여객자동차운송사업계획변경신고수리처분취소청구

1. 사건개요 청구외 주식회사 ○○항공사(이하 ‘○○’이라 한다)가 1996. 12. 12. 피청구인으로부터 공항버스 한정면허를 받고 운송사업을 영위하던 중, 2002. 10. 2. 정류소의 위치를 서울특별시 ○○구 ○○동 소재 ○○빌딩 경내 ○○주차장(이하 “○○주차장”이라 한다)에서 청구인이 청구외 서울특별시장의 인가를 받고 사용중이던 같은 동 소재 ○○빌딩 ○○ 도로변 공항버스 승강장(이하 “○○승강장”이라 한다)으로 변경하는 내용의 ‘여객자동차(공항버스)운송사업계획 변경신고’를 하였고, 피청구인이 같은 날 위 신고를 수리(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2001. 1. 22. 여객을 해외여행업체의 공항이용계약자로 하여 청구외 서울특별시장으로부터 한정면허를 받은 시내버스운송사업자로서, 서울특별시 ○○을 기점으로 하여 같은 시 ○○동과 ○○(○○빌딩 ○○승강장)를 경유하여 ○○공항으로 가는 노선을 운영하고 있으며, ○○은 1996. 12. 12. 여객을 해외여행업체의 공항이용계약자로 하여 피청구인으로부터 한정면허를 받은 시외버스운송사업자로서, 전라북도 ○○시를 기점으로 하여 같은 도 익산IC와 경부고속도로를 거쳐 서울특별시 ○○빌딩 ○○주차장 및 △△공항을 경유하여 ○○공항을 종점으로 하는 노선을 운영하고 있는 여객운송사업자이다. 나. 그런데, 피청구인은 2002. 10. 2. ○○이 경유지인 중간정류소를 ○○빌딩 경내 ○○주차장에서 청구인이 청구외 서울특별시장으로부터 인가를 받고 사용중이던 ○○빌딩 ○○승강장으로 변경하는 내용의 운송사업계획변경신고를 하자 이를 수리하였으며, 이에 따라 청구인의 기존 운행 노선과 일부 중복되고 서울특별시와 ○○공항을 왕래하는 청구인의 공항버스 이용 승객을 빼앗기는 결과를 초래하여 청구인 회사는 영업상의 이익을 침해받고 있는 바, 비록 행정처분이 청구인을 직접 상대방으로 하여 행하여진 것은 아닐 지라도 이 건 처분으로 인하여 적법하게 정류소를 설치하여 사용중인 청구인의 영업상 이익을 침해받았으므로, 청구인은 이 건 심판을 청구할 청구인 적격이 있다. 다. 피청구인은 여객자동차운수사업법시행규칙 제7조(노선구역등) 및 제32조(사업계획의 변경신고)의 규정을 적용하여 이 건 처분을 한 것인데, 동법시행규칙 제7조의 규정으로부터는 물적 시설에 대한 관할권이 없는 피청구인이 정류소의 관할관청인 서울특별시장과 사전 협의도 없이 ○○에 대하여 시외버스 여객의 승하차를 위한 정류소를 설치&#8228;사용하도록 인가해 줄 수 있는 법적 근거가 없을 뿐만 아니라, 동 규정은 다른 시&#8228;도지사의 면허를 받은 노선운송사업자가 정류소를 관할하는 시&#8228;도지사에게 정류소의 사용을 원하는 경우 시내&#8228;외버스 및 농어촌버스 등 업종별로 정차할 수 있도록 하라는 취지이므로, 업종이 서로 다른 청구인(시내버스 한정면허)과 ○○(시외버스 한정면허) 간에는 적용될 수 없는 것이고, 동법시행규칙 제32조에서도 관할관청 또는 조합에 신고할 경미한 변경사항으로 열거한 내용 중 관할구역 밖의 정류소 이전에 관한 사항은 없으므로, 이 사건 운송사업계획변경은 반드시 청구외 서울특별시장과 사전 협의를 거쳐 인가를 해 주어야 할 사항인 바, 그럼에도 불구하고 피청구인은 위 서울특별시장과의 아무런 협의도 없이 정류소 이전 신고를 수리한 것으로서 이는 위법&#8228;부당한 것이다. 라. 또한, 여객자동차운수사업법시행규칙 제15조의 규정과 같이 공항버스는 공항이용자의 교통불편을 해소하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 면허를 해주는 것이므로, 피청구인이 ○○에 대하여 ○○빌딩을 경유지로 인가해 줌으로써 피청구인 관할구역인 전라북도 ○○시 및 ○○시에서 서울특별시 ○○구간을 오가는 시외버스나 고속버스의 기능을 부여한 결과가 되어, 피청구인의 이 건 처분은 한정면허의 취지를 크게 왜곡시키는 결과를 초래하였고, 국민고충처리위원회에서도 이를 이유로 정류소를 원래대로 환원할 것을 피청구인에게 시정권고하였다. 마. 