역세권 청년주택(공공지원민간임대주택) 공급촉진지구 지정 등 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 A시 ○○구 ○○동 @@@@-@번지 외 4필지 7,601㎡(이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 인근 아파트에 거주하는 사람들이다. 피청구인은 2021. 4. 15. 「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 ‘민간임대주택법’이라 한다) 제22조, 제24조 및 「A시 역세권 청년주택 공급 지원에 관한 조례」(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제9조에 따라 이 사건 부지에 역세권 청년주택(공공지원민간임대주택) 공급촉진지구(이하 ‘이 사건 촉진지구’라 한다)를 지정하고, 민간임대주택법 제28조에 따라 이 사건 촉진지구에 대한 지구계획을 승인하며, 민간임대주택법 제33조제1항 및 「주택법」 제15조제1항에 따라 주택건설사업계획을 승인하는 내용으로 ‘○○구 ○○동 @@@@-@ 일대 역세권 청년주택(공공지원민간임대주택) 공급촉진지구 지정, 지구계획 승인 및 도시관리계획(용도지역, 지구단위계획구역 및 계획) 결정, 지형도면 및 주택건설사업계획 승인 고시’(A시고시 제2021-@@@호, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 구청장은 「A시 도시계획 조례」 및 「A시 사무위임 조례」를 통하여 관할 구역에서 용도지역 변경, 지구단위계획구역의 지정 및 지구단위계획의 수립, 주택건설사업계획 승인 등의 권한을 행사하는데, 역세권 청년주택 사업의 경우 사업절차가 간소화되어 의제되기 때문에 구청장의 권한이 배제될 수밖에 없다. 이에 피청구인은 이 사건 부지를 이 사건 촉진지구로 지정하고자 할 경우 민간임대주택법 제24조제1항에 따라 관할 지방자치단체의 장인 ○○구청장과 협의하여야 하고, 여기서 말하는 ‘협의’는 동의 내지 승낙으로 보아야 하는데, 피청구인은 ○○구청장의 이러한 동의 내지 승낙 없이 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분은 관련 법령에 따른 협의절차를 제대로 이행하지 않은 절차상 하자가 있거나 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이다. 2) A시 도시기본계획은 이 사건 부지 일원을 문화자원밀집지역으로 보전ㆍ육성함으로써 ●●●●● 주변 예술자원과 ●●산의 주요 녹지축을 연계하는 예술문화지구로 조성하는 동시에 경관관리구역으로 정하여 자연경관자원을 고려한 건축을 유도하는 것을 목표로 하고 있고, 이 사건 부지처럼 A의 자연 및 문화자원의 특성을 지닌 지역은 기존 용도지역의 유지ㆍ관리를 원칙으로 하고 있다. 그러나 이 사건 부지에 역세권 청년주택을 건축하는 것은 예술문화지구 조성과 아무런 관련이 없고, 해당 건물이 고층 주상복합건축물이어서 주변 경관과의 부조화를 유발하여 인근 주민들이 누리고 있는 일조권, 조망권을 현저하게 침해하며, 사생활 침해 및 심각한 교통체증을 유발하게 된다. 3) 청구인들은 관련 행정청으로부터 이 사건 부지의 용도지역이 제3종일반주거지역으로 유지될 것이고, 이에 맞추어 이 사건 부지가 개발될 것이라는 신뢰를 부여받고 ○○○○○아파트에 입주하였으나, 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 부지의 용도지역이 근린상업지역으로 변경되었다. 또한, 피청구인은 A시구청장협의회의 건의사항을 받아들여 역세권 청년주택 사업 초기부터 통합심의위원회 등에 해당 자치구의 참여를 보장하였고, 최근 역세권 청년주택사업을 해당 자치구에서 사전 검토하는 것으로 정책 방침을 변경한 점을 고려하여야 한다. 따라서 이 사건 처분은 청구인들이 관련 행정청으로부터 부여받은 신뢰에 어긋나는 처분이고, 나아가 전면 재검토되거나 그 내용이 변경되어야 한다. 4) 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 및 참가인 주장 가. 