영업정지처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인이 폐주물사는 일반토사류 등과 부피기준으로 50% 이상 혼합하여 성토재로 사용하여야 하나, ○○시 ○○면 ○○리 지역에 폐주물사 약 1,300㎥을 일반토사류 등과 혼합하지 않고 매립하였다는 이유로 피청구인은 2014. 12. 29. 청구인에게 폐기물관리법 위반 1개월의 영업정지(2015. 2. 2. ～ 2015. 3. 1., 이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다) 및 500만 원의 과태료 부과처분(이하 ‘이 사건 처분 2’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 적발 당시 성토지 지반이 질퍽한 반 점토성이라 차량 진입을 위해서 점성이 단단한 폐주물사를 임시방편으로 깔았던 것으로 잠정적으로 진입로로 사용하고 마지막에 일반 토사를 혼합하여 성토하려고 하였고, 이후 일반 토사 50% 이상을 혼합하여 성토를 완료하였으므로 위반행위는 종료된 것이다. 나. 피청구인의 이 사건 각 처분은 「폐기물관리법」 및 「행정절차법」상 사전통지 등을 생략하고 부과된 것으로 위법하여 취소되어야 한다. 다. 이 사건 위반행위에 대한 ○○시장의 조치명령과 피청구인의 이 사건 각 처분은 서로 불가분적 관계에 있는 선행행위와 후행행위로서, ○○시장의 조치명령을 부과할 위반행위가 존재하지 아니하므로 피청구인의 이 사건 각 처분도 할 수 없다. 라. ‘매립’이라 함은 모아서 파묻는 것이나 이 사건의 경우 매립이라 할 수 없고, 산을 깎아 길을 만들며 작업하는 구간의 경사진 부분에 차량 미끄러짐을 방지하기 위하여 폐주물사를 사용하였으므로 피청구인 주장은 모두 이유가 없고 이 사건 각 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 각 처분을 함에 있어 청구인에게 적법한 처분사전통지 및 의견진술의 기회를 부여하였으며, 청구인도 이에 대하여 의견을 제출한 바 있다. 나. 현장 적발 당시 청구인이 토사류를 50퍼센트 이상 혼합하여 성토하지 않은 것은 명백하고 공사관계자는 이 사건 현장에 청구인이 토사류의 혼합을 하지 않은 물량을 1,000㎥와 300㎥로 진술하고 있어 30cm 바닥에 깔았다는 청구인의 주장은 사실과 다르다 할 것이다. 다. ○○시장의 폐기물 처리 조치명령은 「폐기물관리법」 제13조의2를 위반하여 부과되는 같은 법 제48조에 따른 처분이고, 피청구인의 이 사건 각 처분은 같은 법 제13조의2를 위반하여 부과되지만 같은 법 제60조 및 제68조를 근거로 부과되는 것으로 각각 병렬적으로 발생하는 것으로 서로 선ㆍ후행관계에 있다고 볼 수 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제3조 질서위반행위규제법 제1조, 제2조, 제5조, 제20조, 제25조, 제36조 폐기물관리법 제13조의2, 제25조, 제27조, 제48조, 제60조, 제62조, 제68조 폐기물관리법 시행령 제3조, 제14조의3 , 제37조, 별표 1 폐기물관리법 시행규칙 제14조의3, 제83조, 별표 5의2, 별표 21 지방자치법 제104조 경상남도 사무위임조례 제2조, 제4조, 별표 6 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정처분 사전통지 및 의견제출 안내, 행정처분통지서, 조치명령서, 의견제출서, 법인등기부등본, 위반확인서 등을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 경상남도 ○○시 ○○구에서 1999. 7. 15.부터 일반폐기물 수집 및 처리업, 폐주물사 재생업, 일반 건설기계 대여업 등을 운영하는 업체이다. 나. ○○시장은 2013. 1. 31. 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○번지(이하 ‘○○산업단지’라 한다)를 산업단지로 조성하고, 주식회사 ○○ 및 ○○ 코리아 주식회사를 사업시행자로 하는 산업단지계획을 승인ㆍ고시하였다. 다. 위 사업시행자들은 2014년 4월경 청구인과 협의하여 동의서를 작성ㆍ날인하였는데, 동의서에는 ‘청구인이 재활용되어진 점토점결폐주물사, 광재, 분진 등(재활용 대상 폐기물 포함) 재활용된 재생주물사 50%, 양질의 토사 50%를 혼합하여 공사현장인 위 나전산업단지에 성토ㆍ복토함에 있어서 성토용으로 사용하며, 환경관련법령기준에 준하여 혼합 성토, 복토함에 동의한다.’고 되어 있고, 위 사업시공사는 성민종합건설 주식회사이다. 라. 청구인은 2014. 8. 12. 