여객자동차운송사업면허처분등무효확인청구
요지
사 건 03-03447 여객자동차운송사업면허처분등무효확인청구 청 구 인 주식회사 ○○(대표이사 김○○) 전라북도 ○○시 ○○구 ○○동 602-24 피청구인 서울특별시장 청구인이 2003. 4. 4. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제21회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다.
해석례 전문
1. 사건개요 피청구인은 2001. 1. 22. 청구외 △△ 주식회사에 대하여 노선을 “○○(○○빌딩, ○○전철역)～△△공항” 으로 하는 여객자동차운송사업(공항버스) 한정면허를 하였고, 2001. 3. 22. 다시 위 △△ 주식회사에 대하여 노선을 “□□(UN빌리지, □□호텔, △△호텔, ○○호텔)～○○(○○빌딩, ○○전철역)～△△공항”으로 연장하는 내용의 여객자동차운송사업계획변경을 인가하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1996. 12. 12. 여객을 해외여행업체의 공항이용계약자로 하여 청구외 전라북도지사로부터 한정면허를 받은 운송사업자로서, 2000. 7. 18. 위 전라북도지사의 사업계획변경(노선연장)인가를 받아 “전라북도 ○○시 ～ 서울특별시 ○○빌딩 동편주차장 및 ◎◎공항 ～ △△공항”의 노선을 운영하고 있는 여객운송사업자인데, 피청구인은 2001. 1. 22. 청구외 △△ 주식회사에 대하여 “○○(○○빌딩, ○○전철역) ～ △△공항”의 노선을 면허함으로써, 청구인의 영업구간과 일부 중복되는 결과를 초래하였는 바, 청구인은 당해 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 자에 해당되므로, 이 건 심판청구를 제기할 청구인 적격이 있다. 나. 그런데, 피청구인은 2001. 1. 22. 청구외 △△ 주식회사에 대하여 공항버스 한정면허를 할 당시, 청구인의 영업구간인 “○○빌딩 ～ △△공항”의 노선을 정하면서 관계 행정관청인 청구외 전라북도지사와 미리 협의하지 아니한 것인데, 여객자동차운수사업법령의 관련 규정에 의하면, 기존 노선과 동일한 노선을 신설하고자 하는 경우에는 관계 도지사와 사전에 협의를 거치도록 되어 있는 바, 피청구인은 위 △△ 주식회사의 노선을 면허하면서 청구인의 관할관청인 위 전라북도지사와 협의를 하여야 함에도 불구하고, 법령에서 정한 절차를 무시하고 노선을 신설한 것이어서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분이라 할 것이다. 다. 또한, 피청구인은 2001. 3. 22. 노선을 연장하는 사업계획변경 인가시에도 협의를 거치지 아니한 사실이 있는데, 이는 무효인 행정행위(면허처분)를 근거로 행하여진 처분으로서 이 역시 당연히 무효라 할 것이며, 가사 그 근거가 되는 처분이 무효가 아니라 할지라도 청구인의 노선과 동일한 노선을 연장하는 사업계획변경에 해당하는 것이어서 당연히 여객자동차운수사업법 소정의 협의절차를 거쳤어야 함에도 불구하고, 이를 무시하고 피청구인 임의로 노선을 연장해 준 것이므로, 이 또한 무효인 처분이라 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 (1) 행정심판은 처분을 다툴 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있는 바, 청구인은 시외버스 한정면허 운송사업자이며 청구외 △△ 주식회사는 시내버스 한정면허 운송사업자로서, 여객자동차운수사업법령상 시내버스와 시외버스는 그 영업 범위가 명확히 구분되어 있고, 자동차운송사업을 관할하는 시․도지사는 노선이 2 이상의 시․도에 걸치는 경우에만 관계 시․도지사와 협의하도록 되어 있으므로, 청구인은 피청구인의 위 △△ 주식회사에 대한 노선신설 및 변경처분과 관련하여 어떠한 법률상 이익도 없으므로, 이 건 청구는 각하되어야 한다. (2) 또한, 행정심판청구는 처분이 있은 날부터 180일을 경과하면 제기하지 못하도록 되어 있는 바, 이 건 청구는 2001. 3. 22.자 처분에 대한 것으로서 행정심판제기기간을 초과한 것이므로, 이 역시 각하사유에 해당한다 할 것이다. 나. 본안에 대한 답변 (1) 청구인은 청구외 △△ 주식회사가 “□□～△△공항”을 운행하는 공항버스를 운행하도록 한 피청구인의 처분은 여객자동차운수사업법 제70조 및 동법시행규칙 제5조의 규정에 의하여 의무화되어 있는 관계 시․도지사(청구외 전라북도지사)와의 협의절차를 거치지 아니하여 무효라고 주장하나, 위 여객자동차운수사업법령 소정의 관계 시․도지사의 해석은 지리적 개념으로서 해당 노선이 경유하는 지역을 관할하는 시․도지사로 보아야 하는 것이며, 노선영업권 개념으로 해석하여 특정 노선과 경합이 있을 경우 경합되는 노선의 관할 시․도지사로 해석하는 것은 법리를 오해한 것이라 할 것인 바, 위 △△ 주식회사의 면허 및 인가 노선은 서울특별시 ～ 경기도 ～ 인천광역시에 걸치는 노선으로서, 위 여객자동차운수사업법령 소정의 관계 시․도지사는 청구외 경기도지사 및 인천광역시장이므로, 협의 대상 관할 관청은 위 경기도지사와 인천광역시장이지 위 전라북도지사는 아니라 할 것이어서, 