여객자동차운수사업법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에서 ‘○○여객자동차(주)’(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)라는 상호로 시내버스여객운송사업을 영위하는 자로, 2014년 ○○도 컨설팅 종합감사결과 사업계획의 변경 없이 ○○번 버스노선에 대해 증회 운행한 사실이 적발되어 피청구인에게 통보되었고, 이에 피청구인은 2014. 7. 28. 청구인이 「여객자동차 운수사업법」 제10조를 위반하였다는 이유로 같은 법 제85조, 제88조 및 같은 법 시행령 제46조에 따라 청구인에게 과징금 28,000,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1962. 8. 7. 시내버스운송사업 면허를 받아 오랜 기간 동안 시민들의 발이 되어 대중교통으로서의 역할을 다해왔다. 현재 ○○개 노선으로 시민들에게 교통편의를 제공하고 있으며, 2013. 4. 19. ○○번 노선(인가대수 16대)에 대하여 ○○번 노선 10대와 ○○○번 노선 6대로 노선분할 운송사업 계획 변경인가 신청을 하여 2013. 5. 16. 인가받았으나, 같은 해 하반기부터 회사의 어려운 경영여건으로 구조조정이 시작되어 ○○○번 노선의 운행이 경영여건 상 어려워져서, 2013. 12. 24. 이를 ○○교통에 양도하였다. 이 사건 ○○번 노선의 경우 노선분할 후 피청구인 측에서 ○○번 노선 10대 운행으로 배차간격이 늦어져 민원이 발생될 것으로 예상되니 증차신청을 하라고 하여 2대 증차신청을 하였는데, 인가수리 후 다음 날에 인가취소 통보를 받았다. 피청구인 측에서 증차신청 하라고 한 것에 상반된 처분으로서 이해가 되지 않는 부분이다. 2) 보통 운수업체에서 차량을 감차하여 운행하는 경우 기존보다 배차간격이 멀어져 민원이 발생되기 때문에 이에 대해 행정처분을 받아도 이해가 되지만, 본 사항은 감차운행으로 인해 발생된 민원을 해소하기 위해 한시적으로 부득이하게 시민들의 교통 불편함을 해소하고자 비수익 노선임에도 불구하고 예비차를 투입하여 증차운행을 하게 된 것으로 이는 회사의 이익을 위한 것이 아니라는 점을 정상참작해 주기 바란다. 이처럼 ○○번 노선 증차운행에 대해서는 행정지도·감독을 통해서 해결하는 것이 순리라고 생각되며, 설사 위 기간 동안 증차운행한 부분에 대해 과징금처분을 하더라도 위반건수를 1건으로 봐서 그 금액을 조정하는 것이 온당하다고 사료된다. 그렇지 않고 피청구인은 위반행위 건건이 과징금액을 산정하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 너무 가혹하다. 이처럼 민원해소차원에서 차량을 증차운행 한 것은 시민들의 편익을 증진하는 차원에서라도 오히려 권장할 사항이라는 점을 혜량하여 주시고, 이를 고려치 않고 피청구인 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈 내지는 남용한 것으로서 위법하다고 아니할 수 없는바, 이 사건 처분을 취소하거나 감경해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 ○○시 버스 운수업체를 대상으로 해서 지속적으로 공문을 발송하여 인가 받은 사업계획에 따라 적법하게 운행할 것을 행정지도 하였다. 청구인은 2013. 4. 19. ○○번 노선(인가대수 16대)에 대하여 ○○번 노선 10대와 ○○○번 노선 6대로 노선분할 운송사업 계획 신청을 하였고, 이에 피청구인은 ○○시 및 ○○시와 협의를 통해 이를 인가하였는데, 청구인은 2013. 9. 12.까지 ○○○번 노선을 운행하지 않았고, 이에 피청구인이 운송개시 촉구 및 운송하지 않을 시 행정처분 할 예정임을 통보하였으나, 청구인은 경영여건 상 ○○○번 노선을 운행하기 어려워 이를 청구외 ㈜○○교통에 양도할 계획임을 밝힌 뒤, 2013. 12. 24. ○○○번 노선과 버스 6대를 위 회사에 양도하였다. 2) 그 후 ○○○번 신설노선 미운행에 따른 교통민원이 제기되자 청구인은 민원발생을 사유로 2대 증차 신청하였으나, ○○시에서는 계통분리 후 미운영 되고 있는 ○○○번 노선이 당초 계획대로 운행될 수 있도록 조치되어야 할 사항으로 ○○번 노선에 대한 증차는 적절치 않다며 ‘부동의’로 협의결과를 보내왔다. 「여객자동차 운수사업법」 규정에 따르면 여객자동차 운수사업 면허를 받은 자는 당초 제출한 사업계획을 준수하여야 하고, 그 사업계획을 변경하여 운행하고자 할 때에는 변경신고를 하여 관할청의 인가를 받고, 신고한 내용대로 운행하여야 함에도 청구인은 민원발생을 핑계로 관할청의 사업계획 변경인가 신청 반려에도 불구하고 불법으로 증회 운행하였음이 명백하다. 3) 위 위반사항이 2014 ○○도 컨설팅 종합감사 과정에서 적발되어 ○○도에서는 2014. 6. 30. 청구인의 위반사항에 대해 법령에서 정한 사업의 일부정지 또는 과징금 처분 등 적법한 행정처분 할 것을 공문으로 피청구인에게 통보하였다. 이에 피청구인 이 사건 처분을 하게 된 것이다. 청구인은 민원발생이 예상되어 피청구인이 증차신청을 하라고 해서 2014. 2. 7. 