한편, 피청구인의 이 건 처분과 관련하여, 건설교통부장관은 피청구인에게 청구외 서울특별시장과 협의하여 처리하라고 지시하였고, 위 서울특별시장은 피청구인에 대하여 ○○이 ○○빌딩 정류소를 ○○승강장으로 이전하는 것에 반대하였음에도, 피청구인이 이를 무시하고 정류소 이전 신고를 수리해 버린 것이므로, 이는 행정행위에 있어 중요한 절차를 이행하지 아니한 것으로서 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 (1) 행정심판은 처분을 다툴 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 여기에서 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 구체적이고 직접적인 이익을 말하는 것으로서 간접적이거나 사실적&#8228;경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우에는 여기에 해당하지 않는다고 할 것인 바, 이 건 심판청구에 있어 “법률상 이익이 있는 자”는 사업계획변경 신고를 한 해당사업자(○○)가 보유하고 있는 노선과 동일한 운행구간을 적법하게 인가받은 운송사업자에 한정된다고 할 것인데, 비록 청구인이 청구외 서울특별시장의 인가를 받아 위 ○○과 동일하게 ○○빌딩을 경유하여 ○○공항을 운행하고 있다고는 하더라도, 위 노선은 관계 행정관청인 피청구인과 사전 협의를 거치지 아니하고 인가받은 것으로서, 미리 관계 시&#8228;도지사와 협의를 거치도록 되어 있는 여객자동차운수사업법령의 관련규정을 위반하여 임의로 운행되고 있는 불법노선일 뿐이므로, 이 건 청구는 법률상 보호되는 이익이 없는 자가 제기한 부적법한 심판청구로서 각하되어야 한다. (2) 또한, ○○이 노선중의 정류소인 ○○빌딩은 그대로 두고 ○○빌딩정류소의 승강장 위치만을 변경한 것이므로, 인가 또는 신고 등 별도의 행정행위를 거칠 필요가 없었으나, 정류소 소재지 관청인 청구외 서울특별시장과의 원만한 관계를 유지하기 위하여 피청구인이 외관상 변경신고 절차를 거치도록 요구하였고, 이에 따라 ○○이 사업계획변경신고를 하여 피청구인이 이를 수리하는 형식을 취하였지만, 실제로 위 수리행위로 인하여 ○○의 운송사업계획이나 권리의무 관계에 변동을 초래한 사실이 없으므로, 이는 단순한 사실행위에 불과하며 처분적 행위로 볼 수는 없는 바, 이 건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 청구한 것으로서 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 (1) 이 건 처분의 상대방인 ○○은 전라북도 ○○시 ○○구 ○○동 602-24에 주사무소를 두고 전라북도 ○○시(○○호텔)를 기점으로 하여 익산IC, 경부고속도로, ○○빌딩, △△공항을 경유하여 종점인 ○○공항까지의 구간을 운행하고 있는 공항버스 한정면허업체(1996. 12. 12. 면허)로서, 위 ○○은 1997. 12. 30.부터○○빌딩 경내 ○○주차장을 정류소로 이용하여 왔으나, 2001. 4. 6. 청구외 주식회사 □□(구 ○○기업) 측으로부터 ○○빌딩 경내 정차를 중지해 주도록 요청받음에 따라, 피청구인에 대하여 정류소의 위치를 ○○빌딩 ○○주차장에서 ○○승강장으로 변경하는 내용의 사업계획변경 신고를 하였으며, 피청구인이 2002. 10. 2. 이를 수리한 것이다. (2) 청구인은 2001. 1. 22. 청구외 서울특별시장으로부터 시내버스운송사업중 공항버스한정면허를 받은 운송업체라고 주장하나, 청구인 회사는 시내버스운송사업을 면허 받고 ○○공항까지 연장운행을 하는 일반노선버스운송사업자가 아니라, 위 일반노선버스(시내&#8228;시외&#8228;농어촌버스)와는 별도의 규정에 의하여 한정면허를 받아 노선을 운행하는 공항버스운송사업자이며, 따라서, ○○의 면허내용과 운행형태는 청구인의 그것과 동일한 것이고 ○○이 기 운행중인 경로에서 업종이 동일한 청구인의 공항버스승강장을 정류소로 이용하고자 하는 것은 당연한 것이며, 이러한 경우 위 서울특별시장은 의무적으로 ○○에 대하여 정류소를 공동사용할 수 있도록 허용해 주어야 한다. (3) 더구나 이 사건 사업계획변경신고의 