영광원자력5,6호기건설허가처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 청구외 ○○공사(이하 “한전”이라 한다)에 대하여 한 원자력발전소 5ㆍ6호기 건설부지사전승인처분에 대하여 행정소송이 계류중인 상황에서 피청구인이 1997. 6. 14. 한전에 대하여 동 지역(전라남도 ○○군 ○○읍 ○○리 517일대 252,000m2)에서 원자력발전소를 건설할 수 있도록 하는 원자력발전소 5,6호기 발전용 원자로 및 관계시설의 건설허가처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 영광원자력발전소(이라 “원전”이라고 한다) 5.ㆍ6호기가 건설될 지역에서 500미터 정도 떨어진 인근지역에 거주하는 주민들로서 이미 영광원전 1호기 내지 4호기의 가동으로 헌법상 보장된 환경권이 심각하게 침해받고 있는 바, 이 건 처분으로 원전 5ㆍ6호기까지 건설되면 구체적인 환경권으로서 청구인들이 인근의 ○○해수욕장을 이용할 권리, ○○앞바다에서 물고기를 잡고 저서생물을 채취할 권리, 오염되지 아니한 해양환경을 향유할 권리, 방사능누출사고의 위험이 없는 지역에서 생활할 권리 등이 침해될 것이 명백하여 이 건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다. 나. 영광지역은 용수의 공급이 용이하지 않고, 지진으로부터 안전한지 불확실하며, 수심이 얕고 경사가 완만한 서해안의 지형적 조건으로 원전냉각수 순환시 발생하는 엄청난 양(하루 약 1,000만톤)의 온배수의 방류로 생태계에 심각한 영향을 초래할 우려가 있는 등 지형적 조건이 원전입지에 적절하지 못하다. 다. 원전의 온배수의 방류로 인한 해수온도의 상승과 어종의 감소, 해저 퇴적물의 퇴적 양상의 변화로 인한 어업항로에 대한 장애 발생, 저서생물의 변화로 인한 생태계의 교란 등 해양생태계의 파괴로 인한 엄청난 재앙의 가능성이 크다. 라. 비록 원전 1호기 내지 4호기에 의한 어업피해에 대한 보상협의가 계속되고 있으나, 어민의 피해확산을 방지하고 ○○앞바다의 해양생태계의 파괴를 저지하기 위해서는 영광원전 5ㆍ6호기의 건설 자체가 포기되어야 한다. 마. ○○에서 가막섬을 연결하는 방파제의 구축에 의하여 온배수 확산을 방지하고자 하는 한전이 제시하는 온배수 영향의 저감대책은 해양생태계 파괴를 방지할 수 있는 실질적인 대책이 되지 못하며, 온배수영향저감대책을 다각적으로 검토하라는 환경부의 지시에 대하여 한전이 실질적인 대책을 제시하지 못하고 있는 실정이다. 바. 4호기까지의 원전가동으로 인한 해양생태계의 심각한 파괴에도 불구하고 원전 5ㆍ6호기의 건설을 허가한 이 건 처분은 발전용 원자로 및 관계시설의 건설은 국민의 건강 및 환경상의 위해방지에 지장이 없어야 한다는 원자력법 제12조제3호의 원자력발전소 건설허가기준을 위배한 위법ㆍ부당한 처분이다. 사. 환경영향평가법은 사업계획등이 환경영향을 초래할 우려가 있어 사업계획 등의 조정 또는 보완이 필요하다고 인정하는 때에는 사업계획의 조정 또는 보완조치를 요청할 수 있도록 되어 있고, 영광원전 5ㆍ6호기 건설사업에 대한 환경부장관의 최종협의내용은 적절한 온배수영향저감대책이 마련되지 않는 한 추가적인 발전소 건설은 바람직하지 않으며, 온배수영향저감대책이 사업과정에서 반드시 강구 시행되어야 함에도 불구하고, 피청구인은 한전측에 위 협의내용을 단순히 통보하였을 뿐, 그 협의내용에 따른 실질적인 조치를 전혀 취하지 않았으며, 위 협의내용이 한전의 사업계획에 실질적으로 반영되지 않았음에도 불구하고 이 건 처분을 행하였으므로 이 건 처분은 환경영향평가법을 위배한 위법 