영양사업무정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 영양사로 근무하던 ○○법인 ○○시스템 주식회사(이하 ‘○○’라 한다)의 ○○고점(○○고등학교에 설치되어 있다)에서 2006. 6. 21. 총 71명이 복통, 설사 등을 호소하는 집단식중독(이하 ‘이 건 사고’라 한다)이 발생하자, 피청구인이 2006. 12. 29. 영양사가 식중독 기타 위생상 중대한 사고를 발생하게 하였다는 이유로 청구인에게 1월(2007. 1. 10. ～ 2007. 2. 9.)의 영양사업무정지처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2006. 6. 서울ㆍ경기 등 수도권에서 집단 급식사고가 발생하자, 질병관리본부는 집단 급식사고의 원인 규명을 위하여 역학조사를 실시하였는데, 그 최종 발표에 의하면, 이번 집단 급식사고는 공통 식재료에 의한 노로바이러스 감염이 그 원인이었으나, 역학자료 수집의 한계 등으로 결국 그 원인 규명에 실패하였다고 결론지었다. 나. 검찰에서 2006. 12. 20. 집단 식중독 사고원인은 오염된 지하수로 세척한 야채류를 납품받은 ○○가 별도 세척과정 없이 그대로 학교 급식에 공급했기 때문이며, ○○는 이에 대한 고의가 없었다는 이유로 무혐의 불기소처분을 하였다. 다. 「식품위생법」 제63조제1항제2호와 관련하여, ① 위와 같이 식중독의 감염원인이 규명되지 않은 상태에서 이를 두고 ‘직무상 또는 조리상 식중독 내지 위생에 관한 중대한 사고’가 발생한 것이라고 볼 수도 없을 뿐더러, ② 단지 조리종사자에 불과한 영양사에게 ‘책임이 있는 때’라고 볼 수도 없다. 라. 「식품위생법」 제2조제10호의 식중독으로 인정되기 위해서는 인체에 유해한 미생물 등에 의하여 오염된 식품을 섭취하고, 그로 인하여 감염성 질환 등에 걸린 경우이어야 하며, 보존식 내지 조리종사자의 가검물, 식기, 도마 등 조리기구 등에서 원인균인 식중독균 등이 검출될 뿐만 아니라, 이를 취식한 유증상자의 가검물에서 그와 동일한 식중독균 등이 검출되어야 할 것인데, 검단고점의 경우 13명의 조리종사자 중 1명의 가검물에서 병원성 대장균이 발견되었으나, 보존식과 유증상자 38명의 가검물에서는 아무런 식중독균이나 바이러스가 검출되지 아니하였으므로, 이 건 사고는 병원성 대장균과는 전혀 무관한 것이고, 따라서, 이 건 사고는 「식품위생법」상의 식중독이 아닐 뿐만 아니라, ○○고점에서 제공한 급식으로 인하여 발생한 것이 아니며, 더구나 조리ㆍ위생상의 책임을 지고 있음에 불과한 영양사에게 위탁급식업자인 ○○가 공통식단에 따라 각급 학교에 일괄 공급한 식재료로 인한 결과에 대하여 법적 책임까지 묻는 것은 자기책임의 원칙에 명백히 반하는 것이다. 마. 「식품위생법」 제26조제1항, 같은 법 시행규칙 제34조, 「위생분야종사자 등의 건강진단규칙」 제4조 및 별표 2에 의하면, 식품 또는 식품첨가물을 채취·제조·가공·조리·저장·운반 또는 판매하는데 직접 종사하는 자는 연 1회 건강진단을 받도록 하고 있으며, 그 진단항목은 장티푸스ㆍ 폐결핵ㆍ전염성 피부질환인데, 이 건 사고에서 병원성 대장균이 검출된 조리종사자 엄○○은 사고 발생 전인 2006. 2. 8. ○○시 ○○보건소에서 건강진단을 받은 결과 위의 질병이 발견되지 않았고, 병원성 대장균은 진단항목에 포함되어 있지 않다. 바. 위와 같이 사고의 원인이 밝혀지지 않아 서울, 인천, 경기 지역 대부분의 관할 구청은 위탁급식업체인 ○○에 대하여 아무런 행정처분을 하지 않았는데, 유독 ○○시 ○○청과 ○○구청만이 ○○에 대하여 영업소 폐쇄처분을 하고, ○○중학교, ○○고등학교, ○○연구원의 연수원동과 연구원동의 영양사들에게 1개월의 영업정지처분을 하였고, 이는 처분의 형평성에 위반한 위법ㆍ부당한 처분이므로, 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 사고 당시 조리종사자 중 1명의 가검물에서 병원성 대장균이 검출되었고, 유증상자 38명의 가검물에서는 바이러스 등이 검출되지 않았으나, 이는 공통 식재료에 의한 노로바이러스 감염의 원인을 규명하는 데 있어 역학자료 수집의 한계와 특정 식재료에서 원인 바이러스가 검출되지 않아 원인규명의 어려움을 반증하는 것일 뿐, 집단 급식사고라는 사실행위는 여전히 존재하기 때문에 이 건 사고는 「식품위생법」 제63조제1항제2호의 ‘중대한 사고’에 해당한다. 