2대 증차신청을 하였다고 주장하지만, 이는 청구인이 ○○○번 노선을 운행하지 않았기에 발생된 것이며, ○○시와 사전협의 누락으로 잘못 인가된 사항에 대해 이를 즉시 발견하고 청구인이 운송개시하기 전 인가취소 통보한 조치 또한 적법하다 할 것이다. 이처럼 청구인의 증차신청이 ‘부동의’된 사유도 ○○○번 노선을 제대로 운행하지 않은 청구인의 귀책사유라 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 청구인은 민원해결을 위해 ㈜○○교통에서 ○○○번 노선을 정상적으로 운송개시 할 때까지 예비차를 투입하여 증회운행 하게 된 것으로 이는 회사의 이익을 위한 것이 아니라고 주장하나, 민원을 핑계로 적법한 절차를 거치지 않고 임의로 증회 운행한 것은 명백한 위법행위이다. 피청구인은 지속적으로 인가사항을 이행하지 아니하거나 관계법령을 위반할 경우에는 규정에 의해 행정처분 되므로 반드시 이를 준수할 것을 행정지도 하였으며, 관련 규정에 따라 적법하게 이 사건 처분을 하였는바, 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【여객자동차 운수사업법】 제4조(면허 등) ① 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)의 면허를 받거나 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. <개정 2012.5.23., 2013.3.23.> ② 제1항에 따른 면허나 등록을 하는 경우에는 제3조에 따른 여객자동차운송사업의 종류별로 노선이나 사업구역을 정하여야 한다. 제10조(사업계획의 변경) ① 제4조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 제4조제1항 단서에 따라 여객자동차운송사업을 등록한 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 제75조(권한의 위임) ① 국토교통부장관은 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 위임할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ② 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 국토교통부장관으로부터 위임받은 권한의 일부를 국토교통부장관의 승인을 받아 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 다시 위임할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 제85조(면허취소 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(터미널사업ㆍ자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우만 해당한다)는 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허ㆍ허가ㆍ인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 다만, 제5호ㆍ제8호ㆍ제39호 및 제41호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다. <개정 2009.5.27., 2012.2.1., 2012.5.23., 2013.3.23., 2013.8.6., 2014.1.28.> 12. 제10조(제35조에서 준용하는 경우를 포함한다)를 위반하여 인가ㆍ등록 또는 신고를 하지 아니하고 사업계획을 변경한 경우 제88조(과징금 처분) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자가 제49조의6제1항 또는 제85조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지 처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2012.2.1., 2013.3.23.> ② 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류ㆍ정도 등에 따른 과징금의 액수, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【여객자동차 운수사업법 시행령】 제46조(과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 과징금 액수) ① 법 제88조제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수는 별표 5와 같다. <개정 2009.11.27.> ② 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 5천만원을 초과할 수 없다. <개정 2013.3.23.> [별표 5] <개정 2014.7.28.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541613"></img> 【○○도 사무위임 조례】 제9조(위임사무) ① 도지사가 의회사무처장과 소속기관의 장에게 위임하는 사무는 별표 1과 같다. ② 도지사가 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. 