영광5,6호기부지사전승인처분취소청구

1. 사건개요 청구외 ○○공사(이하 “○○”이라 한다)가 1994. 11. 30. 제출한 ○○원자력발전소 5ㆍ6호기 건설부지(전라남도 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○일대, 252,000㎡) 사전승인신청에 대하여 피청구인이 원자력안전전문위원회의 심의를 거쳐 1996. 2. 10. 이를 승인하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은, 이 건 처분에 의하여 ○○ 원자력발전소(이하 “원전”이라 한다) 5ㆍ6호기의 건설부지로 선정된 지역의 인근에 거주하는 주민들로서 청구인들은 이미 ○○ 지역에 건설된 원전 1호기 내지 4호기의 가동으로 인하여 헌법상 보장된 환경권을 심각하게 침해받고 있는 바, 이 건 처분으로 인하여 위 지역에 원전 5ㆍ6호기까지 건설되게 되면 구체적인 환경권의 내용으로서 청구인들이 ○○ 해수욕장을 이용할 권리, ○○ 앞바다에서 물고기를 잡고 저서생물을 채취할 권리, 오염되지 않은 자연환경을 향유할 권리 등이 더욱 침해될 것이 분명하고, 나아가 사업자인 ○○이 온배수에 대한 실질적인 환경영향저감대책을 제시하지 못하고 있어 ○○ 지역에 추가로 원전 5ㆍ6호기가 건설될 경우에는 ○○ 앞바다의 해양 생태계에 심각한 위해를 초래할 것이 명백하며, 한편, 피청구인이 ○○측에 환경부장관과의 환경영향평가서에 대한 협의내용을 단순히 통보만 하고 그 협의내용에 따른 실질적인 조치를 전혀 취하지 않음으로써 위 협의내용이 ○○의 사업계획에 실질적으로 반영되지 아니한 상황에서 피청구인이 이 건 처분을 행한 것은 환경영향평가법 제18조제2항 및 제19조제1항의 절차에 위반한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이며, 또한, 피청구인이 원전 3ㆍ4호기의 가동으로 인한 환경영향을 전혀 고려함이 없이 단지 원전 1ㆍ2호기가 가동될 당시의 환경영향만을 평가하여 원전 5ㆍ6호기에 대한 환경영향평가를 하였다면 이는 환경영향평가가 이루어지지 않은 것과 다름없는 정도의 중대한 하자가 있었다고 보아야 할 것으로서 피청구인의 이 건 처분은 결국 환경영향평가에 있어 중대한 환경적 요소에 대한 평가가 누락되어 있다는 점에서 환경영향평가법을 위반한 위법한 처분이라 할 것인 바, 국가의 에너지 수급정책과 ○○의 경제적 이해관계만을 중시한 나머지, 피청구인이 원자력법상 또 하나의 중요한 고려요소인 ‘환경상의 위해방지’라는 기준을 도외시한 채 행한 이 건 처분은 서로 상충되는 이해관계의 비교형량을 그르친 위법이 있을 뿐만 아니라 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분으로서 마땅히 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있고, 원자력법 제11조제3항의 규정에 의하면, 과학기술처장관은 발전용 원자로 및 관계시설을 건설하고자 하는 자가 건설허가신청전에 부지에 대한 사전승인을 신청하는 경우에는 이를 검토한 후 승인할 수 있다고 되어 있으며, 동조 제4항의 규정에 의하면, 제3항의 규정에 의하여 부지에 관한 승인을 얻은 자는 총리령이 정하는 범위안에서 공사를 할 수 있다고 되어 있고, 동법시행규칙 제5조제1항의 규정에 의하면, 법 제11조제4항의 규정에 의한 사전공사의 범위는 원자로시설을 설치할 지점의 굴착과 그 지점의 암반의 보호 및 보강을 위한 콘크리트공사까지로 한다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 먼저, 청구인들의 청구인 적격여부에 관하여 살펴보면, ‘이 법은 ㆍㆍㆍㆍㆍ 국민생활의 향상과 복리증진에 기여하며, 방사선에 