피청구인은 관계법령을 위반하여 자동차운송사업을 면허 및 인가한 사실이 없으므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 건 처분의 무효여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조 및 제18조 구 여객자동차운수사업법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제5조, 제11조, 제67조 및 제70조 여객자동차운수사업법시행령 제2조 및 제26조 여객자동차운수사업법시행규칙 제3조, 제4조, 제5조 및 제15조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 자동차운송사업 면허처분 문서, 사업계획변경 인가처분 문서, 건설교통부장관 지시 문서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 2001. 1. 22. 청구외 △△ 주식회사에 대하여 아래 표와 같이 “○○～△△공항” 노선을 운행하는 여객자동차운송사업(공항버스) 한정면허(유효기간 : 2001. 2. 1. ～ 2004. 1. 31.)를 하고, 관계 시․도지사인 청구외 인천광역시장 및 경기도지사에게 위 사실을 통보하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=95882223"></img> (나) 청구외 △△ 주식회사는 2001. 3. 15. “○○ ～ △△공항” 노선을 일부 연장하는 내용의 여객자동차운송사업계획변경 신청을 하였고, 피청구인은 2001. 3. 22. 아래 표와 같이 노선을 연장하고 버스를 1대 증차하는 내용의 사업계획변경을 인가하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=95882227"></img> (다) 청구외 전라북도지사는 1996. 12. 12. 청구인에 대하여 “○○호텔(기점)～익산IC․경부고속도로․고속도로 ○○정류소(경유지)～◎◎공항(종점)” 노선을 운행하는 공항버스 한정면허(면허증에는 시외버스운송사업한정면허로 표기)를 하였고, 1997. 12. 30. 중간정차지를 ○○빌딩으로 변경(○○호텔～익산IC․경부고속도로․○○빌딩(경유지)～◎◎공항)하는 내용의 공항버스운송사업계획변경 인가를 하였으며, 다시 2000. 7. 18. 아래 표와 같이 운행계통을 연장하는 여객자동차운송사업계획변경을 인가하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=95882231"></img> (라) 건설교통부장관은 2000. 5. 29. △△공항 육상교통대책실무위원회의 심의를 거쳐 선정한 “인천공항접근버스노선안”을 각 시․도지사에게 통보하여 2000년 8월까지 인․면허 등 조치를 하도록 지시하면서, 위 버스노선안은 관계 시․도지사가 참여한 △△공항 육상교통대책실무위원회의 심의를 거쳤으므로 관계 시․도와 협의를 한 것으로 처리하고, 별도의 협의 없이 여객자동차운수사업법령 및 △△공항 육상교통대책추진계획에 의하여 인․면허 등의 조치를 하도록 통보하였으며, △△공항의 지리적 특성에 따른 운임․요금 등의 문제점 해소를 위하여 한정면허 형태를 적극 검토하되, 한정면허 취지에 맞도록 출발지 외에서는 중간정차(특히 공항 인접지역)를 하지 않도록 지시한 것으로 되어 있다. (2) 먼저, 이 건 청구의 행정심판 적격여부에 대하여 살펴보면, 행정심판법 제9조제2항의 규정에 의하면, 무효확인심판청구는 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 되어 있으며, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 그 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해당한 경우에는 행정심판으로 이를 다툴 수 있는 자격이 있다고 할 것인 바, 여기에서 말하는 법률상 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적․경제적인 이해관계를 가지는데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 아니한다 할 것이고, 일반적으로 면허나 인․허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 사업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 사업자에 대한 면허나 인․허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인․허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 사업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인․허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 청구인 적격이 있다 할 것이다. 