영업정지처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○도 ○○군 ○면 ○○길 ○○에서 ○○○면합동주조장(이하 ‘이 사건 주조장’이라 한다)을 운영하고 있는데, 피청구인은 청구인이 탁주 4.5리터들이 20통(이하 ‘이 사건 탁주’라 한다)을 식품표시 라벨을 부착하지 않고 판매하였다는 이유로 2016. 3. 9. 청구인에게 15일(2016. 3. 23. ~ 2016. 4. 5.)의 영업정지처분과 해당제품 폐기 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 탁주를 판매할 때 규격화된 통(0.9리터, 1.2리터, 1.5리터)이 있어 모든 용기에 식품표시 라벨을 부착하고 있는데, 이 사건 탁주는 구매자(농민)가 직접 4.5리터들이 통을 가져와 탁주를 구입해 간 것이고, 판매할 목적이 아니라 직접 마시기 위해 구입한 것이어서 그동안의 관례대로 식품표시 라벨을 붙이지 못한 것일 뿐 고의로 법을 어기고자 한 적도 없다. 나. 위와 같은 경우에도 통에 표시를 해야 한다는 교육이나 안내도 없었고, 살아오면서 수많은 체육대회, 행사, 축제 등에서 통술을 봐왔지만 식품표시를 한 것은 한 번도 본적이 없는데도 검찰에 송치되어 기소유예처분을 받았다는 이유로 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받았으나, 이 사건 탁주 판매 가격은 12만원으로 청구인이 본 이익은 1만 2,000원에 불과한데도 15일간이나 영업을 정지하도록 한 이 사건 처분은 너무 가혹하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 청구인의 위법성의 정도 및 개선노력, 검사의 기소유예처분을 받은 것을 감안하여 법령상 정하고 있는 영업정지기간의 1/2을 경감하여 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 경제적 손실이 이 사건 처분의 공익상 필요보다 크다고 할 수 없고, 행정처분의 실효성을 위하여 처분사항 준수를 엄격히 적용해야 할 뿐만 아니라 이 사건 처분이 취소된다면 국민보건 위협 및 법질서의 문란이 초래될 수도 있다는 점을 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 식품위생법 제1조, 제10조, 제72조, 제75조, 제82조, 제91조 식품위생법 시행령 제53조, 제65조, 별표 1 식품위생법 시행규칙 제89조, 제92조, 별표 23 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정처분대상자 통보문, 불기소이유서, 행정처분 사전통지서, 의견서, 처분서, 부가가치세과세표준증명 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○○도 ○○군 ○면 ○○길 ○○에서 이 사건 주조장을 운영하고 있다. 나. 2016. 1. 12. ○○경찰서장은 피청구인에게 다음과 같은 청구인의 범죄혐의에 대하여 ○○지방검찰청에 사건송치할 예정이라는 취지의 행정처분 대상자 통보를 하였다. 다 음 - ○ 누구든지 식품의약품안전처장이 국민건강상 등의 이유로 식품표시에 관한 기준을 정하여 고시한 식품에 대해서는 기준에 맞는 표시를 하고 판매를 하여야 한다. ○ 그럼에도 불구하고, 청구인은 2015. 9. 26. 이 사건 주조장을 방문한 이○○에게 식품의약품안전처장이 고시한 식품인 이 사건 탁주를 식품 표시 라벨을 부착하지 않고 판매하였다. 다. 2016. 1. 18. ○○지방검찰청은 청구인이 2015. 9. 26. 「식품위생법」에 따른 성분 표시를 하지 아니하고 이 사건 탁주를 판매하여 「식품위생법」을 위반한 피의사실과 관련하여 다음과 같이 기소를 유예하는 불기소처분을 하였다. 다 음 - ○ 피의사실은 인정된다. ○ 청구인은 동종 범죄로 처벌받은 전력이 없다. ○ 성분 표시 없이 판매된 막걸리의 양이 비교적 많지 않은 점, 청구인은 같은 시기에 원산지 표시 없이 막걸리를 판매한 사실로 이미 과태료를 납부하였던 점, 청구인은 범행을 자백하며 잘못을 반성하는 점, 현재에는 막걸리통에 표시기준에 부합하는 스티커를 부착하고 있는 점을 참작한다. ○ 기소를 유예한다. 라. 2016. 2. 19. 피청구인은 청구인이 「식품위생법」 제10조제2항을 위반하여 이 사건 탁주를 식품 표시 라벨을 부착하지 않고 판매한 사실이 있다는 이유로 「식품위생법 시행규칙」 제89조 [별표 23] Ⅱ.1. 제7호가목1)에 따라 영업정지 1개월과 해당 제품 폐기 처분을 할 예정이라는 취지의 처분사전 통지를 하였다. 마. 2016. 2. 24. 