피청구인으로부터 폐주물사, 광재, 분진, 폐사(샌드블라스트폐사), 폐내화물, 폐흡착제, 폐석고, 무기성오니, 금속편류(스켈), 연소잔재물(석탄재), 소각재 등의 재활용대상폐기물(사업장일반폐기물)을 영업대상폐기물로, 재활용시설을 갖추고 중간재활용과 최종재활용을 함께 하는 영업인 폐기물종합재활용업 허가[허용보관량 8,425톤(4,681㎥, 1일 처리능력: 740톤/일), 보관일수 11일분, 허가조건: 「폐기물관리법」 관련규정을 준수하여야 함]를 받았다. ○ 위반일시: 2014. 11. 28.(금) 15:45 ○ 위반내용: 폐기물의 재활용 기준 및 구체적인 재활용 방법 위반 - 상기 업소는 「폐기물관리법」 제13조의2 제2항 및 같은 법 시행규칙 제14조의3 제2항, 별표 5의2에 따라 폐주물사는 일반 토사나 건설폐자재류를 재활용한 토사류를 부피기준으로 50퍼센트 이상 혼합하여 사용하여야 하나, 폐주물사 약 1,300톤을 일반 토사나 토사류와 혼합하지 아니하고 매립한 사실을 확인합니다. * 매립지 주소: 김해시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 마. 낙동강유역환경청장 소속 직원이 작성한 2014. 11. 28.자 위반확인서에는 아래와 같은 내용이 기재되어 있고, 청구인 소속 환경관리인란에는 ‘날인거부’라고 기재되어 있다. 바. 구조물계획평면도에는 고지대에 위치한 이 사건 나전산업단지 전체 3,200평의 전경이 나타나 있는데, 오른쪽 하단에 ① 300㎥(25 × 6.0 × 2.0), ② 1,000㎥(50 × 10 × 2.0)가 각각 붉은 색으로 표시되어 있고, 그 아래에는 ‘①, ② 주물사와 토사류의 혼합이 이루어지지 않은 지역임’이라 기재되어 있고 시공사 ○○종합건설 주식회사 소속 현장관리이사 김○○의 서명이 있으며, 우리 위원회 소속 직원이 확인한 바에 따르면 이 사건 ○○산업단지를 조성하는데 필요한 토사는 현장에서 절취(切取, 땅깍기)한 토사 30만㎥ 정도와 추가로 반입되는 토사 17만 9,000㎥이다. 사. 청구인의 재생사를 운반한 업체가 발급한 세금계산서 및 재생사출고확인표에 따르면, 청구인이 이 사건 나전산업단지에 반입한 재생사 양은 2014. 11. 27. 트럭 60대[한 대당 16㎥(약 24톤) × 60 = 960㎥], 2014. 11. 28. 트럭 33대[16㎥ × 33 = 528㎥]이다. 아. 낙동강유역환경청장은 2014. 12. 2. 피청구인에게 위와 같은 위반 사실이 확인되니 행정처분을 하고 그 결과를 회신하여 달라고 의뢰하였다. 자. ○○시장은 2014. 12. 3. 청구인에게 위와 같은 위반 사실을 원인으로 하여 「폐기물관리법」 제13조의2 제2항, 제48조 제1호를 근거로 폐기물 처리 조치명령을 할 예정이니 2014. 12. 17.까지 의견을 제출하라는 내용의 처분사전통지(의견제출통지)를 하였다. 차. 청구인이 피청구인의 요구에 따라 제출한 현장내 재생사 및 토사반입 영내 토공량 산정표에 따르면, 2014. 11. 28. 재생사 반입된 양은 1,300㎥으로 되어 있다. 카. 피청구인은 2014. 12. 4. 청구인에게 위와 같은 위반 사실을 원인으로 하여 「폐기물관리법」 제13조의2 제2항, 제27조 제2항 제2호 및 제68조 제1항 제1호 관련되어 영업정지(1개월) 및 과태료(500만 원) 부과처분을 할 예정이니 이에 대한 의견이 있을 경우 2014. 12. 22.까지 제출하여 달라는 내용의 처분사전통지(의견제출통지)를 하였다. 타. 김해시 소속 폐기물관리 담당자는 청구인이 조치명령 이행 중에 있음을 알려 와 2014. 12. 11. 및 2014. 12. 17. 매립 현장을 굴착하여 확인하였는데 청구인이 토사 720㎥를 반입하여 50% 이상 혼합하여 성토 완료한 것으로 판단하여 이 사건 위반사항과 관련된 조치명령을 종결처리하였다. 파. 청구인은 2014. 12. 22. 피청구인에게 의견 제출을 하였는데, 그 내용은 ‘기존 성토지가 공사현장으로 사용하던 곳으로써 일반 도로보다 낮을 뿐 아니라 지반이 반점토성이라 차량이 진입하기 어려워 간이진입로를 개설할 목적으로 차량 진입할 수 있는 부분만큼 임시방편으로 폐주물사로 깔고 작업하는 구간으로 성토가 완료된 것이 아니라 잠정적으로 진입로로 사용 후 동일 구간 마지막에 성토하므로 이후 적법하게 성토하였다(폐주물사 5,183㎥, 토사류 8,809㎥으로 부피기준 토사류 63% 이상 혼합 성토하였음)’이다. 하. 피청구인은 2014. 12. 29. 청구인에게 아래와 같은 내용의 이 사건 각 처분을 하였다. ○ 위반 내용: 폐기물 재활용 기준 및 구체적인 재활용 방법 위반 ○ 위반 법규: 폐기물관리법 제13조의2 제2항, 제27조 제2항 제2호, 제68조 제1항 제1호 ○ 행정처분: 영업정지 1개월(2015. 2. 2. ～ 3. 1.) 및 과태료 500만원 ○ 과태료 납부기한: 2015. 1. 30. ○ 같은 법 제39조의3 규정에 따라 2015. 1. 30.까지 보관중인 폐기물 처리를 명하오니 기한 내 처리하여 주시기를 바라며, 미이행시 같은 법 제27조제2항 제18호 및 제65조 제8의2호 규정에 따라 영업정지(3개월) 및 형사고발됨을 알려드립니다. 