다만, 황해경제자유구역 내에서 발생하는 사무로서 제3항 별표 3에 따라 황해경제자유구역청장에게 위임하는 사무는 제외한다. ■ ○○도 사무위임 조례 [별표 2] <개정 2009.4.21., 2009.12.31., 2010.5.14., 2010.11.8., 2011.6.2., 2012.5.11., 2013.6.5., 2013.11.6.> 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무(제9조제2항 관련) 교통정책과 <개정 2009.4.21.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541615"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 여객자동차운송사업계획 변경인가신청서, ○○시 협의결과 회신서, 2014 ○○도 컨설팅 종합감사결과서, 사전통지서, 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에서 ‘○○여객자동차(주)‘라는 상호로 시내버스여객운송사업을 영위하는 자로, 2014년 ○○도 컨설팅 종합감사결과 사업계획의 변경 없이 ○○번 버스노선에 대해 증회 운행한 사실이 적발되어, 피청구인에게 통보되었다. 나) 이에 피청구인은 2014. 7. 28. 청구인이 「여객자동차 운수사업법」 제10조를 위반하였다는 이유로 같은 법 제85조, 제88조 및 같은 법 시행령 제46조에 따라 청구인에게 과징금 28,000,000원 부과처분을 하였다. 2) 「여객자동차운수사업법」제4조, 제10조, 제85조 및 제88조, 같은 법 시행령 제46조 및 별표5, 「○○도 사무위임 조례」제9조 및 별표2를 종합하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 하는데, 이 규정을 위반하여 인가ㆍ등록 또는 신고를 하지 아니하고 사업계획을 변경한 경우 면허ㆍ허가ㆍ인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있고, 시장ㆍ군수는 여객자동차 운수사업자에게 사업정지 처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있으며, 인가ㆍ등록 또는 신고를 하지 않고 감회 또는 증회 운행하여 그 사업계획을 변경한 경우에는 100만 원의 과징금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 민원을 해소하기 위해 부득이하게 한시적으로 증회운행을 하게 되었으며, 피청구인은 증회운행한 부분에 대해 위반건수를 1건으로 봐서 과징금액을 산정해야함에도 위반행위 건건이 과징금액을 산정하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 우선, 이 사건 위반행위에 대하여 살펴보건대, 청구인이 2013. 4.12. 피청구인으로부터 받은 여객자동차운송 사업계획 변경인가내역을 보면, ○○번 노선에 대하여 차량 10대로 55회 운행하는 것으로 되어있는데, 버스정보시스템(BIMS) 등 관련기록에 따르면 청구인은 2014. 2. 5.부터 2014. 3. 13.까지 28일에 걸쳐 상기 인가내역과는 달리 임의대로 증차하고 그 횟수를 초과하여 운행한 사실이 인정된다. 아울러 청구인은 피청구인이 2014. 3. 4. 여객자동차운송사업 계획 변경인가신청을 반려처분 하였음에도 불구하고 위 처분에 대해 그 잘못을 다투지 않은 채 증회운행 방식의 영업활동을 계속하였는바, 피청구인에게 인가받지 않고 사업계획을 변경하여 증회 운행한 사실이 명백하다고 판단된다. 다음으로 이 사건 위반행위 건수를 1건으로 보아야 한다는 청구인의 주장에 대하여 살펴본다. 「여객자동차운수사업법」 제4조, 제10조, 제85조 및 제88조, 같은 법 시행령 제46조 및 별표5, 「○○도 사무위임 조례」제9조 및 별표2에 따르면, 시장·군수는 여객자동차 운수사업자가 인가ㆍ등록 또는 신고를 하지 않고 감회 또는 증회 운행하여 그 사업계획을 변경한 경우에는 100만 원의 과징금을 부과·징수할 수 있고 그 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다고 규정하고 있어, 위반행위의 횟수를 산정하는 방법에 대하여는 구체적인 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정청은 합리적인 방법으로 위반행위의 횟수를 산정하여야 할 것인데, 이 사건 위반행태를 보면, 결행·도중 회차·노선의 단축 또는 연장 운행·감회 운행양태는 없고 증회 운행양태만 있었다는 점, 청구인은 30여개의 버스노선을 운영하고 있는데 이 사건 ○○번 노선에 한하여 위반행위가 적발되었다는 점, 이 사건 위반행위는 ○○도컨설팅 종합감사에서 적발된 사항으로 피청구인은 위 감사 결과로 인해 청구인의 이 사건 각각의 위반행위를 인지하였는데 그 시점 또한 동일하다는 점 등을 종합적으로 고려하면, 청구인은 수개의 증차행위를 일정기간 계속하여 행하여 사업계획을 변경한 것으로 이는 포괄적 1행위로 보는 것이 상당하다 할 것인바, 피청구인이 이 사건 위반행위에 대해 위 법 규정을 적용, 과징금액 100만원을 기준으로 하여 2분의 1범위에서 가중처분 할 수 있음은 별론으로 하고, 청구인이 증회운행한 날을 각각의 위반행위로 간주하여 한 이 사건 처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.