부여하지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 또한 「행정절차법」 제23조제1항에서는 “행정청은 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.”고 규정하고 있음에도 불구하고, 이 사건 처분은 그 법적 근거를 여객자동차법 제23조라고만 명시하여 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있을 정도로 명확하고 구체적이지 아니하여 위법하다. 나) 이 사건 처분의 법적 근거 흠결 「행정기본법」 제8조에 의하면 “행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다.”고 규정하고 있다. 이 사건 처분의 차고지 진출입로에 관한 개선명령은 법적 근거가 없다. 여객자동차법 시행규칙 [별표 3]에서는 여객자동차운송사업의 등록기준을 정하면서, 제1호에서는 등록기준 대수, 제2호에서는 보유 차고의 면적기준, 제3호에서는 운송시설의 부대시설을 정하고 있을 뿐 보유 차고에 대한 진출입로의 폭, 소유 여부 등을 등록기준으로 정하고 있지 아니하다. 또한 제3호가목에서 준용하고 있는 같은 규칙 [별표 2]제3호를 보더라도 운송부대시설 항목에 보유 차고에 대한 진출입로에 대한 규정은 없다. 따라서 피청구인은 차고지 진출입로를 통해 버스가 차고지에 출입하기 충분함에도 불구하고 법적 근거도 없이 이 사건 처분을 하였으므로 법치행정의 원칙에 위반하여 위법하다. 다) 이 사건 차고지 시설의 적합성 ‘영업소 차고지 현장 점검 결과 알림’에서 제시한 “진출입로 시작점에서 버스가 회전해서 진입불가능”은 사실과 다르고, “진출입로 폭이 협소함”도 사실과 다를 뿐 아니라, “도로 폭 3m”라는 기준은 어디에서도 찾아볼 수 없고, “진출입로 중간에 개인 사유지 있음”은 통행로로 사용하는데 아무런 지장이 없으며, “차고지에 포장되어 있지 않음”은 차고지에 포장이 되어 있으므로 역시 사실과 다르다. 여객자동차법 시행규칙 [별표 2]제3호다목1)에서“차고는 포장을 할 것”이라고 규정되어 있지만 포장에 대한 구체적 방법이나 기준은 정하고 있지 않다. 포장의 사전적 의미를 보면, “길바닥에 돌과 모래 따위를 깔고 그 위에 시멘트나 아스팔트 따위로 덮어 길을 단단하게 다져 꾸미는 일”이라고 정의하고 있으므로 포장의 재료는 시멘트나 아스팔트로 한정하지 않음을 알 수 있다. 그러므로 자갈 등으로 덮어 길을 단단하게 다져 꾸미는 것도 포장에 해당된다고 볼 수 있다. 따라서 차고지에 포장되어 있지 않다는 것은 사실을 오인하고 “포장”에 대한 법리를 오해하였으므로 이 사건 처분은 위법하다. 그리고 국토교통부의 차고지 포장에 대한 질의회신을 보면, 질의내용의 “이미 등록이 완료된 차고지의 소급ㆍ적용가능 여부”에 대하여 회신내용에서 “이미 차고지가 등록 완료되었다면 이의 행정은 유효하다고 할 수 있음”이라고 하여 이미 차고지가 등록 완료되었다면 적용할 수 없다고 하고 있다. 따라서 이 사건 처분은 차고지 포장에 관한 법리를 오해하였으므로 위법하다. 라) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 판단 기준은 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 된다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 참조). 또한 「행정기본법」 제10조에 의하면 행정작용은 비례의 원칙에 따라야 한다고 규정하고 있다. 차고지 진출입로를 통해 전세버스가 차고지에 출입하기 충분하고, 진출입로가 개인 소유로 되어 있어 사용하고 있지 않다고 하지만 이는 사실이 아니다. ○○지방법원은 2011. 11. 8. 2010가단○○○○ 통행방해금지 판결을 선고하여 차고지 진출입로에 대한 통행권이 있다고 판결하였고 2012. 6. 13. 확정되었다. 따라서 이 사건 처분은 법치행정의 원칙을 위반하였고 사실을 오인하여 재량권을 행사하였으므로 위법하다. 또한 차고지 바닥이 자갈로 포장되어 있으므로 등록기준에 부합하고 차고지에 주차하는데 전혀 문제가 되고 있지 않은 상황이다. 따라서 이 사건 처분은 포장에 대한 법리를 오해하고 사실을 오인하여 재량권을 행사하였으므로 위법하다. 