내용은 노선중의 장소인 ○○빌딩정류소 자체를 변경하는 것이 아니라 ○○빌딩정류소에 속한 승강장을 변경하는 것이어서 사업계획변경인가는 물론 신고의 대상도 아니며, 가사 정류소 변경으로 본다고 하더라도 단순히 운행계통상 서울특별시 관할구역 안에서의 정류장소를 변경하고자 하는 것이므로, 이는 경미한 변경으로서 신고대상이므로 관계 시&#8228;도지사인 청구외 서울특별시장과 별도의 사전협의가 필요 없는 것이며, 이에 따라 ○○이 ○○빌딩 경내 ○○주차장 사용상의 문제로 피청구인에게 정류소 위치를 ○○승강장으로 변경해 달라는 신고를 하였고 관할관청인 피청구인이 별도의 협의 없이 이를 수리한 것이므로, 이는 적법한 절차를 거쳐 행하여진 행정처분이라 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 건 처분의 위법&#8228;부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 및 제9조 구 여객자동차운수사업법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제5조, 제11조, 제67조 및 제70조 여객자동차운수사업법시행령 제2조 및 제26조 여객자동차운수사업법시행규칙 제3조, 제4조, 제5조, 제7조제6항, 제15조 및 제32조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 운송사업 면허증, 사업계획변경 신고 및 인가신청 문서, 신고수리 및 인가 문서, 질의회신 문서, 협의회신 문서, 지시문서, 국민고충처리위원회 의결서, 주차장 사용불가 통보 문서, 법규위반차량 처분문서, 이의신청서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2001. 1. 22. 청구외 서울특별시장으로부터 “○○(○○빌딩, ○○전철역)～○○공항(○○)” 노선을 운행하는 여객자동차운송사업(공항버스) 한정면허(유효기간 : 2001. 2. 1. ～ 2004. 1. 31.)를 받았고, 2001. 3. 22. 위 서울특별시장으로부터 아래와 같이 노선을 연장하고 버스를 1대 증차하는 내용으로 여객자동차운송사업계획변경을 인가 받았다. <삭제> (나) 피청구인은 1996. 12. 12. ○○에 대하여 “○○호텔(기점)～익산IC&#8228;경부고속도로&#8228;고속도로 신갈정류소(경유지)～△△공항(종점)” 노선을 운행하는 공항버스 한정면허(면허증에는 시외버스운송사업한정면허로 표기)를 하였고, 1997. 12. 30. 중간정차지를 ○○빌딩으로 변경[○○호텔(기점)～익산IC&#8228;경부고속도로&#8228;○○빌딩(경유지)～△△공항(종점)]하는 내용의 공항버스운송사업계획변경 인가를 하였으며, 다시 2000. 7. 18. 다음과 같이 운행계통을 연장하는 여객자동차운송사업계획변경을 인가하였다. <삭제> (다) 건설교통부장관이 2000. 4. 20. 관련기관 등과 협의를 거쳐 작성한 “○○공항접근 육상교통대책 추진계획”을 각 시&#8228;도에 시달하여 자체 시행계획을 수립하도록 지시하였고, 위 추진계획중 인&#8228;면허 처리업무는 ○○공항을 종점으로 하여 출발지(기점)를 관할하는 시&#8228;도지사가 시행하되, 한정면허 등 운송사업의 종류는 시&#8228;도지사가 여객자동차운수사업법령에 의하여 결정하도록 통보하였다. (라) 건설교통부장관은 2000. 5. 29. ○○공항 육상교통대책실무위원회의 심의를 거쳐 선정한 “○○공항접근버스노선안(○○의 노선을 ○○빌딩을 경유하여 ○○공항까지로 연장하는 내용 포함)”을 각 시&#8228;도지사에게 통보하여 2000년 8월까지 인&#8228;면허 등 조치를 하도록 지시하면서, 위 버스노선안은 관계 시&#8228;도지사가 참여한 ○○공항 육상교통대책실무위원회의 심의를 거쳤으므로 관계 시&#8228;도와 협의를 한 것으로 처리하고, 별도의 협의 없이 여객자동차운수사업법령 및 ○○공항 육상교통대책추진계획에 의하여 인&#8228;면허 등의 조치를 하도록 통보하였으며, ○○공항의 지리적 특성에 따른 운임&#8228;요금 등의 문제점 해소를 위하여 한정면허 형태를 적극 검토하되, 한정면허 취지에 맞도록 출발지 외에서는 중간정차(특히 공항 인접지역)를 하지 않도록 지시한 것으로 되어 있다. (마) 청구외 주식회사 □□는 2001. 