청구요건에 관한 주장 청구인들은 이 사건 부지 외에 거주하는 사람들로서 이 사건 처분의 직접 상대방이 아니고, 이 사건 처분의 근거 법령인 민간임대주택법 및 「주택법」에 인근 주민의 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익을 보호하는 법익을 포함하고 있지 아니하므로, 청구인들은 이 사건 처분에 대하여 행정심판을 구할 청구인 적격이 없다. 나. 본안에 관한 주장 1) 민간임대주택법 제24조는 ○○구의 인허가 권한을 의제한 규정이 아니기 때문에 해당 조항에서 말하는 ‘협의’는 관할 지방자치단체장의 승낙이나 동의를 의미하는 것이 아니므로, 피청구인의 이 사건 처분이 민간임대주택법에 따른 협의절차를 제대로 이행하지 아니한 절차상 하자가 있거나 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 청구인들의 주장은 이유 없다. 2) A시 도시기본계획에서는 역세권 중심의 직주근접형 복합 토지이용을 지향하고 있고, 피청구인의 이 사건 처분은 교통이 편리한 역세권에 주상복합을 개발하여 청년들에게 주택을 공급함으로써 도시기본계획이 지향하는 바에 부합할 뿐 아니라 도시기본계획의 세부내용을 충실히 반영하여 이루어진 결정이다. 이 사건 부지의 용도지역은 ‘A시 역세권 청년주택 건립 및 운영기준’에 따라 상업지역으로 변경하고, 대상지가 도시기본계획상 중심지체계에 해당하지 않는 점을 고려하여 일반상업지역이 아닌 근린상업지역으로 용도지역을 변경하였다. 이 사건 부지에 건축될 건축물의 높이 계획은 도시기본계획에서 제시하는 높이관리기준(주상복합 40층 이하) 및 ●●산등 주변 경관을 고려하여 120미터 이하로 결정하였다. 생활권계획상 이 사건 부지 일대의 관리방향을 ‘◆◆ 도심 속 문화ㆍ예술ㆍ행정의 중심’으로 제시하고 있어서 이 사건 부지 주변지역을 ○○◇◇문화지구로 지정한 것을 고려하여 이 사건 부지 내 악기판매점, 수리점 등을 도입하도록 결정하였다. 경관계획상 ●●산 일대의 경관관리 필요성에 따라 ●●산의 높이(도로변 전면 120미터, 후면 200미터 이상) 및 이 사건 부지 북측에 위치한 ○○○○○(150미터)의 조망권 등을 종합적으로 고려하여 검토과정에서 하향조정하여 최종 처분하였다. 피청구인은 역세권 청년주택의 사업계획을 검토하는 과정에서 주변지역 일조피해 및 경관, 교통문제 등 개발로 인한 주변지역 영향을 면밀히 검토하여 최종 결정하였으므로, 이 사건 처분이 인근 주민들이 입게 될 일조권, 조망권, 사생활 침해, 교통상 불편 등을 간과하여 재량권 일탈ㆍ남용이라는 청구인들의 주장은 이유 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제13조제1항 민간임대주택에 관한 특별법 제2조제4호, 제22조제1항, 제28조제1항ㆍ제4항, 제33조제1항 주택법 제15조제1항, 제19조제1항 건축법 제11조제1항, 제60조제1항, 제61조제1항 건축법 시행령 제86조제1항ㆍ제2항 5. 인정사실 청구인들, 피청구인 및 참가인이 제출한 A시고시 제2021-@@@호, A시 ○○구 ○○○○로 @@번지의 토지이용계획, ■■대학교 일조권분석팀 분석보고서, 주식회사 ○ 파트너스의 외부 일조 환경 분석에 관한 보고서 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2021. 4. 15. 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ ○○구 ○○동 @@@@-@ 일대 역세권 청년주택(공공지원민간임대주택) 공급촉진지구 지정ㆍ지구계획 승인 및 도시관리계획(용도지역, 지구단위계획구역 및 계획) 결정ㆍ지형도면 및 주택건설사업계획 승인 고시 민간임대주택법 제22조 및 제24조, 이 사건 조례 제9조에 따라 ○○구 ○○동 @@@@-@ 일대 역세권 청년주택(공공지원민간임대주택) 공급촉진지구를 지정하고, 같은 지구에 대하여 같은 법 제28조에 따른 지구계획을 승인하며, 같은 법 제26조, 제28조 및 「토지이용규제기본법」 제8조에 따라 지형도면을 고시합니다. 또한, 민간임대주택법 제29조에 따라 ○○구 ○○동 @@@@-@ 일대 역세권 청년주택(공공지원민간임대주택) 공급촉진지구 지구단위계획구역 및 계획을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제30조 및 같은 법 시행령 제25조 규정에 따라 결정하고 「토지이용규제기본법」 제8조에 따라 지형도면을 고시합니다.