차고지 시설이 부적합하다는 점은 피청구인이 사실을 오인한 것이고, 설사 차고지 시설이 부적합하다고 하더라도 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려하여 공익 침해의 정도에 상응하는 제재조치를 선택하여야 하며, 이때 차고지 시설의 부적합한 정도, 해당 사업체의 규모 등 구체적·개별적 사정을 고려하여야 한다. 이때, 구체적 사안에서 개별적 사정을 고려하여 공익침해의 정도에 상응하는 제재조치를 선택함에 있어서는 헌법과 행정법의 일반원칙인 비례의 원칙과 평등의 원칙 등을 위반하지 않아야 한다. 5) 결론 이 사건 처분은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당함에도 불구하고 구체적인 이유제시, 사전통지 및 의견제출의 기회를 흠결한 위법이 존재하고, 이 사건 처분의 진출입로 및 차고지 포장에 관한 부분은 사실을 오인하고 법리를 오해하여 위법하므로, 이 사건 처분은 취소되어야 하거나 무효이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 행정절차 이행 여부 피청구인은 청구인 여객자동차운송사업의 등록관청으로서, 이 사건 영업소 관할관청인 ○○군으로부터 이 사건 차고지 시설에 대한 점검결과를 통보받고 여객자동차법 제5조를 충족시키기 위하여 같은 법 제23조(여객자동차운송사업의 개선명령 등) 규정에 의거 등록기준을 충족할 것을 명령한 바 있다. 청구인은 이 사건 처분이 「행정절차법」 제21조 규정과 같이 ‘행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분’이라고 주장하나, 청구인이 여객자동차운수사업 등록기준을 충족하도록 하는 당연의무에 불과할 뿐 청구인에게 새로운 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당하지 아니한다. 또한, 피청구인은 청구인에게 여객자동차법 제85조제1항제7호 규정에서 ‘제5조ㆍ제29조ㆍ제37조ㆍ제49조의3 또는 제49조의18에 따른 여객자동차운송사업ㆍ자동차대여사업ㆍ터미널사업ㆍ플랫폼운송사업 또는 플랫폼중개사업의 면허 또는 허가기준이나 등록기준을 충족하지 못하게 된 경우. 다만, 3개월 이내에 그 기준을 충족시킨 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있어 3개월의 기간을 정하여 그 기준을 충족시키도록 명령하고 그 명령을 이행하지 않을 경우 위 규정을 적용하여 사업등록이 취소될 수 있음을 안내한 사항이다. 나) 처분의 법적 근거에 대한 법리 오해 청구인은 전세버스 운송사업이 여객자동차법 제5조를 적용받고 제4조를 적용받지 않는다고 주장하고 있으나, 전세버스 운송사업은 같은 법 제5조제5항 및 제85조제1항제7호 또한 적용됨이 타당하다 할 것인데, 청구인은 법리를 오해하여 법적 근거가 없는 주장을 하고 있다. 다) 차고지 시설 적합 여부 이 사건 차고지는 바닥을 포장하지 아니하여 사리부설 형태로 존치하고, 진출입로가 협소(3m 미만)하여 버스의 원활한 진출입이 어려울 것으로 판단되어 피청구인은 청구인에게 전세버스 운송사업 등록기준을 충족할 것을 명령한 바 있다. 전세버스 운송사업 등록기준을 규정한 [별표2](별표3 규정에 따라 별표2 준용)에서는 운송 부대시설의 기준 중 차고에 대하여 “차고는 포장을 할 것”이라고 명시하고 있으며, 포장의 사전적 의미는 ‘길바닥에 돌과 모래를 깔고 그 위에 시멘트나 아스팔트 따위로 덮어 길을 단단하게 다져 꾸미는 일’이라고 해석되므로, 청구인 차고시설에 설치된 사리부설 형태는 차고지 바닥의 등록기준을 충족하지 않는다고 봄이 타당하다. 또한, 차고의 유형적 존치만으로 여객자동차법의 목적과 같이 여객자동차운수사업에 관한 질서 확립을 달성할 수 있다고 보기는 어려울 것으로 판단되고, 실질적인 여객자동차 운송사업을 위한 시설로써 적합하여야 할 것인데, 시설 점검결과와 같이 차고 부지는 확보되어 있더라도 진입로의 폭이 협소하여 통행이 어려운 경우 차고시설의 확보하였다고 볼 수 없을 것이다. 