6. 이 사건 처분 1의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계 법령 1)「폐기물관리법」 제1조에는 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제2조, 같은 법 시행령 제3조, 별표 1에 따르면 ‘지정폐기물’이란 사업장폐기물 중 폐주물사 등 환경부령으로 정하는 유해물질을 함유한 폐기물을, ‘처리’란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을, ‘처분’이란 매립하거나 해역으로 배출하는 등의 최종처분 등을, ‘재활용’이란 폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동 등을 말한다. 또한 같은 법 제13조의2, 제25조, 같은 법 시행규칙 제14조의3 제2항, 별표 5의2에 따르면, 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하여 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 자는 환경부장관에게 사업계획서의 적합통보를 받아야 하고, 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만들고 중간가공 폐기물을 재활용하는 영업을 하는 경우 폐기물 종합재활용으로 구분되며, 누구든지 폐기물을 재활용하려는 자는 환경부령으로 정하는 기준에 따라 재활용하여야 하는데, 사업장폐기물을 재활용하여 건축ㆍ토목공사의 성토재 등으로 이용하는 경우 재활용 대상폐기물의 종류는 광재ㆍ분진ㆍ도자기조각ㆍ석탄재ㆍ연탄재 등으로, 재활용 용도와 관련하여 관계 법령에 따라 인ㆍ허가된 건축ㆍ토목공사의 성토재 및 매립시설의 복토용 등으로 이용하는 경우만 해당하고, 구체적인 재활용 방법은 석탄재ㆍ연탄재ㆍ점토점결 폐주물사 등은 일반토사류나 건설폐재류를 재활용한 토사류를 부피기준으로 50퍼센트 이상 혼합하여 사용하여야 한다고 되어 있다. 2) 한편, 같은 법 제27조에는 폐기물처리업자가 같은 법 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제60조, 같은 법 시행규칙 제83조제1항, 별표 21에 따르면, 재활용 기준 및 방법 등 같은 법 제13조의2를 위반한 경우 당해 위반이 1차 위반이라면 영업정지 1개월을 부과한다고 되어 있다. 다만, 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우, 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 등의 경우에는 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다. 또한 같은 법 제48조에는 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 폐기물이 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 용도 또는 방법에 맞지 아니하게 처리되면 폐기물을 처리한 자 등에게 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 되어 있다. 3) 같은 법 제62조, 같은 법 시행령 37조에 따르면, 지정폐기물을 배출ㆍ운반 또는 처리하는 자에 대한 조치명령 등의 환경부장관의 권한은 시ㆍ도지사에게 위임하고, 지정폐기물을 대상으로 하는 폐기물처리업에 대한 허가의 취소 및 영업의 정지명령 등의 권한은 유역환경청장이나 지방환경청장에게 위임한다고 되어 있다. 또한 「지방자치법」 제104조, 「경상남도 사무위임조례」 제2조, 제4조, 별표 6에 따르면, 경상남도 도지사는 위 사무위임조례가 정하는 폐기물처리업에 대한 허가의 취소 및 영업의 정지명령 등의 권한을 경제자유구역청의 장에게 위임한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 적발 당시 차량 진입을 위해서 점성이 단단한 폐주물사를 임시방편으로 깔아 잠정적으로 진입로로 사용하고 마지막에 일반 토사를 혼합하여 성토하려고 하였으며, 이 사건 위반행위에 대한 ○○시장의 조치명령과 피청구인의 이 사건 각 처분은 선행행위와 후행행위의 관계로 종료된 조치명령이 존재하지 아니하므로 피청구인의 이 사건 각 처분의 근거가 없다는 취지로 주장한다. 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2014. 8. 12. 피청구인으로부터 폐기물종합재활용업 허가를 받은 회사로서 재활용을 함에 있어「폐기물관리법」을 준수하여야 할 의무가 있는바, 낙동강유역환경청장 소속 직원이 작성한 위반확인서에 폐주물사를 일반 토사와의 혼합 없이 매립한 사실이 확인된 점, ○○시장의 조치명령과 피청구인의 이 사건 처분 1은 「폐기물관리법」상 근거규정이 다른 별개의 위반행위로서 조치명령이 성토 완료 확인으로 종결처리되었다고 하여 반드시 피청구인의 이 사건 처분 1의 처분 근거도 존재하지 아니하게 되었다고 볼 수 없는 점, 2014. 