의한 재해의 방지와 공공의 안전을 도모함을 목적으로 한다’고 규정하고 있는 원자력법 제1조, 발전용원자로 및 관계시설의 건설허가기준에 관하여 ‘발전용 원자로 및 관계시설의 위치구조 및 설비가 대통령령이 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질 또는 그에 의하여 오염된 물질에 의한 인체물체 및 공공의 위해방지에 지장이 없을 것’이라고 규정하고 있는 동법 제12조 제2호 및 ‘발전용 원자로 및 관계시설의 건설이 국민의 건강 및 환경상의 위해방지에 지장이 없을 것’이라고 규정하고 있는 동조 제3호, 동법 제12조의 규정에 의한 원자로시설의 위치에 관한 기술기준에 관하여 규정하고 있는 동법시행령 제51조 내지 제57조의 내용 및 입법취지에 비추어 볼 때, 위 규정들에 의하여 보호되는 제3자의 이익은 단순한 반사적 이익이 아니라 이 건 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 이익이라 할 수 있다 할 것인 바, 이 건 부지의 인근지역에 거주하는 청구인들은 이 건 처분으로 인하여 지표면이 붕괴하거나 함몰하는 등의 사유로 직접적인 침해를 받을 우려가 있는 법률상 이익을 가지고 있다 할 것이므로 피청구인의 본안전 항변은 이유없다 할 것이다. (2) 피청구인이 제출한 환경영향평가서초안 공람기간 및 공청회개최 공고문, 부지사전승인신청 및 환경영향평가서 제출공문, 환경영향평가서보완자료(제3차)제출공문, 청구외 환경부장관의 환경영향평가협의회신공문, 피청구인의 환경영향평가 협의내용공문, 청구외 ○○ 의 환경영향평가협의내용 이행계획서 제출공문, 피청구인의 환경영향평가 협의내용 이행계획 검토요청공문, 위 협의내용에 대한 청구외 통상산업부장관의 관련의견통보문, 위 검토요청에 대한 위 환경부장관의 회신공문 등 각 사본의 기재에 의하면, 청구외 ○○ 군수가 ○○원전 5ㆍ6호 기 건설사업에 따른 환경영향평가서 초안을 1994. 4. 24. - 27.에 걸쳐 ○○ 매일 등의 4개 일간지에 각각 공람공고한 사실, ○○ 이 위 초안에 대한 공청회개최를 동년 9. 10. ○○ 일보 등의 4개 일간지에 공고한 사실, ○○이 1994. 11. 30. 부지사전승인을 신청하면서 원자력법 제11조제2항 및 환경영향평가법 제16조에 의한 이 건 관련 환경영향평가서를 피청구인에게 제출하고, 또한 1995. 11. 4. 환경부와의 협의용으로 위 환경영향평가서에 대한 보완자료(3차)를 작성하여 피청구인에게 제출한 사실, 피청구인이 협의요청한 환경영향평가에 대하여 환경부장관이 동년 12. 15. 피청구인에게 협의내용을 회신하고, 피청구인이 동년 12. 18. 위 협의내용을 ○○에 통보한 사실, ○○이 동년 12. 28. 환경영향평가협의내용에 대한 이행계획서를 피청구인에게 제출하고, 피청구인이 1996. 1. 6. 통상산업부장관과 환경부장관에게 위 이행계획에 대한 검토를 요청한 사실, 청구외 통상산업부장관이 동년 1. 10. 위 협의내용에 대하여 ‘ ○○ 원전 5ㆍ6호기는 2001년 및 2002년 준공목표로 현재 건설사업이 본격적으로 진행중인 사업으로서 2000년대초 전력수급안정을 위해서는 ‘95. 12월 중에 착공되었어야 하는 바, 동 사업이 더 이상 지연되지 않도록 지원하여 주시기 바랍니다.’라는 내용의 의견을 통보한 사실, 피청구인의 위 이행계획에 대한 검토요청에 대하여 환경부장관이 동년 1. 12. ‘귀처에서 우리부에 검토요청한 ○○원전 5ㆍ6호기 건설사업 환경영향평가 협의내용 이행계획서(사업계획내용)는 사업승인기관인 귀처에서 사업승인에 따르는 제반규정을 검토, 사업승인시 관련규정에 의거 협의내용을 반영하여야 하며, 승인내용에 반영된 온배수 영향 저감대책을 포함한 해양환경개선등 협의내용은 환경영향평가법 제24조제1항에 따라 이행될 수 있도록 사업자를 관리ㆍ감독하여 주시기 바랍니다.’ 