부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변으로서, 청구인들이 주장하는 환경권은 매우 추상적인 것으로 본건 처분인 건설허가의 근거법률인 원자력법의 목적과 직접적인 관련이 없고, 원자력과 무관하게 주장되는 환경권은 본건 처분의 근거법률인 원자력법에 의하여 직접 보호되는 법률상의 이익으로 볼 수 없으며, 설사 환경권이 원자력법에 의하여 보호되는 법률상의 이익이라고 하더라도 본 건 처분은 운영허가처분이 아니라 건설허가처분으로 원자로 및 관계시설의 건설과정에서는 온배수가 방출되지 않으며, 원자력발전소에서 나오는 온배수로부터의 환경권의 확보는 원전이 본격적으로 가동되는 시점에서부터 인정될 수 있는 간접적이고 부수적으로 발생하는 반사적 이익에 불과하다 할 것이므로 이 건 청구는 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없는 자들의 청구로서 당연히 각하되어야 할 것이다. 나. 본안에 관한 답변으로서, 영광원전부지는 지반 및 지질이 천혜적으로 견고ㆍ양호하고, 공업용수의 공급측면에서도 6호기의 가동시 필요한 1일 15,000톤의 용량을 충분히 공급할 수 있는 취수원을 갖추고 있으며, 국토이용의 측면에서도 매우 좋은 환경조건을 갖고 있기 때문에 1970년대에 이미 원전부지로 선정된 곳으로서 , 환경영향평가법과 과학기술처 고시 제 85-5호 [원자력발전소 주변환경조사지침]에 의거하여 10년간에 걸쳐 행한 영광원전주변의 해양생태계 조사결과에 있어서도 특별한 영향이 없다고 보고되었다. 다. 영광해역에 대한 온배수의 영향으로 난류성 어류 일부가 모여드는 등 어류의 유인효과가 있을 뿐만 아니라 한전은 어류양식기술의 보급과 어류방류사업을 지속적으로 추진하고 있고, ○○연구소 등 조사기관은 온배수에 의한 피해의 범위는 배수구 주변의 제한된 해역에 한정되어 있다고 평가하였을 뿐만 아니라, 한전은 더 나아가 원전 5ㆍ6호기의 가동시 온배수 영향의 효과적인 저감방안으로서 ○○어항의 방파제설치에 추가하여 방수로 부근 방류제 설치안과 냉각탑 설치안에 최신의 기술을 접목시켜 온배수 확산거리를 축소하고 2차 환경영향(침식ㆍ퇴적 등)을 최소화할 수 있는 방안을 추진중에 있으므로 실질적인 온배수영향저감방안이 존재하지 않는다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 라. 원자력안전기술원에서 1년 8개월의 기간 동안 심사한 결과 영광 원전 5ㆍ6호기의 건설로 인한 방사성물질 또는 그에 의하여 오염된 물질에 의한 인체ㆍ물체 및 공공의 재해방지에 지장이 없고, 국민의 건강 및 환경상의 위해방지에 지장이 없다는 평가가 있었고, 원자력안전전문위원회와 원자력위원회에서도 영광원전 5ㆍ6호기의 건설이 환경상 위해방지기준를 충족한다고 심의ㆍ의결하였으며, 온배수는 발전소에서 터빈을 돌리고 난 증기를 다시 물로 만들기 위해 냉각수로 사용하는 바닷물로서 방사성물질과 무관하기 때문에 영광 원전 5ㆍ6호기의 건설이 원자력법에 위반된다는 청구인의 주장은 잘못된 것이다. 마. 피청구인은 1994. 12. 1. 환경영향평가법이 정하는 바에 따라 환경영향평가서에 대하여 환경부에 협의를 요청하였고, 환경부는 1년 2개월이라는 장기간에 걸쳐 전문기관과 공동으로 철저한 심사로 평가서를 수 차례 보완하도록 하였으며, 환경부는 이에 대한 협의를 완료하고 협의내용을 피청구인에게 통보하였고, 피청구인은 협의내용에 따라 한전의 이행조치계획의 수립을 요구하여 환경영향평가에 대한 협의 및 의무에 관한 법적 절차를 준수하였으며, 협의내용으로 제시된 온배수영향저감대책으로서 ○○항방파제와 연계된 실질적인 최적의 저감대책을 영광 5ㆍ6호기 가동 전까지 추진하는 이행계획서를 제출하였고, 본 계획에 따라 온배수저감대책의 최적방안으로서 선정된 ○○항방파제와 연계된 좌측방류제 850m 및 돌체 360m 설치안을 최종 선정하여 통상산업부에 제출한 바 있으므로 환경영향평가 협의만을 하고 협의내용을 사업계획에 반영하지 않았다는 청구인의 주장은 이유없다. 