11. 27. 및 2014. 11. 28. 반입된 재생사의 양이 1,488㎥(세금계산서 및 재생사출고확인표에 따른 960㎥ + 528㎥)로 그 양이 상당한데 지표면에만 30cm 정도 깔았다는 청구인의 주장은 받아들이기 어려운 점, 이 사건 위반 사항 단속 당시 ○○산업단지 시공사 소속 관리이사 김○○가 입회하여 주물사와 토사류가 혼합되지 않은 지점과 그 양을 확인한 점 등을 고려할 때, 청구인의 위의 주장은 받아들이기 어렵다. 2) 다만, 관계 법령에 따르면 폐주물사를 재활용하기 위해서는 일반토사류나 건설폐재류를 재활용한 토사류를 부피기준으로 50퍼센트 이상 혼합하여 사용하여야 한다고 규정하고 있어 혼합의 비율만을 규정하고 있을 뿐 그 혼합의 시기와 방법에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 아니한 점, 나전산업단지 전체의 면적이 3,200평이고 산업단지를 조성하는데 필요한 토사는 47만 9,000㎥ 정도인데 청구인이 2014. 11. 27. 반입한 재생사의 양이 960㎥, 2014. 11. 28. 528㎥인 것에 비하면 재생사의 양이 극히 미미한 정도로서 이는 구조물계획평면도에서도 확인되는 점, 청구인은 2014년 4월경 나전산업단지의 사업시행자들과 재생사와 토사를 50%씩 혼합하여 성토용으로 사용하며 관련 규정을 준수한다는 취지의 동의서를 작성하여 혼합ㆍ성토하는 작업은 사업시행자들이 담당하기로 약정하였는바, 이 사건 위반행위를 청구인이 직접 실행하지 아니하였던 점, ○○시의 확인결과 2014. 12. 11. 및 2014. 12. 17. 이미 적정한 비율에 따른 성토가 완료되어 신속히 위반상태를 개선하였던 점 등을 고려할 때, 이 사건 위반의 경우 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 미미하다고 볼 수 있거나 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우로 볼 수 있으므로 이 사건 처분 1을 그 기간의 2분의 1의 범위에서 감경함이 타당하다. 7. 이 사건 처분 2에 대한 심판청구의 적법 여부 가. 관계 법령 1) 「행정심판법」 제3조제1항에 의하면 행정청의 처분에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있다. 2) 「질서위반행위규제법」 제1조, 제2조제1호, 제5조, 제20조제1항, 제25조, 제36조제1항의 내용을 종합하여 보면, 질서위반행위로 인하여 행정청으로부터 과태료를 부과 받은 당사자가 당해 과태료 부과처분에 불복할 경우에는 과태료부과통지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 서면으로 이의제기를 할 수 있고, 과태료를 부과 받은 당사자로부터 이의제기를 받은 행정청은 이의제기를 받은 날부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 과태료를 부과 받은 당사자의 주소지의 지방법원 또는 그 지원에 통보하여 과태료 재판을 받도록 하여야 한다. 나. 판단 「행정심판법」 제3조제1항에 따르면 행정청의 처분에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있고, 「질서위반행위규제법」 제20조제1항 등에는 행정청의 과태료 부과에 불복하는 당사자는 과태료 부과통지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 서면으로 이의제기를 하여 과태료 재판을 받을 수 있다고 되어 있는바, 여기에서 행정청의 과태료 부과에 불복하는 당사자가 해당 행정청에 할 수 있는 이의제기는 「행정심판법」 제3조제1항에서 말하는 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 할 것이므로 청구인이 피청구인의 과태료 부과처분에 불복한다면 과태료 부과권자인 피청구인에게 이의를 제기하여 관할 법원에서 과태료재판을 받아야 할 것이다. 따라서 이 부분 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 8. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 500만 원의 과태료 부과처분 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 1개월의 영업정지처분의 취소를 구하는 부분은 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 1개월의 영업정지처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.