라는 내용의 회신을 한 사실, 원자력안전전문위원회가 동년 2. 8. 위 ○○의 부지사전승인 신청에 대하여 심의한 결과 “①사업자는 환경영향평가서에 대하여 환경부와 협의한 이행계획을 성실히 이행할 것, ②○○원자력 5ㆍ6호기의 제한구역은 560미터 이상을 확보할 것”등의 조건을 부과하여 이를 승인하기로 의결한 사실, 피청구인이 동년 2. 10. 위 ○○에 대하여 ○○원자력 5ㆍ6호기 부지사전승인처분을 한 사실 등을 인정할 수 있다. (3) 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 위 ○○이 제출한 환경영향평가협의이행계획서를 환경부와 통상산업부에 검토의뢰하고 환경영향평가법 제19조에 의거하여 피청구인과 환경부간의 협의내용이 ○○의 사업계획등에 반영되었는지의 여부를 확인한 후 원자력안전전문위원회의 최종심의를 거쳐 적법하게 이 건 처분을 행한 것이라고 볼 수 있다 할 것이므로, 환경부장관과의 환경영향평가서에 대한 협의내용이 ○○의 사업계획에 실질적으로 반영되지 않았다는 청구인들의 주장은 그 근거가 없다 할 것이고, 또한, 청구인들의 주장처럼 ○○원전 5ㆍ6호기에 대한 환경영향평가서의 작성이 1ㆍ2호기만이 가동되던 당시에 이루어진 것은 사실이나, 위 평가서는 1ㆍ2호기와 동일한 부지내에 동일한 설비용량 및 동일한 형식으로 건설되는 3ㆍ4ㆍ5ㆍ6호기 등 향후 4기의 원전이 추가로 가동되는 경우의 환경영향에 대한 예측 및 평가를 그 내용으로 하고 있으므로 원전 3ㆍ4호기의 가동으로 인한 환경영향을 전혀 고려하지 않았다는 청구인들의 주장은 타당하지 아니하다고 할 것이며, 한편, 이 건 처분은 발전용 원자로 및 관계시설에 관한 원자력법상의 부지사전승인(제11조제3항), 건설허가(제11조제1항), 운영허가(제21조)등과 같은 다단계적 행위로 이루어지는 행정행위에 있어서 그 일부인 부지사전승인에 대해서만 행정청의 종국적인 결정이 내려지는 하나의 독립된 행정행위로서 당연히 그 처분성이 인정된다 할 것이나, 청구인들이 주장하는 ‘ ○○ 해수욕장을 이용할 권리, ○○ 앞바다에서 물고기를 잡고 저서생물을 채취할 권리, 오염되지 않은 자연환경을 향유할 권리’ 등의 환경권 침해나 온배수에 의한 환경영향문제 등은 이 건 처분으로 인하여 초래되는 현상이 아니라 이 건 처분의 사후단계인 건설허가나 운영허가 등의 절차에서나 논의될 수 있는 현상이라 할 것으로서, 그러한 사안들에 관하여 청구인들에게 심판청구의 법률상 이익이 있는지의 여부는 별론으로 하고, 이는 건설허가 내지는 운영허가처분이 있는 경우에나 다루어질 수 있는 사안이라 할 것이므로 원자로시설을 설치할 지점의 굴착과 그 지점의 암반 보호 및 보강을 위한 콘크리트공사만을 제한적으로 할 수 있는 데 불과한 이 건 처분과는 직접적인 관련이 없다 할 것이고, 그 밖에 원자력발전사업은 국가적 차원에서의 기반조성과 막대한 설비투자 및 장기간의 공사를 필요로 하는 고도의 공익사업으로서 그 허가(특허) 또는 승인요건에 관해서는 법률이 행정청에 재량 내지는 판단의 여지를 인정하고 있는 것이 일반적이고, 그러한 요건충족여부에 관해서는 행정청의 정책적인 고려나 전문적ㆍ기술적인 판단 등이 원칙적으로 우선시된다 할 것이므로 그러한 한도내에서 피청구인의 이 건 처분은 재량행위로서의 성질을 갖는다 할 것인 바, 특히 피청구인이 그 재량권의 범위를 벗어났다고 볼 만한 사정이 존재하지 않는 이상, 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 보기는 어렵다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로하여 주문과 같이 의결한다.