나. 노로바이러스는 주로 감염자의 배설물을 통해 전염되고, 바이러스에 오염된 식품, 물, 음료수 등의 섭취 또는 바이러스에 감염된 사람과 직접 접촉하거나 같은 용기에 음식을 나누어 먹은 경우에 전염될 수 있으며, 수도꼭지, 화장실 손잡이 등에 최고 12일간 잠복하는 수도 있고, 식중독의 원인이 되고 있는 유해한 미생물 또는 유독물질은 식재료의 검수ㆍ세정과정ㆍ조리과정에서 식품을 위생적으로 관리하지 않아서 발생하는 경우가 많으므로 관리 부주의에 따른 식중독으로 판단되는바, 청구인이 구「학교급식법 시행령(2007. 1. 19 대통령령 제19837호로 개정되기 전의 것)」 제5조제4항의 학교급식 전담직원의 업무 및 「식품위생법 시행규칙」 제44조에 규정된 영양사의 직무를 소홀히 하여 식중독이 발생하였음이 여러 정황이나 증거서류상 명백하다. 다. 질병관리본부의 발표에도 불구하고, ○○고점의 개별적 식중독 발생가능성을 완전히 배제할 수 없으며, 유증상자가 71명에 대한 진단의사의 소견이 집단감염에 의한 설사와 위장염 등으로 집계되었고, 조리종사자 1명에게서 병원성 대장균이 검출된 이상 집단급식과 이 건 사고 사이에 인과관계도 인정할 수 있기 때문에 집단급식의 위생과 조리의 책임을 맡고 있는 청구인의 책임 또한 배제될 수 없다고 할 것인데, 이 건 사고의 원인을 식재료 공급자의 위생문제로 책임을 전가하고 있는 청구인의 주장은 공인인 영양사의 윤리의식과 집단기관의 영양 및 건강을 책임지고 있는 전문인으로서의 자격을 의심하게 할 만하다. 라. 따라서, 영양사인 청구인에게 업무정지 1월의 처분은 적법ㆍ타당한 것으로서 의료전문인인 영양사라는 공인으로서의 윤리의식과 사회적 책임의 영향력을 고려해 볼 때, 청구인이 주장하는 사익보다 적절한 급식관리로 국민의 집단급식에 대한 불신을 감소시키고 적절한 방역체계를 확립할 공공의 이익이 우월하므로 청구인의 주장은 이유 없어 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 식품위생법 제2조제10호, 제35조, 제63조제1항제2호, 제2항 같은 법 시행규칙 제44조, 제53조, 별표 15 나. 판단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 신문보도자료, 보건환경연구원 검사결과서, 가검물 검사결과서 등 각 사본의 기재와 국무총리행정심판위원회가 직권조사한 바를 종합하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1999. 3. 18. 영양사면허(제○○호)를 취득한 후, 1999. 6. 16. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동에 본사를 두고 있는 ○○에 입사한 이래 인천광역시 ○○구 ○○동 ○○고점에서 영양사로 근무하였다. (나) ○○고점에서 2006. 6. 21. 총 1,025명(학생 941명, 교직원 71명, 조리종사자 13명) 중 71명이 복통, 설사 등의 증세를 보이는 이 건 사고가 발생하였다. (다) 인천광역시 보건환경연구원의 ○○고점에 대한 검사결과, 총 51명(유증상자 38명, 조리종사자 13명) 중 조리종사자 1명의 가검물에서 병원성 대장균 양성반응이 나왔으며, 수질 및 보존식(2006. 6. 19. 석식부터 6. 21. 석식까지)에서는 대장균이나 바이러스가 검출되지 않았다. (라) 식품의약품안전청은 2006. 6. 