4. 6. ○○에 대하여 전라북도 ○○시와 ○○공항간 노선의 중간 경유지로 이용하고 있는 “○○빌딩 ○○주차장”의 사용을 2001. 5. 7.부터 중지해 주도록 요청한 것으로 되어 있다. (바) 피청구인이 2001. 4. 26. 및 2001. 5. 9. 각각 청구외 서울특별시장에 대하여 ○○의 공항버스 정류소 이전 협의를 요청하자, 위 서울특별시장은 2001. 5. 25. 아래와 같이 회신하였다. ① 서울특별시 관내에 공항버스 정류소를 1개소 설치하는 것에 대한 타당성을 검토한 결과, 관계법령에 규정된 공항버스의 당초 취지와 목적 및 운행형태에 부적합하며, 일부 이용주민의 편익에 비해서 사회적 비용의 부담이 상대적으로 크고, 대체 교통수단간의 과당경쟁 유발을 초래하며 동일&#8228;유사한 사안이 발생할 경우 일관성을 확보하기 곤란하게 되는 등의 문제점이 있어 공항버스 정류소를 설치(이전)하는 것은 곤란하다. ② 여객자동차운수사업법시행규칙 제4조제1항에 정류소는 그 소재지를 관할하는 시&#8228;도지사가 관할관청이 되도록 규정되어 있음에도, 피청구인은 서울특별시 관내의 ○○빌딩 경내 ○○주차장을 ○○의 공항버스 이용승객의 승하차 장소로 이용가능한 지 여부에 대하여 관할관청도 아닌 청구외 경기도지사와 협의한 후에 인가를 해 준 것인데, 이는 동 규정에 위배된 것으로 판단되니, 앞으로 이러한 사례가 없도록 시정조치 해 주기 바란다. (사) 피청구인은 2001. 7. 23. 청구외 서울특별시장에 대하여 ○○역 정류소에서 ○○공항간에 왕래하는 고객은 일체 운송하지 않고, 기 신고된 ○○빌딩～○○공항간 운임요금(6,000원)은 이를 취소하여 위 서울특별시장 관할의 공항버스와 일체의 경합관계를 해소하고자 한다는 내용으로 공항버스 정류소 이전에 관한 재협의 문서를 보낸 것으로 되어 있다. (아) 청구외 서울특별시장이 2001. 9. 5. 관내 구청장들에게 보낸 공항버스 면허종류에 관한 통보문서에 의하면, 서울특별시내 주요호텔, 지하철역, 버스터미널 등 주요 교통거점에서 ○○공항을 연결하는 공항버스로 25개 노선에 357대가 운행중에 있으나, 일부 자치구에서는 공항버스 면허가 시내버스 한정면허로 되어 있음에도 이를 잘못 이해하여 시내버스와 별개의 업무로 구분하여 처리하는 등의 사례가 있는 바, 공항버스의 면허종류는 시내버스 한정면허(공항버스)이고, 근거법규는 여객자동차운수사업법 제3조(여객자동차운송사업의 종류)&#8228;제5조(면허등)와 동법시행령 제3조(여객자동차운송사업의 종류) 및 동법시행규칙 제7조(시내버스운송사업 등의 노선구역등)&#8228;제15조(한정면허)임을 주지시키고 공항버스 관련업무도 시내버스 업무와 동일하게 처리하도록 통보한 것으로 되어 있다. (자) 청구외 서울특별시장은 2002. 5. 17. 청구외 ○○구청장에 대하여, 전라북도 ○○시에서 인가받은 지방공항버스가 인가노선이 아닌 서울특별시 ○○구 ○○동 소재 ○○빌딩 앞에 정류소를 설치하고 홍보물을 부착 및 배차원을 고정 배치하여 불법영업을 하고 있다는 민원이 제기되었으므로, 위 위반행위에 대한 단속(조치)을 철저히 하도록 통보하였고, 이에 따라 위 ○○청장은 각각 2002. 7. 5. 및 2002. 7. 15.에 ○○이 위 ○○빌딩 앞 도로상에서 정류장 외에 정차하는 것을 적발하여, 2002. 7. 22. 피청구인에게 관련법규에 의하여 처리하도록 통보한 것으로 되어 있다. (차) 청구외 주식회사 ◎◎에서 2002. 7. 12. 전라북도 ○○에서 서울특별시 ○○구 소재 ○○를 경유하여 ○○공항까지 운행하는 ○○의 공항버스가 ○○빌딩 경내 ○○주차장에서 여객을 승하차 할 수 있는 지 여부에 대하여 질의하자, 청구외 서울특별시장은 2002. 7. 22. 시외버스 여객의 승하차 장소는 여객터미널 또는 버스정류소에 한하는데, 위 서울특별시장은 ○○에 대하여 ○○빌딩을 비롯한 ○○ 관내에 공항버스 여객터미널이나 버스정류소 설치를 인가한 사실이 없다고 회신한 것으로 되어 있다. (카) 청구인은 2002. 8. 