「민간임대주택에 관한 특별법」 같은 법 제33조제1항 및 「주택법」 제15조제1항에 따라 주택건설사업계획을 승인하고, 「주택법」 제15조제6항에 따라 고시합니다. I. 역세권 청년주택(공공지원민간임대주택) 공급촉진지구 지정에 관한 사항 1. 촉진지구의 명칭, 위치 및 면적 ㆍ 명칭: ○○구 ○○동 @@@@-@ 역세권 청년주택(공공지원민간임대주택) 공급촉진지구 ㆍ 위치: ○○구 ○○동 @@@@-@ 일대 ㆍ 면적: 7,601㎡ 2. 촉진지구의 지정일: (생략) 3. 사업의 종류: 역세권 청년주택(공공지원민간임대주택) 공급촉진지구 조성 및 건설사업 4. 시행자의 명칭, 소재지 및 대표자 성명 ㆍ 명칭: ㈜○○○유니아티드1 5. 수용하거나 사용할 토지 등의 소재지, 지번, 지목, 면적, 소유권과 소유권 외의 권리의 명세와 그 소유자 및 권리자의 성명(법인의 경우에는 명칭), 주소 (생략) 6. 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114364133"> </img> ㆍ 지구단위계획구역 결정조서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114364705"> </img> ㆍ 지구단위계획구역 결정 사유서 7. 관계 서류의 열람방법(생략) II. 공급촉진지구 지구계획에 관한 사항 1. ~ 7. (생략) 8. 그 밖에 지구단위 계획 등 대통령으로 정하는 사항: [붙임] [붙임] 1. 도시ㆍ군관리계획 1) 지구단위계획구역에 관한 결정 사항(생략) 2) 토지이용 및 시설에 관한 결정 사항 가) 용도지역ㆍ지구에 관한 결정조서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114364135"> </img> (1) 용도지역 결정조서: 변경없음 ※ 용도지역 변경결정 사유서: 역세권 청년주택 공급을 위한 용도지구 변경 (2) 용도지구 결정: 변경없음 (3) 용도지역ㆍ지구 결정도: 게재생략 3) 획지 및 건축물 등에 관한 결정 사항 가) 가구 및 획지에 관한 사항(생략) 나) 건축물에 관한 사항 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114364707"> </img> (1) 건축물의 용도에 관한 결정 조서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114364709"> </img> (2) 건축물의 밀도 및 높이에 관한 결정 조서 (이하 생략) 나. 청구인들은 모두 A시 ○○구 ○○○○로 @@번지 소재 ○○○○○(이하 ‘청구인들 아파트’라 한다)에 거주하는 주민들이고, 청구인들 아파트는 다음과 같이 이 사건 부지의 북쪽에 위치하고 있으며, 청구인들 아파트가 위치한 대지의 용도지역은 국토계획법 시행령 제30조제1항제1호다목에 따른 준주거지역이다. - 다 음 - <생략> 다. 청구인들은 이 사건 심판청구 시 ■■대학교 일조권분석팀이 2017년 8월경 청구인들 아파트에 대하여 작성한 일조권 및 천공조망 침해 분석보고서를 우리 위원회에 제출하였는데, 해당 보고서의 주요내용은 이 사건 부지에 계획된 높이 124.6미터(39층)의 주상복합아파트 2개동으로 인하여 청구인들 아파트 D동 3호, 4호 라인의 총 42세대가 수인한도(동지일 기준, 총 일조 4시간 이상이거나 혹은 최장연속 일조 2시간 이상이 되던 세대가 총 일조 4시간 미만이면서 동시에 최장연속 일조 2시간 미만이 되는 경우) 이상의 일조 침해를 받는다는 내용이다. 라. 참가인은 2021. 10. 29. 주식회사 ○ 파트너스가 2021년 10월경 작성한 ○○동 청년주택 신축공사 외부 일조 환경 분석에 관한 보고서를 우리 위원회에 제출하였는데, 해당 보고서의 주요내용은 역세권 청년주택 사업으로 인하여 청구인들 아파트의 총 일조 및 연속일조 시간이 감소할 것으로 예상되나, 법적 수인한도를 만족한다는 내용이다. 마. 청구인들은 2021. 6. 25. 