22. ○○가 급식을 제공하는 학교 다수에서 집단 설사환자가 발생한 사실을 파악한 후 질병관리본부에 공동점검을 요청하였고, 이에 질병관리본부는 ○○ 관계자와 함께 인천광역시 소재 2개 학교와 ○○ 물류센터를 방문 조사한 결과, ○○의 대형 유통경로를 통한 사고인 것으로 잠정판단을 내리고, 다음 날 중앙역학조사반을 편성하여 서울, 인천, 경기 지역 32개 학교의 급식 관련 집단 식중독의 감염원 및 감염경로에 대한 역학조사를 실시한 결과, 환자 검체 1,821건 중 121건(6.6%)에서 노로바이러스 양성 결과를 얻었고, 이 중 유전자 분석이 가능한 시료 31건에서는 모두 동일한 유전자형(Genogroup 1-11)이 검출되었다. 한편, ○○ 협력업체의 식재료에 대한 상대위험비 분석 등 감염경로에 대한 역학조사 결과, 모 업체의 식재료 또는 전처리에 사용된 지하수가 노로바이러스에 오염되었을 가능성을 확인하기 위하여 검사하였으나 노로바이러스가 검출되지 않았다. (마) 질병관리본부는 위와 같은 내용의 중간결과 발표 후, 식품의약품안전청, 교육청, 4개 보건환경연구원, 19개 보건소, 국립환경과학원 등의 참여 하에 식이섭취 영향요인 분석, 학교별 조리과정 분석, 환자발생 특성분석, 전처리 업체 주요 납품처(전국 39개소)의 추가환자 여부 확인, 의심 식재료의 유통ㆍ경매과정, 생산 농가 지하수 바이러스 및 미생물학적 검사(의심 식재료, 종사자, 전처리용수 등) 등 광범위한 조사를 수행한 결과, ① 의심환자를 포함한 환자 발생 규모는 32개소 2,872명으로 집계되었고, 16개소 124명에서 노로바이러스가 검출되었으며, 이 중 유전자 분석이 가능했던 47명(12개소)의 검체에서 동일한 단일 유전자형(G 1-11)을 확인하였고, 노로바이러스가 검출되지 않은 급식소의 경우 황색포도상구균 등 다른 식중독균이나 병원체가 검출되지 않았으며, 집단 식중독의 상당한 부분은 공동노출에 의한 노로바이러스 감염이 원인으로 작용했다고 판단했고, ② 의심감염원 역학조사 및 검사결과, 일부 의심 식재료의 산지 및 전처리업체의 지하수는 연관성이 낮은 것으로 추정하였고, 특정 식재료에서 식중독 매개의 통계학적 연관성이 추정되었으나, 역학자료 수집의 한계와 특정 식재료에서 노로바이러스가 발견되지 않아 인과관계를 확인하지 못하였으며, 노로바이러스의 경우 현재 식품(굴 제외)에서 공인된 검사법이 확립되어 있지 않으나, 의심 식재료에 대해 검출시도 결과(식품의약품안전청, 서울대, 동국대) 바이러스가 발견되지 않았다고 발표하였다. 감염원에 대한 조사 결과에 대해서는, ① 일부 의심 식재료들은 가열조리되었거나, 그 식재료가 공급되지 않은 급식소에서도 환자가 발생되어 연관성이 낮은 것으로 추정되며, ② 지하수도 동일 용수로 전처리된 여러 식재료를 납품받은 타 위탁급식업체의 급식소들에서 집단적인 환자의 발생이 없어 연관성이 낮은 것으로 추정되고, ③ 특정 식재료는 위험도 조사에서 상대적으로 높은 위험도를 보이고, 섭취와 식중독 발생 간의 통계적 연관성이 나타났으며, 타 식재료와 달리 확진환자가 발생된 모든 학교에 공급되어 감염원으로 추정되었으나, 역학자료 수집의 한계 등으로 인과관계를 확인하지 못하였고, ④ 노로바이러스는 식품에서 증식 또는 배양이 되지 않고 다양한 방해물질(양념 등) 때문에 분리ㆍ검출이 어려워 국제적으로 공인된 검사 방법이 확립되어 있지 않다고 발표하였다. (바) 검찰은 2006. 12. 20. 농민들로부터 야채를 사서 ○○에 공급하는 납품업체가 2005년 말 야채류 세척에 사용하는 지하수에 대하여 3차례 검사를 한 결과 질산성 질소가 기준치(10ppm)를 최고 4배 이상 초과한 사실을 알고 대책회의까지 했으면서도 오염된 지하수로 세척한 야채를 ○○가 운영하는 69개 중ㆍ고등학교의 급식소에 납품했다고 밝혔다. 또한, ○○가 운영하는 다수 급식소에서 대규모 환자가 동시에 발생한 점에 비추어 식중독균에 오염된 식재료를 사용함으로써 식중독이 발생한 것으로 추정되며, ○○에게 「식품위생법」상 형사책임을 묻기 위해서는 오염된 식재료를 고의로 사용했다는 입증이 필요하지만, 2차에 걸친 역학조사에서 식중독 사고의 주요 원인으로 지적된 노로바이러스의 감염경로가 명확히 규명되지 않았고, 노로바이러스는 신체접촉이나 호흡기 등을 통해서도 전염이 가능하기 때문에 ○○에 형사책임을 묻기 어려워 불입건 조치했다고 덧붙였다. 