따라서, 이 사건 업소는 관계 법령에 규정하고 있는 차고시설에 대한 기준을 충족하지 못할 뿐 아니라, 차고시설 이용을 위한 진입로가 확보되지 않는 점 등을 비추어볼 때 차고지 시설은 부적합함이 명백하다. 2) 결론 상기 기술한 바와 같이 이 사건 처분은 관계 법령에 따른 청구인의 의무를 이행토록 한 것으로 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분이 아니고, 등록기준 중 차고시설에 대한 시설 부적합에 대하여 적법하게 개선명령을 통보한 사항에 불과하므로 이 사건 심판청구는 마땅히 각하되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【여객자동차 운수사업법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “여객자동차 운수사업”이란 여객자동차운송사업, 자동차대여사업, 여객자동차터미널사업 및 여객자동차운송플랫폼사업을 말한다. 3. “여객자동차운송사업”이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(有償)으로 여객을 운송하는 사업을 말한다. 제4조(면허 등) ① 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하“시·도지사”라 한다)의 면허를 받거나 시·도지사에게 등록하여야 한다. ② 제1항에 따른 면허나 등록을 하는 경우에는 제3조에 따른 여객자동차운송사업의 종류별로 노선이나 사업구역을 정하여야 한다. 제5조(면허 등의 기준) ① 여객자동차운송사업의 면허기준은 다음 각 호와 같다. 1. 사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것 2. 최저 면허기준 대수(臺數), 보유 차고 면적, 부대시설, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합할 것 3. 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우에는 운전 경력, 교통사고 유무, 거주지 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합할 것 ② 국토교통부장관은 제1항제1호의 수송력 공급에 관한 산정기준(대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업의 경우로 한정한다)을 정하여 시ㆍ도지사에게 통보할 수 있다. ③ 제2항에 따라 수송력 공급에 관한 산정기준을 통보받은 시ㆍ도지사는 5년마다 수송력 공급계획을 수립ㆍ공고하고, 이를 국토교통부장관에게 보고하여야 한다. ④ 시ㆍ도지사는 「택시운송사업의 발전에 관한 법률」 제9조에 따라 사업구역별 택시 총량의 산정 또는 재산정이 있거나 수송 수요의 급격한 변화 등 국토교통부령으로 정하는 사유로 제3항의 수송력 공급계획을 변경할 필요가 있는 경우에는 국토교통부장관의 승인을 받아 이를 변경할 수 있다. 다만, 사업구역별 택시 총량의 재산정으로 인하여 공급계획을 변경하는 경우에는 국토교통부장관의 승인을 받지 아니하고 수송력 공급계획을 변경할 수 있다. ⑤ 여객자동차운송사업의 등록기준이 되는 최저 등록기준 대수, 보유 차고 면적, 부대시설, 수송력 공급계획의 수립ㆍ공고, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 제23조(여객자동차운송사업의 개선명령 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제10호의 경우 대통령령으로 정하는 운송사업에 대하여는 시장ㆍ군수를 말한다)는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다. 1. 사업계획의 변경(제85조제1항에 따른 노선폐지나 감차 등의 결과가 따르는 사업계획의 변경은 제외한다) 2. 노선의 연장ㆍ단축 또는 변경 3. 운임 또는 요금의 조정 4. 운송약관의 변경 5. 자동차 또는 운송시설의 개선 6. 운임 또는 요금 징수 방식의 개선 7. 공동운수협정의 체결 8. 자동차 손해배상을 위한 보험 또는 공제에의 가입 9. 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치 10. 