한편, 여객자동차운수사업법령 소정의 여객자동차운송사업 면허 근거 및 기준 등의 규정들을 종합하여 보면, 이는 운송사업에 관한 질서를 확립하며 공공복리를 증진함과 동시에 사업자간의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하려는데도 그 목적이 있다 할 것이어서, 운송사업자는 운행의 한계인 노선과 운행계통의 범위 내에서 그 운행상의 이익을 법률상 보호받고 있다고 할 것이므로, 처분의 상대방이 인가 받은 노선과 동일한 노선 및 운행계통에서 이미 운송사업을 영위하고 있는 자는 사업계획변경인가처분의 효력을 다툴 수 있는 법률상 이익이 있는 자에 해당된다 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인 회사와 청구외 △△ 주식회사는 모두 구 여객자동차운수사업법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제5조제3항 및 동법시행규칙 제15조의 규정에 의하여 △△공항 이용자를 여객으로 한정하여 면허를 받은 같은 성격의 공항버스운송사업자이며, 청구인 회사가 청구외 전라북도지사로부터 인가 받은 운행계통중 “○○빌딩(경유지) 및 △△공항(종점)” 노선 및 운행계통이 위 △△ 주식회사가 피청구인으로부터 면허를 받은 그것과 일부 중복되고 청구인은 이로 인하여 운행상의 이익을 침해받았다고 봄이 상당하다 할 것이며, 이러한 운행상 이익은 법률상 이익에 해당한다 할 것이므로 청구인은 이 건 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 인정된다고 할 것이다. 한편, 피청구인은 이 건 심판청구는 처분이 있은 날부터 180일을 초과하여 제기된 것으로 행정심판 제기요건을 결하였으므로 각하되어야 한다고 주장하나, 이 건 심판청구는 행정처분의 무효에 대한 확인을 구하는 것으로 행정심판 제기기간 요건이 적용되지 아니하는 행정심판이므로, 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. (3) 다음, 이 건 처분이 무효인지 여부를 살펴본다. (가) 구 여객자동차운수사업법 제5조 및 동법시행규칙 제15조의 규정에 의하면, 여객자동차운송사업(노선여객자동차운송사업과 구역여객자동차운송사업)을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부장관의 면허를 받도록 되어 있고, 건설교통부장관이 면허를 함에 있어 공항이용자의 교통불편 해소를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허할 수 있도록 하되, 관할관청이 한정면허를 하고자 하는 때에는 운행노선, 운행대수, 서비스수준, 면허기간 등을 정하여 공고하는 등 공개적인 방법으로 그 대상자를 선정하도록 되어 있으며, 동법 제11조의 규정에 의하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시․도지사의 인가를 받도록 되어 있고, 동법시행규칙 제3조 및 제4조의 규정에 의하면, 여객자동차운수사업은 주사무소의 소재지를 관할하는 시․도지사가 관장하되 영업소․정류소 등은 그 소재지를 관할하는 시․도지사가 이를 관장하도록 되어 있으며, 동법 제70조 및 동법시행규칙 제5조의 규정에 의하면, 노선여객자동차운송사업을 관할하는 시․도지사는 노선이 2이상의 시․도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가를 하고자 하는 때에는 관계 시․도지사와 미리 협의하여야 하며, 협의가 성립되지 아니하는 때에는 건설교통부장관에게 조정을 신청하도록 되어 있고, 동법 제67조 및 동법시행령 제26조의 규정에 의하면, 건설교통부장관의 여객자동차운송사업 면허와 사업계획변경의 인가에 관한 권한은 시․도지사에게 위임되어 있다. (나) 위 인정사실에 의하면, 청구외 △△ 주식회사는 주사무소 소재지 관할관청인 피청구인에게 “○○～△△공항” 노선의 공항버스 한정면허를 받고, 노선(기점)을 “□□”으로 연장하는 내용의 사업계획변경인가를 받은 것인데, 피청구인은 위 △△ 주식회사에 대하여 이 사건 한정면허를 하면서 신설되는 노선(경유지 및 종점)이 걸치는 관계 시․도지사인 청구외 경기도지사 및 인천광역시장과 사전 협의(건설교통부장관이 관계 시․도지사 협의를 거친 것으로 처리하도록 지시)를 거쳐 이 건 면허를 한 것이며, 이 사건 사업계획변경 내용은 기점연장으로서 피청구인 관할구역 안에서의 변경이기 때문에 인가를 함에 있어 별도의 협의절차가 필요하지 아니하는 사항이라 할 것이고, 그렇다면 피청구인의 이 건 처분은 법령에서 정한 절차를 위반한 하자가 없다 할 것이다. (다) 한편, 청구인은 자동차운송사업 인․면허시 협의대상인 관계 시․도지사의 의미는 지리적 개념(경기도지사 및 인천광역시장)이 아닌 영업권의 개념(전라북도지사)이라고 주장하나, 여객자동차운수사업법 소정의 협의절차가 필요한 경우는 신설 또는 변경하려는 노선이 2 이상의 시․도에 걸치는 경우로 되어 있으며, 여기서 노선이란 자동차를 정기적으로 운행하고자 하는 구간으로서 물리적인 공간을 의미한다고 봄이 상당하다 할 것이고, 물적 시설에 관한 관할권은 그 소재지를 관할하는 시․도지사에게 있다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
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