1. ○○에 대하여 해당 행정관청으로부터 ○○빌딩에 정류소 설치인가를 받지 아니한 채 승객을 승하차 하는 행위를 중지하여 줄 것을 요청한 것으로 되어 있다. (타) 청구인이 감사원에 제기하여 2002. 8. 29.자로 이첩된 민원에 대하여, 피청구인은 2002. 9. 19. ○○이 ○○빌딩 앞(○○정류소)에 임의로 정차한 행위는 여객자동차운수사업법령에 저촉된다고 판단되어 당초의 인가사항 중 경유지를 ○○빌딩 ○○주차장에서 ○○역정류소로 변경하는 절차를 이행하여 적법한 운송질서를 확립하도록 통보하였고, 2002. 7. 5. 및 2002. 7. 15. 각각 적발된 정류장외 정차행위에 대하여는 2002. 9. 5.자로 30만원의 과징금부과처분을 하였다고 회신한 것으로 되어 있다. (파) ○○은 2002. 9. 6. 피청구인에 대하여 ○○빌딩 ○○승강장에서의 정차는 여객자동차운수사업법에 의하여 적법하게 행정적 조치가 선행된 곳으로서, 정류장외 정차로 행정처분(과징금 부과)하는 것은 부당하며 이는 여객자동차운수사업법시행규칙 제7조제6항의 법취지와도 배치되는 처분이라며 이의신청을 하였다가, 2002. 10. 2. 위 이의신청을 철회한 것으로 되어 있다. (하) 건설교통부장관은 2002. 9. 18.자 피청구인의 질의에 대하여, 면허 관할관청(피청구인)은 한정면허의 취지에 적합한 범위 내에서 운영되도록 사업계획변경 등도 제한적으로 하여야 할 것이며, 정류소 변경이 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정한 한정면허의 취지에 적합한 지를 먼저 검토하고, 다각적인 대안을 충분히 모색한 후에 해당 관청(서울특별시)과 협의하여 처리하는 것이 바람직하다고 회신한 것으로 되어 있다. (거) ○○에서 2002. 10. 2. 서울특별시 ○○구 ○○동 소재 ○○빌딩 경내에 더 이상 공항버스의 출입이 불가능하게 되었다는 이유로 “○○빌딩 정류소(정류소 명칭은 변경 없음)” 위치를 “○○빌딩 경내(○○ 주차장)”에서 “○○빌딩 ○○ 도로변 공항버스승강장[○○발 공항행(상행) : ○○아파트 앞, 공항발 ○○행(하행) : ○○영화관 앞]으로 변경하는 내용으로 사업계획변경 신고를 하자, 피청구인이 같은 날 이를 수리하여 건설교통부장관 및 청구외 서울특별시장에게 각각 통보한 것으로 되어 있다. (너) 청구인이 2002. 11. 12. 건설교통부장관에 대하여 이 건 처분과 관련한 민원을 제기하자, 위 건설교통부장관은 2002. 11. 19. 한정면허운송사업자에 대한 사업계획변경은 그 권한이 시&#8228;도지사에게 위임되어 있으므로, 당초 한정면허의 취지에 적합한 지 등에 관하여 관할관청(피청구인)이 먼저 검토하고, 당해 관청(서울특별시)과 협의&#8228;처리하는 것이 바람직하다고 회신한 것으로 되어 있다. (더) 청구인이 2002. 11. 25. 이 건 처분과 관련하여 감사원에 민원을 제기하자, 감사원에서는 2002. 12. 16. 위 민원을 피청구인에게 이첩하였으며, 피청구인 소속의 감사부서(감사관실)에서는 2002. 12. 21. 청구인에 대하여 피청구인 소속의 관할부서(도로교통과)에 이 건 처분을 재검토하도록 하였다고 회신한 것으로 되어 있다. (러) 건설교통부장관이 2002. 11. 28. 시외버스운송사업 인&#8228;면허 등과 관련한 관계 시&#8228;도지사간 협의 등 업무처리에 효율성을 기하고자 각 시&#8228;도지사에게 보낸 지시문서에 의하면, 다음과 같이 각각 기재되어 있다. ① 시외버스운송사업계획 인&#8228;면허 및 사업계획변경시 관계 도를 단순 경유하는 때에도 협의절차를 거쳐야 한다. ② 관할 시&#8228;도구역 안에만 해당되는 운행계통의 단축이나 운행경로 변경은 협의절차를 거치지 아니하여도 되나, 다른 시외버스운송사업자가 당해 운행계통을 운행하고 있거나 운행하게 되는 경우에는 관계 시&#8228;도와 협의절차를 거쳐야 한다(여객자동차운수사업법시행규칙 제5조제1항제2호가목 참조). ③ 특별시 또는 광역시에 걸치는 노선과 관련되는 사업계획변경 사항중 노선을 신설하거나 연장함으로써 특별시 또는 광역시에 기점 또는 종점이 소재하는 경우와 특별시 또는 광역시 안에서 기점 또는 종점을 변경(단축으로 인한 기&#8228;종점 변경 포함)하는 경우 및 경유지 변경으로 정류소를 신설하거나 변경하는 경우에는 관계 특별시 또는 광역시와 협의 절차를 거쳐야 한다(여객자동차운수사업법시행규칙 제5조제1항제2호나목 참조). (머) 국민고충처리위원회는 청구인 회사의 대표이사인 청구외 조○○가 제기한 민원에 대하여 2002. 