피청구인이 한 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 우리 위원회에 청구(이하 ‘이 사건 심판청구’라 한다)하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제13조제1항에 따르면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 2) 민간임대주택법 제2조제4호, 제22조제1항, 제28조제1항ㆍ제4항에 따르면, 이 법에서 ‘공공지원민간임대주택’이란 임대사업자가 민간임대주택을 10년 이상 임대할 목적으로 취득하여 이 법에 따른 임대료 및 임차인의 자격 제한 등을 받아 임대하는 민간임대주택을 말하고, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 ‘시ㆍ도지사’라 한다)는 공공지원민간임대주택이 원활하게 공급될 수 있도록 공공지원민간임대주택 공급촉진지구(이하 ‘촉진지구’라 한다)를 지정할 수 있으며, 시행자는 지구계획의 개요, 사업시행자의 성명 또는 명칭, 사업 시행기간 및 재원조달 계획, 토지이용계획 및 개략설계도서, 인구ㆍ주택 수용계획, 기반시설 설치 계획, 환경계획, 그 밖에 지구단위계획 등 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 공공지원민간임대주택 공급촉진지구계획(이하 ‘지구계획’이라 한다)을 작성하여 지정권자의 승인을 받아야 하고, 지정권자는 지구계획을 승인한 때에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관보 또는 공보에 고시한다. 같은 법 제33조제1항에 따르면, 촉진지구가 10만제곱미터 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 면적 이하인 경우 시행자는 촉진지구 지정을 신청할 때 지구계획 승인, 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인, 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 포함하여 신청할 수 있고, 이 경우 지정권자는 촉진지구 지정과 통합하여 승인 또는 허가를 하여야 한다. 3) 「주택법」 제15조제1항, 제19조제1항에 따르면, 30세대 이상의 공동주택 등 주택건설사업을 시행하려는 자 등은 사업계획승인권자(주택건설사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수)에게 사업계획승인을 받아야 하고, 이에 따라 사업계획승인권자가 사업계획을 승인 또는 변경 승인할 때 「건축법」 제11조에 따른 건축허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 본다. 4) 「건축법」 제11조제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 ‘허가권자’라 한다)의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 같은 법 제60조제1항에 따르면, 허가권자는 가로구역[(街路區域): 도로로 둘러싸인 일단(一團)의 지역을 말한다. 이하 같다]을 단위로 하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 수 있으나, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가로구역의 높이를 완화하여 적용할 필요가 있다고 판단되는 대지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회의 심의를 거쳐 높이를 완화하여 적용할 수 있다. 같은 법 제61조제1항에 따르면, 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조(日照) 등의 확보를 위하여 정북방향(正北方向)의 인접 대지경계선으로부터의 거리에 따라 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다. 같은 법 시행령 제86조제1항ㆍ제2항에 따르면, 전용주거지역이나 일반주거지역에서 건축물을 건축하는 경우에는 법 제61조제1항에 따라 건축물의 높이 9미터 이하인 부분을 정북(正北) 방향으로의 인접 대지경계선으로부터 1.5미터 이상, 9미터를 초과하는 부분을 인접 대지경계선으로부터 해당 건축물 각 부분 높이의 2분의 1 이상을 띄어 건축하여야 하나, 건축물의 정북 방향의 인접 대지가 전용주거지역이나 일반주거지역이 아닌 용도지역에 해당하는 경우 등에는 이를 적용하지 아니한다. 나. 판단 피청구인은 참가인을 이 사건 촉진지구의 지정 및 건설사업의 사업시행자로 하여 이 사건 부지에 대하여 이 사건 처분을 하였는데, 먼저 청구인들이 이 사건 부지 북쪽에 위치한 아파트에 거주하는 주민으로서 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 살펴본다. 