바. 환경영향평가는 현재의 환경영향 자료를 바탕으로 사업 시행 후의 환경영향을 예측하는 것이므로 영광1ㆍ2호기 가동상태에서 5ㆍ6호기 환경영향평가를 수행하는 것은 잘못이 아니고, 더욱이 영광 5ㆍ6호기는 동일 부지 내에 동일 설비용량 및 노형의 발전설비를 추가로 증설하는 것으로서 그 영향을 정확하게 예측할 수 있으며, ○○대학교의 조사용역결과에 의하면 4개호기의 예측조사와 비교하여 차이가 없으며, 기타 해양환경에도 차이가 없는 것으로 나타난 바 있으므로 환경영향평가에 차이가 있다는 청구인의 주장은 부당하다. 사. 영광원전 5ㆍ6호기 건설허가와 관련하여 자체전문인력과 국내 3개 대학 및 국내ㆍ외 전문가의 기술자문을 통하여 20개월에 걸친 실무협의를 하고 원자력안전심의 전문분과위원회의를 개최하는 등 심도있는 심사를 수행하였고, 심사결과 영광원전 5ㆍ6호기 건설은 원자력법에 따른 건설허가기준에 적합하여 1997. 6. 14. 건설허가를 발급하였으며, 영광원전 5ㆍ6호기 건설은 안정적인 전력공급으로 국가경제발전을 도모하고자 재량권의 범위 내에서 취해진 적법한 행정행위이므로 이 건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격 여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 나. 판 단 (1) 우선, 본안전 판단으로서, 피청구인은 청구인이 주장하는 환경권은 추상적 권리로서 이 건 처분의 근거법률에 대하여 직접 보호되는 법률상의 이익이 아니라고 주장하나 살피건대, 원자력법 제1조의 규정에 의하면, 이 법은 국민생활의 향상과 복리증진에 기여하며, 방사선에 의한 재해의 방지와 공공의 안전을 도모함을 목적으로 한다고 되어 있고, 동법 제12조제3호의 규정에 의하면, 발전용 원자로 및 관계시설의 건설로 인하여 방사성물질등에 의한 국민의 건강 및 환경상의 위해방지에 지장이 없어야 한다고 되어 있어, 이 규정은 발전용 원자로 및 관계시설의 건설ㆍ운영로부터 건강 및 환경상의 위해가 발생할 가능성이 있다는 것을 전제하고 있고, 청구인들은 영광 원전 5ㆍ6호기의 건설부지로부터 반경 500m 이내인 법성포와 가가리 해수욕장 인근 해역에서 어업과 농업을 영위하는 주민이며, 또 발전용 원자로와 관계시설의 건설ㆍ운영에 의하여 야기될 수 있는 피해발생의 광대성과 중대성에 비추어 볼 때, 위 규정에 의하여 보호되는 인근주민의 이익은 단순한 반사적 이익이 아니라 이 건 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 법적 이익이라 할 것이고, 또한 피청구인은 청구인들이 주장하는 환경피해가 주로 발전소 운영으로 인한 것이므로 발전소 건설허가인 이 건 처분을 다툴 이익이 없다고 주장하나 원자력발전소의 건설로 많은 환경침해가 예상되고 원전의 건설과 운영은 불가분의 연속적 활동이라는 점을 고려할 때 원전의 운영 과정에서 발생하게 될 환경침해도 이 건 처분을 다툴 이유가 된다 할 것이므로 피청구인의 주장은 또한 이유없다 할 것이다. 5. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 원자력법 제1조, 제11조, 제12조제2호, 제3호, 원자력법 시행령 제50조, 제51조, 제52조, 제57조 환경영향평가법 제18조, 제19조, 제24조, 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 사업추진지역설명회 결과보고서, 건설기본계획사본, 청구외 한전이 피청구인에게 제출한 영광5,6호기 환경영향평가 협의내용이행계획서, 청구외 통상산업부장관이 피청구인에게 제출한 영광 5,6호기 환경영향평가 협의내용에 대한 검토의견, 청구외 환경부장관이 피청구인에게 제출한 영광5,6호기 환경영향평가 협의내용에 대한 검토의견, 부지사전승인공문, 정부합동작업반이 작성한 온배수영향저감방안보고서, 청구외 한전이 작성한 영광원자력발전소 주변해양환경조사보고서, 과학기술처고시(85-5)에 따른 영광원전환경보고서, 전력연구소가 작성한 원자력발전소 주변환경조사 및 평가보고서, 영광5ㆍ6호기 부지사전승인처분취소청구에 대한 국무총리행정심판위원회 재결서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 산하 원자력안전전문위원회의 심의를 거쳐 1996. 2. 10. 전라남도 ○○군 ○○읍 ○○리 517(현재 가동중인 영광원자력 3ㆍ4호기 인접부지) 면적 252,000m2에 가압경수형 원자로 2기(영광원자력 5ㆍ6호기) 부지사전승인처분을 하였다. (나) 피청구인은 사업자인 청구외 한전이 환경영향평가서에 대해 환경부와 협의한 이행계획을 성실히 이행할 것과 영광원자력 5ㆍ6호기의 제한구역을 560m 이상을 확보할 것을 조건으로 위 부지사전승인처분을 하였다. (다) 청구외 한전이 환경부와 협의한 이행계획의 내용은 영광원자력 5ㆍ6호기 건설사업은 앞 해역의 수심이 얕고 조석간만의 차가 크며, 조류의 속도가 빠른 지역에서 수행되어 그 지형적인 입지특성으로 다수기 가동에 따른 환경에 미치는 영향이 크기 때문에 적절한 온배수영향저감대책이 마련되지 않는 한 동일한 지역에서 추가적 발전소 건설이 바람직하지 않으며, 영광5ㆍ6호기 가동전까지 온배수영향의 저감대책이 반드시 강구되어야 한다는 것이다. (라) 청구외 한전은 ○○기술(주), ○○연구소 등 5개의 국내ㆍ외 전문기관과 정부합동작업반에서 온배수영향저감대책으로서 추천한 방법에 따라 ○○어항 방파제와 연계된 좌측방류제 850m 및 돌체 360m를 영광 5ㆍ6호기 가동전 까지 설치할 것을 목표로 추진 중에 있다. (마) 부지사전승인처분의 취소를 구한 청구인의 행정심판청구에 대하여 당 위원회는 부지사전승인처분이 적법하다고 청구인의 청구를 기각한 바 있다.(1996. 8. 16. 제16회) (바) 1997. 5. 15.과 동 6. 2. 2회에 걸쳐 개최된 원자력안전위원회와 동 6. 13. 개최된 원자력위원회는 청구외 한전이 발전용 원자로 및 관계시설의 건설에 필요한 기술능력을 확보하고 있고, 동 공사가 건설하는 발전용 원자로 및 관계시설은 구조와 설비가 대통령령이 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질 또는 그에 의하여 오염된 물질에 의한 인체ㆍ물체 및 공공의 재해예방에 지장이 없을 것이라고 확인하였다. (사) 피청구인은 원자력안전위원회와 원자력위원회의 확인에 근거하여 1996. 6. 13. 청구외 한전이 신청한 영광 5ㆍ6호기 원자로의 건설허가처분을 하였다. (2) 살피건대, 원자력법 제12조의 규정에 의하면, 발전용 원자로 및 관계시설의 허가기준으로서는 사업자가 발전용 원자로 및 관계시설의 건설에 필요한 기술능력을 확보하고 있을 것, 발전용 원자로 및 관계시설의 설치ㆍ구조 및 설비가 대통령령이 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질 또는 그에 의하여 오염된 물질에 의한 인체ㆍ물체 및 공공의 재해예방에 지장이 없을 것, 발전용 원자로 및 관계시설의 건설로 인하여 방사성물질등에 의한 국민의 