또한, 지하수 개발업체인 J공영의 최모 대표는 2005. 8. 지하수 개발 전 수질검사결과 질산성질소가 기준치(10ppm)을 초과한 10.8ppm이 검출되었음에도 지하수 개발공사 감리담당인 김모씨와 짜고 9.7ppm으로 시험데이터를 조작해 지하수 개발허가를 받아내었으며, 이어 ○○에 야채를 공급하는 ○○농협사업연합의 성모 팀장은 3차례 검사에서 이 지하수가 질산성 질소에 오염된 사실을 알고도 음식재료 납품일정에 맞추기 위하여 부적합한 지하수를 야채를 씻는 데 계속 사용했고, ○○시청 지하수 관리담당 공무원인 송모씨는 ○○농협사업연합측 자체 검사 결과 지하수가 부적합하다는 사실이 밝혀졌음에도 폐공조치를 하지 않은 채 지하수를 계속 사용할 수 있도록 묵인해준 것으로 드러났는바, 결국 지하수 개발업체와 담당 공무원, 감리업체 간의 먹이사슬로 얽힌 검은 거래가 대규모 식중독 사고를 일으킨 셈이라고 결론지었다. (2) 이 건 처분의 적법ㆍ타당 여부에 대하여 본다. (가) 「식품위생법」 제2조제10호에 의하면, ‘식중독’이라 함은 식품의 섭취로 인하여 인체에 유해한 미생물 또는 유독물질에 의하여 발생하였거나 발생한 것으로 판단되는 감염성 또는 독소형 질환을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제63조제1항제2호에 의하면, 보건복지부장관 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영양사가 그 직무를 행하거나 조리사가 그 조리업무를 행함에 있어서 식중독 그 밖의 위생에 관한 중대 사고 발생에 책임이 있는 때에는 그 면허를 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제53조, 별표 15 중 Ⅱ. 개별기준 제4항제2호에 의하면, 조리사 또는 영양사가 식중독 기타 위생상 중대한 사고를 발생하게 한 때에는 1차위반의 경우 1월의 업무정지, 2차위반의 경우 2월의 업무정지, 3차위반의 경우 면허취소를 하도록 되어 있다. (나) 「행정심판법」 제9조제1항에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있으며, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 또한 같다고 규정되어 있으므로, 청구인이 행정심판을 청구할 당시 이미 이 건 처분의 효과가 기간의 경과로 소멸되었으나, 이 건 처분이 취소되면, 청구인이 다시 같은 규정을 위반하게 되는 경우 2월의 업무정지처분이 아니라 1월의 업무정지처분을 받게 되므로, 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에 해당된다고 할 것이고, 따라서 청구인은 취소심판을 청구할 법률상 이익이 있다. (다) 행정심판에 있어서 당해 행정처분의 적법성에 관하여는 특별한 사정이 없는 한 당해 처분청이 이를 주장ㆍ입증하여야 할 것이므로, 이 건 사고가 청구인의 귀책사유로 발생하였다는 점은 피청구인이 입증하여야 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 이 건 사고의 원인식품이나 감염경로가 명확히 규명되지 아니한 점, 유증상자 38명의 가검물을 조사한 결과 식중독균이나 바이러스가 검출되지 않은 점, 함께 급식을 실시한 대다수의 학생들과 교직원들에게서는 아무런 증상이 나타나지 아니하여 청구인이 제공한 음식물로 인하여 식중독이 발생하였다고 단정하기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 사고의 원인이 학교급식관리의 소홀이라고 단정하기 어렵고, 다른 감염경로로 인한 감염가능성을 배제할 수 없으며, 달리 청구인이 영양사업무를 수행함에 있어 급식시설ㆍ식품위생ㆍ품질관리 등에 문제를 발생시킨 사실이 발견되지 아니하여 이 건 사고의 발생이 청구인의 고의 또는 과실에 의한 것이라고 보기 어려우므로 청구인에게 사고발생의 책임을 물은 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.