벽지노선(僻地路線)이나 수익성(收益性)이 없는 노선의 운행 ② 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 천재지변 등의 사유로 노선 여객자동차나 도시철도 등의 운행이 곤란한 지역이나 노선에 긴급하게 수송력 공급을 증대시킬 필요가 있으면 운송사업자에게 노선의 연장ㆍ변경, 임시노선의 운행 등 대체교통수단으로서 여객자동차의 운행을 명할 수 있다. ③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수는 운송사업자가 제1항제10호의 개선명령과 제2항의 운행명령을 이행하면서 손실을 입은 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상(補償)하여야 한다. 제85조(면허취소 등) ① 국토교통부장관 또는 시·도지사(터미널사업·자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우만 해당한다)는 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허·허가·인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 다만, 제5호ㆍ제8호ㆍ제39호 및 제41호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다. 22. 제23조ㆍ제33조ㆍ제44조 또는 제49조의7에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 아니한 경우 ③ 제1항에 따른 처분의 기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【여객자동차 운수사업법 시행령】 제3조(여객자동차운송사업의 종류) 법 제3조제2항에 따라 같은 조 제1항제1호 및 제2호에 따른 노선 여객자동차운송사업과 구역 여객자동차운송사업은 다음 각 호와 같이 세분한다. 2. 구역 여객자동차운송사업 가. 전세버스운송사업: 운행계통을 정하지 아니하고 전국을 사업구역으로 정하여 1개의 운송계약에 따라 국토교통부령으로 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업. 다만, 다음 어느 하나에 해당하는 기관 또는 시설 등의 장과 1개의 운송계약(운임의 수령주체와 관계없이 개별 탑승자로부터 현금이나 회수권 또는 카드결제 등의 방식으로 운임을 받는 경우는 제외한다)에 따라 그 소속원[「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지, 준산업단지 및 공장입지 유도지구(이하 이 조에서 “산업단지등”이라 한다) 관리기관의 경우 해당 산업단지등의 입주기업체 소속원을 포함한다]만의 통근ㆍ통학목적으로 자동차를 운행하는 경우에는 운행계통을 정하지 아니한 것으로 본다. 1) 정부기관ㆍ지방자치단체와 그 출연기관ㆍ연구기관 등 공법인 2) 회사, 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교, 「고등교육법」 제2조에 따른 학교, 「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원, 「영유아보육법」 제10조에 따른 어린이집, 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」 제2조의2제1항제1호에 따른 학교교과교습학원 또는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제3조에 따른 체육시설(「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포에 부설된 체육시설은 제외한다) 3) 국토교통부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 정하여 고시하는 산업단지등의 관리기관 제4조(시ㆍ도지사의 면허 또는 등록 대상인 여객자동차운송사업) ① 법 제4조제1항 단서에 따라 시ㆍ도지사의 면허를 받아야 하는 면허 대상 여객자동차운송사업은 법 제3조제1항제3호에 따른 수요응답형 여객자동차운송사업(이하 “수요응답형 여객자동차운송사업”이라 한다)으로 한다. ② 법 제4조제1항 단서에 따라 시ㆍ도지사에게 등록하여야 하는 등록대상 여객자동차운송사업은 마을버스운송사업ㆍ전세버스운송사업 및 특수여객자동차운송사업으로 한다. 