청구인들은 피청구인이 이 사건 부지를 역세권 청년주택 공급촉진지구로 지정하는 과정에서 관할 지방자치단체장과의 협의절차를 제대로 이행하지 아니하였고, 역세권 청년주택사업을 자치구에서 사전 검토하기로 정책이 변경되었으며, 이 사건 부지에 조성될 역세권 청년주택이 A시 도시기본계획에 따른 예술문화지구 조성과 관련이 없다고 주장하고 있다. 「행정심판법」 제13조제1항에서 ‘법률상의 이익’이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는데(대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결 참조), 청구인들이 위와 같은 주장으로 이 사건 처분의 취소를 구하는 것은 공익보호의 결과로 인하여 청구인들이 간접적, 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 것에 불과하고, 이 사건 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 청구인들에게 있다고 보이지 않는다. 또한 청구인들은 관련 행정청으로부터 이 사건 부지의 용도지역이 제3종일반주거지역으로 유지될 것이고, 이에 맞추어 이 사건 부지가 개발될 것이라는 신뢰를 부여받았다고 주장한다. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 등 참조), 행정청이 용도지역을 결정한 것만으로 종래와 같이 용도지역을 유지하거나 다른 용도지역으로 변경하지 않겠다는 취지로 공적인 견해표명을 한 것이라고 볼 수 없는바(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결 참조), 위와 같은 주장으로도 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 청구인들에게 인정된다고 보기는 어렵다. 마지막으로 청구인들은 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 발생하게 될 일조권, 조망권 등의 침해를 받는다고 주장하므로, 이를 이유로 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 청구인들에게 존재하는지 살펴본다. 청구인들의 일조권, 조망권 등의 주장과 관련이 있는 피청구인의 이 사건 처분은 주택건설사업계획 승인처분이라 할 것인데, 해당 처분의 근거법령은 민간임대주택법과 함께 「주택법」이고, 「주택법」 제19조제1항에 따라 사업계획승인권자가 사업계획을 승인할 때에는 「건축법」 제11조에 따른 건축허가 등에 대하여 허가받은 것으로 의제된다. 그런데 「건축법」 제61조제1항 및 같은 법 시행령 제86조제1항ㆍ제2항에 따르면, 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조 등의 확보를 위하여 일정 높이 이하로 하여야 하나, 건축물의 정북 방향의 인접대지가 전용주거지역이나 일반주거지역이 아닌 용도지역에 해당하는 경우 등에는 이를 적용하지 아니하는데, 청구인들 아파트가 위치한 대지의 용도지역은 준주거지역이므로, 이 사건 부지에 「건축법」 제61조제1항에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이제한규정은 이 사건 부지에 적용되지 않는 규정이고, 달리 이 사건 처분의 다른 근거법령에 있어서 이 사건 부지의 인접대지에 대한 일조권, 조망권 등의 침해와 관련한 규정들이 확인되지 않는바, 청구인들 아파트에 일조권, 조망권 등과 같은 권리의 침해가 있다는 이유로 피청구인의 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 청구인들에게 존재한다고 인정하기 어렵고, 달리 청구인들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 인정할 만한 다른 사정도 확인되지 않는다. 따라서 위에서 살펴본 바와 같이 청구인들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 존재하지 아니하므로, 이 사건 심판청구는 행정심판의 청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.