청구인은 이 사건 주조장에서는 규격화된 0.9리터, 1.2리터, 1.5리터 병 제품에는 식품의약품안전처 지시에 따라 확실하게 라벨을 부착하여 판매하고 있으나, 가끔 주변 농민들이 통을 가지고 술을 사러 오는 경우에는 통의 크기가 일정하지 않아 식품 라벨을 부착하지 못하였고, 위와 같은 경우에 대하여 식품의약품안전처나 국세청의 지시나 지도도 없었으며, 현재는 농산물품질관리원의 지도와 의견에 따라 식품표시 스티커를 부착하고 있는바, 영업정지처분은 어려운 사업여건상 가혹하니 선처해달라는 취지의 의견서를 피청구인에게 제출하였다. 바. 2016. 3. 9. 피청구인은 청구인에게 영업정지 기간의 1/2을 경감한 이 사건 처분을 하였다. 사. 2016. 7. 13. 우리 위원회에서 현장증거조사를 실시한 바에 따르면, 이 사건 주조장은 연매출 3,000만원에서 4,000만원 정도의 소규모 탁주 제조장으로 현재 ○○○○○마트 등 5~6개 정도의 고정 거래처에 매일 탁주를 판매하고 있고, 위 고정거래처 매출이 연매출의 대부분을 차지하고 있으며, 매일 150병에서 200병 내외(20상자 내외)의 막걸리를 제조·판매하고 있음이 확인된다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「식품위생법」 제1조에 따르면 이 법은 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해(危害)를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모하며 식품에 관한 올바른 정보를 제공하여 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제10조제1항제2호에 따르면 식품의약품안전처장은 국민보건을 위하여 필요하면 제9조제1항에 따라 기준과 규격이 정하여진 기구 및 용기·포장의 표시에 관한 기준을 정하여 고시할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 표시에 관한 기준이 정하여진 식품등은 그 기준에 맞는 표시가 없으면 판매하거나 판매할 목적으로 수입·진열·운반하거나 영업에 사용하여서는 아니 된다고 되어 있고, 같은 법 제72조제1항에 따르면 식품의약품안전처장은 영업자가 제10조제2항을 위반한 경우에는 관계 공무원에게 그 식품등을 압류 또는 폐기하게 하거나 용도·처리방법 등을 정하여 영업자에게 위해를 없애는 조치를 하도록 명하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제75조제1항제1호 및 제5항에 따르면 식품의약품안전처장은 영업자가 제10조제2항을 위반한 경우에는 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄를 명할 수 있고, 같은 법 제91조 및 같은 법 시행령 제65조제10호·제13호에 따르면 법 제72조에 따른 식품등의 압류·폐기처분 또는 위해 방지 조치 명령, 법 제75조에 따른 허가·등록 취소 또는 영업정지명령에 대한 식품의약품안전처장의 권한을 지방식품의약품안전청장에게 위임한다고 되어 있다. 2) 「식품위생법」 제82조제1항에 따르면 식품의약품안전처장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 영업자가 제75조제1항 각 호 또는 제76조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지, 품목 제조정지 또는 품목류 제조정지 처분을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있고, 다만, 제6조를 위반하여 제75조제1항에 해당하는 경우와 제4조, 제5조, 제7조, 제10조, 제12조의2, 제13조, 제37조 및 제42조부터 제44조까지의 규정을 위반하여 제75조제1항 또는 제76조제1항에 해당하는 중대한 사항으로서 총리령으로 정하는 경우는 제외한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제53조 및 별표 1 제1호나목에 따르면 영업정지에 갈음한 과징금부과의 기준이 되는 매출금액은 처분일이 속한 연도의 전년도의 1년간 총매출금액을 기준으로 한다고 되어 있고, 같은 별표 제2호나목에 따르면 연간매출액이 1억원 이하의 경우 영업정지 1일에 해당하는 과징금의 금액은 12만원으로 한다고 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제92조 및 별표 23 Ⅲ. 제1호에 따르면 식품제조·가공업 등의 경우 제1호 각 목의 어느 하나에 해당되는 경우에는 과징금 대상에서 제외되나, Ⅰ. 제15호에 따른 경감대상에 해당하는 경우에는 과징금 처분을 할 수 있다고 되어 있다. 3) 「식품위생법 시행규칙」 제89조, 별표 23 Ⅰ. 