【여객자동차 운수사업법 시행규칙】 제14조(면허기준 등) ① 법 제5조제1항에 따라 여객자동차운송사업자(이하 “운송사업자”라 한다)가 갖추어야 할 최저 면허기준 자동차 대수, 보유 차고 면적, 운송부대시설 등(이하 “시설등”이라 한다)의 기준은 별표 2와 같다. ② 관할관청은 운송사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 2 제1호의 면허기준 대수를 적용하지 아니할 수 있다. 1. 시외버스운송사업자가 시내버스운송사업 또는 농어촌버스운송사업을 같이 경영하는 경우 2. 운행노선 또는 사업구역이 섬이나 외딴곳, 그 밖에 특수한 사정이 있는 지역인 경우 3. 한정면허를 하는 경우 ③ 관할관청은 제1항 및 제2항에 따른 기준 외에 수송수요와 수송력 공급 등에 관한 세부적인 면허기준을 따로 정할 수 있다. [별표 2] 여객자동차운송사업의 면허기준(제14조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829463"></img> 제23조(등록기준 등) ① 법 제5조제5항에 따라 마을버스운송사업자ㆍ전세버스운송사업자 및 특수여객자동차운송사업자가 갖추어야 하는 시설등의 등록기준은 별표 3과 같다. ② 이 규칙에 규정된 사항 외에 마을버스운송사업의 등록조건에 관한 사항, 운행계통의 기준이나 그 밖에 마을버스운송사업의 등록에 관한 세부적인 사항은 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. [별표 3] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829461"></img> 비고 1. 전세버스운송사업의 영업소를 설치하는 경우 상주(常住)시켜야 하는 자동차 대수는 5대 이상으로 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829471"></img> 비고 1. 차고는 자기 소유일 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에 전용으로 사용하는 부분은 자기 소유로 본다. 가. 운송사업자가 터미널의 주차장소를 차고로 사용하는 계약을 체결한 경우 나. 운송사업자가 국가, 지방자치단체, 정부투자기관 또는 정부출연기관이 관리ㆍ운영하는 토지를 사용허가 등을 받아 차고지로 사용하는 경우 다. 타인이 소유한 토지(차고지를 포함한다)를 2년 이상(임대차계약서를 관할관청에 제출한 날을 기준으로 한다) 장기 임대하여 차고로 사용하는 경우 라. 운송사업자가 주차장의 일부를 2년 이상(임대차계약서를 관할관청에 제출한 날을 기준으로 한다) 사용하는 계약을 체결한 경우 2. 차고 부대시설의 면적은 차고면적에 포함하지 않는다. 다만, 자동차정비업을 겸영하고 있는 경우에는 그 정비업에 지장이 없는 범위에서 정비업에 사용되는 차고시설을 위 표의 차고 기준면적으로 인정할 수 있다. 3. 차고 및 운송부대시설은 주사무소 또는 영업소의 행정구역(특별시ㆍ광역시ㆍ시ㆍ군) 안에 설치해야 한다. 다만, 전세버스 및 특수여객자동차 운송사업의 경우로서 그 주사무소 또는 영업소가 있는 시ㆍ군에 임차할 수 있는 운송부대시설 중 점검ㆍ정비시설이 없는 것으로 인정되는 경우에는 서로 맞닿은 시ㆍ군 안의 점검ㆍ정비시설을 임차하여 사용할 수 있다. 4. 보유 차고의 면적기준은 차고의 위치, 보유 자동차의 종류, 자동차의 원활한 출입 여부 등을 고려하여 위 표에 따른 대당 면적기준의 범위에서 관할관청이 정한다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분ㆍ자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다. 【경기도 사무 위임 조례】 제9조(위임사무) ② 도지사가 시장·군수에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. 다만, 황해경제자유구역 내에서 발생하는 사무로서 제3항 별표 3에 따라 황해경제자유구역청장에게 위임하는 사무는 제외한다. [별표 2] 시장·군수에게 위임하는 사무(제9조제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829469"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 행정처분의뢰서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 소재에 차고지를 둔 여객자동차 운수사업 법인이다. 