12. 27. 아래와 같이 시정조치를 권고한 것으로 되어 있다. ① ○○이 서울특별시 ○○구 ○○동 소재 ○○빌딩 ○○승강장에서 승객을 승하차시킬 경우 ○○공항과 전라북도 ○○시간 공항이용자의 교통불편 해소라는 한정면허의 취지에 맞지 아니하고, 전라북도 ○○시와 서울특별시간을 운행하는 고속버스와 여객이 중복되며, 서울특별시내와 ○○공항간을 운행하는 공항버스 여객과도 중복되는 등 여객자동차운송사업의 질서확립이라는 여객자동차운수사업법의 입법취지에도 어긋나는 것으로 판단된다. ② 따라서, 피청구인은 ○○이 서울특별시 ○○구 ○○동 소재 ○○빌딩 ○○주차장에서 ○○승강장으로 정류소를 이전하는 내용의 사업계획변경을 한 것에 대하여 원래의 장소로 정류소를 환원하도록 개선명령을 하는 것이 타당하다. (버) 피청구인이 2002. 12. 27.자 국민고충처리위원회의 의결에 대하여 재심의를 요구하자, 국민고충처리위원회는 2003. 3. 4. 피청구인에게 시정권고한 원심 의결은 정당하고, 피청구인의 재심의 신청은 정당한 사유가 없다는 이유로 위 재심의 신청을 기각하였다. (서) 청구인이 2002. 12. 30. 청구외 서울특별시장에 대하여 이 건 처분을 취소해 주도록 요청하자, 위 서울특별시장은 2003. 1. 6. 위법&#8228;부당한 여객자동차 사업계획 변경의 행정처분 취소에 대하여는 각 시&#8228;도간 업무를 조율하는 건설교통부장관이 처리해 주도록 전달하였다고 회신한 것으로 되어 있다. (어) 피청구인이 국민고충처리위원회의 시정권고에 따라 2003. 1. 24. 청구외 주식회사 □□에 대하여 ○○이 ○○빌딩 ○○주차장을 정류소로 다시 사용할 수 있도록 요청하자, 위 주식회사 □□에서는 2003. 1. 30. ○○빌딩은 대형행사의 빈번한 개최 등으로 차량의 통행이 많아 동선 운영 여건이 여의치 못한 관계로 ○○의 ○○빌딩 ○○로비 주차가 불가하다고 통보한 것으로 되어 있다. (2) 먼저, 이 건 청구의 행정심판 적격여부에 대하여 살펴본다. (가) 우선, 이 건 신고의 수리행위가 행정심판의 대상인 행정처분으로 볼 수 있는 지에 대하여 살펴보면, 행정심판법 제2조 및 제3조의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있고, 여기에서의 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 ‘그밖에 이에 준하는 행정작용’을 말한다고 되어 있으며, 이때 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적&#8228;일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체, 내용, 절차, 형식에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 하며, 행정청의 어떤 행위가 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방(경업자 포함)이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때, 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도 등도 고려하여 판단하여야 할 것이다. 