제15호마목·바목에 따르면 위반사항 중 그 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주의로 인한 것인 경우, 해당 위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우로서 그 위반사항이 고의성이 없거나 국민보건상 인체의 건강을 해할 우려가 없다고 인정되는 경우로서 행정처분의 기준이 영업정지 또는 품목·품목류 제조정지인 경우에는 정지처분 기간의 2분의 1 이하의 범위에서 각각 그 처분을 경감할 수 있다고 되어 있고, 같은 별표 Ⅱ.1. 제7호가목1)에 따르면 표시대상 식품에 표시사항 전부를 표시하지 아니하거나 표시하지 아니한 식품을 영업에 사용한 경우 1차 위반 시에는 영업정지 1개월과 해당 제품 폐기, 2차 위반 시에는 영업정지 2개월과 해당 제품 폐기, 3차 위반 시에는 영업정지 3개월과 해당 제품 폐기 처분을 하도록 되어 있다고 되어 있다. 4) ‘식품등의 표시기준’(식품의약품안전처고시 제2015-77호, 2015. 10. 22.) 제3조제1호가목에 따르면 식품 또는 식품첨가물의 표시대상 식품등은 「식품위생법 시행령」(이하 ‘영’이라 한다) 제21조제1호의 규정에 의한 식품제조·가공업 및 같은 조 제2호의 규정에 의한 즉석판매제조·가공업을 등록하여 제조·가공하는 식품으로 되어 있고, 제4조에 따르면 식품등의 표시사항은 제품명(기구 또는 용기·포장은 제외한다), 식품의 유형 (따로 정하는 제품에 한한다), 업소명 및 소재지, 제조연월일(따로 정하는 제품에 한한다), 유통기한 또는 품질유지기한(식품첨가물과 기구 또는 용기·포장은 제외한다), 내용량(내용량에 해당하는 열량), 원재료명(기구 또는 용기·포장은 재질로 표시한다) 및 함량(원재료를 제품명 또는 제품명의 일부로 사용하는 경우에 한한다), 성분명 및 함량(성분표시를 하고자 하는 식품 및 성분명을 제품명 또는 제품명의 일부로 사용하는 경우에 한한다), 영양성분 (따로 정하는 제품에 한한다), 기타 식품등의 세부표시기준에서 정하는 사항으로 되어 있으며, 제5조제1호에 따르면 소비자에게 판매하는 제품의 최소 판매단위별 용기·포장에는 제4조에 따른 표시사항을 표시하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의·과실의 유무와 관계 없이 부과될 수 있는 것이나, 그 위반행위의 내용이 「식품위생법」상 영업정지 요건에 해당된다고 하여 반드시 그와 같이 영업정지를 할 것은 아니고 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 전반적으로 살펴보아 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 처분 상대방이 입게 될 불이익을 비교, 교량하여 판단하여야 할 것이다. 2) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 실수요자가 가져온 4.5리터들이 통 20개에 성분 표시를 하지 않고 이 사건 탁주를 판매하였는데, 이로 인하여 청구인이 기소유예의 처분을 받은 점, 청구인이 「식품위생법」을 위반하여 행정처분을 받은 전력이 확인되지 않는 점, 이 사건 제품으로 인하여 이용자들에게 건강상의 위해가 발생하였다는 사실이 달리 확인되지 않는 반면 청구인은 연매출 3,000만원에서 4,000만원 정도의 소규모 탁주 제조장을 운영하고 있는데, 현재 ○○○○○마트 등 5~6개 정도의 고정 거래처에 매일 탁주를 판매하고 있으며, 위 고정거래처 매출이 연매출의 대부분을 차지하고 있는 점, 제조일자에 가까운 신선한 제품이 선호되는 탁주 판매의 특성상 청구인이 위 거래처 등에 15일 동안 탁주를 납품하지 못할 경우 청구인의 대외적인 신용에 큰 타격이 있게 됨은 물론 청구인이 영업을 재개하였을 때 위 거래처에 계속 납품이 가능할 것이라고 단정하기 어려운 점 등 청구인이 운영하는 주조장의 규모, 영업형태, 법령위반 경위 등의 여러 사정에 비추어 볼 때 「식품위생법」 제82조제1항은 영업정지 처분을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있음에도 청구인이 이 사건 탁주에 식품표시 라벨을 부착하지 않고 판매하였다는 위반사실에 대하여 곧바로 15일의 영업정지 등을 명한 이 사건 처분은 그에 의하여 실현하고자 하는 공익목적을 감안한다 하더라도 위반행위의 정도에 비하여 청구인이 입게 될 손해가 훨씬 커서 지나치게 가혹하다 할 것이므로, 피청구인이 15일의 영업정지에 갈음하여 청구인에게 과징금을 부과하는 것은 별론으로 하고, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 행사를 그르친 것으로서 부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.