건강 및 환경상의 위해방지에 지장이 없을 것이라고 되어 있는 바, 영광원자력 5ㆍ6호기가 건설되는 지역은 앞 해역의 수심이 얕고, 조석간만의 차가 크며, 조류의 속도가 빠른 지형적인 입지특성을 가져 다수기 가동에 따른 환경에 미치는 영향이 크기 때문에 적절한 온배수영향저감대책이 마련되지 않는 한 추가적 발전소 건설이 바람직하지 않으며, 동 온배수영향의 저감대책이 영광5ㆍ6호기 가동전까지 반드시 강구되어야 한다는 점을 고려하여 사업자인 한전은○○기술(주), ○○연구소 등 5개의 국내ㆍ외 전문기관과 정부합동작업반에서 온배수영향저감대책으로 추천한 방법에 따라 이미 영광원자로 5ㆍ6호기의 제한구역을 560m 이상을 확보하였고 또 ○○어항 방파제와 연관한 방류제를 영광 5ㆍ6호기 가동전까지 설치하여 발전용 원자로 및 관계시설의 건설로 인한 방사성 물질등에 의한 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하는데 지장이 없도록 하였으므로 피청구인은 원자력안전전문위원회의 심의를 거쳐 1996. 2. 10. 전라남도 ○○군 ○○읍 ○○리 517(현재 가동중인 영광원자력 3ㆍ4호기 인접부지) 면적 252,000m2에 가압경수형 원자로 2기(영광원자력 5ㆍ6호기) 부지사전승인처분을 적법하게 한 바 있고, 원자력안전위원회와 원자력위원회는 각각 1997. 5. 15.과 1997. 6. 13. 청구외 한전이 발전용 원자로 및 관계시설의 건설에 필요한 기술능력을 확보하고 있고, 동 공사가 건설하는 발전용 원자로 및 관계시설은 구조와 설비가 대통령령이 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질 또는 그에 의하여 오염된 물질에 의한 인체ㆍ물체 및 공공의 재해예방에 지장이 없을 것이라고 확인한 바 있으며, 원자력발전사업은 장기적 전력수급계획에 의거하여 국가적 차원에서 행해지는 막대한 설비투자가 소요되는 고도의 공익사업으로서 원자력발전소의 입지, 용량, 다수기 설치의 적합성 여부 등에 대해서는 행정청의 정책적인 고려와 전문적 기술적인 판단이 우선되어야 할 것이고, 이 범위에서는 행정청의 재량이 인정된다 할 것인 바, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 재량권의 범위를 벗어났다고 볼만한 사정이 존재하지 않으므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 영광원전 5ㆍ6호기 건설사업에 대한 환경부장관의 최종협의내용은 적절한 온배수영향저감대책이 마련되지 않는 한 추가적인 발전소 건설은 바람직하지 않고 온배수영향저감대책이 사업과정에서 반드시 강구 시행되어야 한다는 것임에도 불구하고, 피청구인이 한전측에 위 협의내용을 단순히 통보만 하고, 위 협의내용을 한전의 사업계획에 실질적으로 반영하지 않은 채 행한 이 건 처분은 환경영향평가법을 위배한 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장하나, 환경부장관은 영광원전 5ㆍ6호기 건설과 관련하여 적절한 온배수영향저감대책이 마련되어야 한다는 조건으로 사업계획을 승인하였고, 사업자인 한전이 이 조건을 충족하기 위하여 ○○기술(주), ○○연구소 등 5개의 국내ㆍ외 전문기관과 정부합동작업반에서 온배수영향저감대책으로서 추천한 방법에 따라 ○○어항 방파제와 연계된 좌측방류제 850m 및 돌체 360m를 영광 5ㆍ6호기 가동전까지 설치할 것을 목표로 추진 중에 있으므로 피청구인이 협의내용을 단순히 통지만 하고 한전이 실질적인 조치를 취하지 않았다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.