그런데, 위 인정사실에 의하면, 이 건 신고 수리행위의 주체인 피청구인은 건설교통부장관으로부터 사업계획변경의 신고 수리 또는 인가에 관한 권한을 위임받아 이를 모두 행사할 수 있고, 피청구인은 이 건 사업계획변경을 경미한 변경사항으로 판단하여 신고수리로 처리한 것인데, 우리 법치행정의 현실, 일반적인 법의식 수준 및 행정청의 태도 등에 비추어 볼 때 ○○은 사업계획변경 신고가 수리됨으로써 비로소 적법하게 ○○빌딩 ○○승강장에 정차할 수 있게 된 것으로 인식하고 있고 청구인 또한 동일하게 이해하고 있는 것으로 보이며, 따라서 이 건 신고의 수리 여부에 따라 상대방(○○) 또는 청구인에게 법적 불이익 내지 불안이 존재하는 것을 부정할 수는 없다 할 것이고, 더구나 이 사건에서의 변경내용이 신고사항인지 인가사항인지 여부가 다투어지고 있고, 청구인으로서는 이 건 신고수리의 효력에 대하여 다투는 것 외에 다른 실효적 구제수단이 없는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 이 건 신고의 수리행위는 청구인에게 불이익 내지 불안감을 주는 행정처분으로서의 외형을 갖추고 있고 처분의 상대방 또는 청구인이 이를 행정처분으로 인식할 정도의 행위라고 봄이 타당하다 할 것이므로, 이는 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다 할 것이다. (나) 이 건 수리행위가 행정처분으로 인정된다 하더라도 처분의 직접 상대방이 아닌 청구인이 과연 이 건 행정심판을 제기할 자격이 있는지가 문제되므로, 이에 대하여 살펴보기로 한다. 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 되어 있으며, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 그 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해당한 경우에는 행정심판으로 이를 다툴 수 있는 자격이 있다고 할 것인 바, 여기에서 말하는 법률상 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적&#8228;경제적인 이해관계를 가지는데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 아니한다 할 것이고, 일반적으로 면허나 인&#8228;허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 사업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 사업자에 대한 면허나 인&#8228;허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인&#8228;허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 사업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인&#8228;허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 청구인 적격이 있다 할 것이다. 한편, 여객자동차운수사업법령 소정의 여객자동차운송사업 면허 근거 및 기준 등의 규정들을 종합하여 보면, 이는 운송사업에 관한 질서를 확립하며 공공복리를 증진함과 동시에 사업자간의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하려는데도 그 목적이 있다 할 것이어서, 운송사업자는 운행의 한계인 노선과 운행계통의 범위 내에서 그 운행상의 이익을 법률상 보호받고 있다고 할 것이므로, 처분의 상대방이 인가 받은 노선과 동일한 노선 및 운행계통에서 이미 운송사업을 영위하고 있는 자는 사업계획변경인가(또는 신고수리)처분의 효력을 다툴 수 있는 법률상 이익이 있는 자에 해당된다 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인 회사와 ○○은 모두 구 여객자동차운수사업법 제5조제3항 및 동법시행규칙 제15조의 규정에 의하여 ○○공항 이용자를 여객으로 한정하여 면허를 받은 같은 성격의 공항버스운송업사업자이므로, 청구인 회사가 청구외 서울특별시장으로부터 인가를 받아 설치&#8228;사용중인 ○○빌딩 ○○승강장을 ○○도 함께 사용하게 됨으로써, ○○의 운행계통이 청구인 회사의 중간정류소 1개소와 중복되게 되었고(종점인 ○○공항도 일치하기는 하나 이는 종전부터 일치하였던 것으로서 이 건 신고수리와는 관계가 없는 사항이다) 비록 노선이 동일하게 된 것은 아니지만 청구인은 이로 인하여 운행상의 이익을 침해받았다고 봄이 상당하다 할 것이며, 이러한 운행상 이익은 법률상 