나) 피청구인은 2021. 4. 6. 이 사건 영업소 소재 관할관청으로부터 이 사건 영업소의 차고지 시설이 부적합하다는 점검 결과 통지를 받았으며, 그 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829465"></img> 다) 이에 피청구인은 청구인의 여객자동차법 제5조 및 같은 법 시행규칙 제14조 및 제23조 위반에 대하여 2021. 12. 15. 여객자동차법 제23조에 의거 이 사건 처분인 개선명령을 통보하였다. 라) 피청구인은 여객자동차법상 면허 유지를 위해 청구인이 준수하였어야 할 의무사항을 통지한 것 뿐이므로 이 사건 처분 전 「행정절차법」제21조 및 제22조에 따른 사전처분통지 및 의견청취 절차를 거치지 아니하였다. 마) 한편, ○○지방법원 ○○지원은 2011. 11. 21. 이 사건 차고지의 진출입로 중간에 개인 사유지에 대해서 다음과 같은 사유로 청구인에게 주위토지통행권을 인정하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829467"></img> 2) 피청구인은 이 사건 처분이 청구인에게 운수사업 등록기준을 충족하도록 안내하는 당연의무에 불과할 뿐 청구인에게 새로운 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당하지 아니한다고 주장한다. 가) 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 행정심판의 대상이 될 수 없다(대법원 1995.11.21.선고 95누9099판결, 대법원 1998.7.10.선고 96누6202판결, 대법원 2008.4.24.선고 2008두3500판결 등 참조). 또한 시ㆍ도지사 등은 여객자동차법 제23조에 의한 개선명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니한 경우 여객자동차법 제10조제5항제2호에 의하여 사업계획의 변경을 제한하거나, 여객자동차법 제85조제1항제22호에 의하여 면허취소, 사업의 정지명령 등을 할 수 있는데, 이 사건 처분서는 제목이 ‘여객자동차운송사업 개선명령 통보’이고, 기한 내에 이행하지 아니할 경우 여객자동차법 제85조제1항제7호에 따라 사업등록이 취소될 수 있음을 명시하고 있어 상대방에게 그 명령내용에 따른 일정한 의무를 지우는 것이므로, 이 사건 처분은 여객자동차법 제23조에 의한 개선명령으로서 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위에 해당하므로 이 부분 피청구인의 주장은 이유 없다. 나) 다음으로 이 사건 처분의 절차적 위법성 여부를 살펴본다. 「행정절차법」 제21조제1항, 제4항, 제22조에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견 제출의 기회를 주어야 하되, ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013.1.16.선고 2011두30687 판결 등 참조). 피청구인은 청구인에게 여객자동차운수사업 등록기준을 충족하도록 하는 당연의무를 통지한 것에 불과하여 청구인에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당하지 아니한다고 하나, 이 사건 처분은 피청구인에게 기한 내 개선명령에 따른 의무이행을 행하지 아니할 경우 사업등록이 취소될 수 있다고 명시하여 청구인에게 일정한 의무를 지우고 있는 것임은 위에서 살펴본 바와 같고, 피청구인이 「행정절차법」 제21조제1항제4호에 따라 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 제5호에 따른 의견제출기관의 명칭과 주소, 제6호에 따른 의견제출기한을 통지하였다고 볼 만한 다른 사정이 없다. 그러므로 「행정절차법」 제21조 및 제22조에 따른 처분의 사전통지 절차 및 의견청취 절차의 위법을 다투는 청구인의 청구는 이유있다고 보인다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.