이익에 해당한다 할 것이므로 청구인은 이 건 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 인정된다고 할 것이다. (3) 다음, 이 건 처분이 적법&#8228;타당한 지를 살펴본다. (가) 구 여객자동차운수사업법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제5조 및 동법시행규칙 제15조의 규정에 의하면, 건설교통부장관이 여객자동차운송사업 면허를 함에 있어 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허할 수 있도록 하되, 운행노선&#8228;면허기간 등을 정하여 공개적인 방법으로 그 대상자를 선정하도록 되어 있고, 동법 제11조 및 동법시행규칙 제32조의 규정에 의하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관의 인가를 받도록 하되, 관할구역 안에서의 주사무소의 이전과 영업소&#8228;정류소 기타 운송부대시설의 명칭&#8228;규모 및 위치의 변경 등 경미한 사항을 변경할 경우에는 관할관청 또는 조합에 신고하도록 되어 있으며, 동법시행규칙 제7조제6항의 규정에 의하면, 정류소의 소재지를 관할하는 시·도지사는 다른 시·도지사의 면허를 받은 노선운송사업자가 원하는 때에는 시내버스·농어촌버스 및 시외버스운송사업의 업종별로 자신이 면허를 한 노선운송사업자의 버스가 정차하는 정류소에 정차할 수 있도록 하여야 한다고 되어 있고, 동법 제70조 및 동법시행규칙 제5조의 규정에 의하면, 노선여객자동차운송사업을 관할하는 시&#8228;도지사는 노선이 2이상의 시&#8228;도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가를 하고자 하는 때에는 관계 시&#8228;도지사와 미리 협의하여야 하며, 협의가 성립되지 아니하는 때에는 건설교통부장관에게 조정을 신청하도록 되어 있고, 동법 제67조 및 동법시행령 제26조의 규정에 의하면, 건설교통부장관의 여객자동차운송사업 면허와 사업계획변경의 인가 및 신고의 수리에 관한 권한은 시&#8228;도지사에게 위임되어 있다. (나) 위 인정사실에 의하면, ○○은 주사무소 소재지 관할관청인 피청구인에게 정류소 위치를 ○○빌딩 경내 ○○주차장에서 ○○승강장으로 변경하는 내용의 사업계획변경신고를 하였고, 피청구인은 위 정류소 위치 변경은 여객자동차운수사업법령 소정의 동일 업종의 정류소 공동사용 규정에 의하여 신고를 요하지 아니하는 사항이거나 경미한 변경사유로서 신고사항으로 보아, 위 정류소의 관할관청인 청구외 서울특별시장과는 아무런 협의 없이 위 사업계획변경신고를 수리한 것인데, 여객자동차운수사업법령에서는 정류소 관할 시&#8228;도지사가 타 시&#8228;도지사 관할의 운송사업자가 원하는 경우 관할 정류소를 시내&#8228;외버스 및 농어촌버스 운송사업의 경우에 동일 업종별로 공동 사용에 제공할 수 있도록 하고 있으나, 청구인(시내버스 한정면허)과 ○○(시외버스 한정면허)이 동일한 업종이라고 볼 수도 없고, 공항버스운송사업자간 정류소 공동사용에 대하여 별도의 규정이 있는 것도 아니므로, 이 사건에 대하여서까지 확대 적용할 수는 없는 것이며, 또한, ○○빌딩정류소의 관할관청은 정류소의 소재지를 관할하는 위 서울특별시장으로서 이 건 사업계획변경(정류소위치 변경)은 피청구인의 관할구역 밖에서 이루어진 것으로 보아야 하고, 여객자동차운수사업법령에서는 관할구역안에서의 정류소 위치변경의 경우에만 경미한 변경으로서 사업계획변경 신고사항으로 규정하고 있고, 관할구역 밖에서의 정류소 위치 변경은 경미한 변경사유의 하나로 명시하고 있지 아니하므로, 이 사건에서의 정류소 위치 변경은 인가사항으로 봄이 타당하다 할 것이고, 그렇다면 피청구인은 정류소 관할관청인 위 서울특별시장과 사전에 협의를 거치거나 건설교통부장관에게 조정신청을 한 후에 위 사업계획변경인가 여부를 결정하여야 하였음에도 이를 하지 아니한 하자가 있다 할 것이어서, 피청구인의 이 건 처분은 위법&#8228;부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.