영유아보육법위반 보조금반환명령처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 소재‘○○어린이집’(이하‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 원장인데, 피청구인이 2019년 2월경 감사원으로부터 정부지원시설 4대 보험 체납현황 조회 요청 공문을 접수하여 이 사건 어린이집에 대하여 조사한 결과, 2016년~2018년 국민연금 보험료 및 건강·장기요양 보험료가 미납되었고 미납액 중 정부보조금 13,581,424원이 있음을 확인하였다. 이에 피청구인은 처분 사전통지 및 청문을 거쳐 2019. 6. 18. 청구인이 「영유아보육법」을 위반하여 보조금을 목적 외의 용도에 사용하였다는 사유로 같은 법 제40조에 따라 보조금 13,581,424원 환수처분, 같은 법 제46조에 따라 원장 자격정지 1년 처분, 그리고 같은 법 시행규칙 제25조에 따라 어린이집 운영 위탁 취소처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 가) 당사자의 지위 청구인은 경기도 ○○시에 소재한 국공립 ○○어린이집의 원장이다. 피청구인은 청구인이 국가 또는 지방자치단체로부터 보육교사 인건비의 80%를 지원받는데, 이 중 일부를 유용했다고 하여 청구인에게 보조금반환명령, 국공립어린이집위탁취소처분, 원장자격정지처분을 하였다. 나) 사실관계 이 사건 어린이집은 교사 인건비의 일부에 해당하는 금원을 국가 또는 지방자치단체로부터 지원받고 있다. 국가 또는 지방자치단체는 이 사건 어린이집에 대해 원장과 영아반(0~2세반) 교사의 인건비의 80%에 상응하는 금액과 유아반 교사는 인건비의 30%에 상응하는 금원을 지원해 왔다. 국가 또는 지방자치단체가 이 사건 어린이집에 대해 보조하는 인건비는 이 사건 어린이집의 운영비 계좌로 입금이 되고, 청구인이 이 운영비 계좌에서 일부를 인출하여 교사들의 인건비를 지급하게 된다. 인건비는 원장급여 및 수당, 보육교직원 급여 및 수당, 기타 인건비, 법정 부담금과 퇴직금 및 퇴직적립금으로 구성이 된다. 청구인은 어린이집 운영상 어려움으로 인해 교사들의 급여와 수당은 모두 지급했지만, 사회보험부담비용은 제 때에 지급하지 못하였다. 2) 청구인이 보조금을 유용했는지에 관하여 가) 이 사건에서 문제가 된 인건비 보조금 국공립어린이집의 인건비지원기준을 정하고 있는데, 원장과 영아반 교사는 인건비 80%를, 유아반교사는 인건비 30%를 지원한다고 규정되어 있다. 나) 인건비 인건비 보조금은 인건비로 사용되어야 할 것인데, 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙」에 따른 세입세출예산과목 구분에 의하면 인건비는 기본급, 일용잡금, 제수당, 퇴직금 및 퇴직적립금, 사회보험부담비용, 기타 후생경비 등으로 구성이 된다. 따라서 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙」에 따른 세입세출예산과목 구분에 따르더라도 세입목‘인건비보조금’이 세출항‘인건비’로 사용이 되었다면 인건비보조금 사용에 문제가 없는 것이다. 다) 청구인이 인건비를 유용하였는지 여부 청구인은 매년 받은 인건비 보조금에 비해 훨씬 더 많은 인건비를 사용하였다. 다만 어린이집 운영이 어려워, 즉 돈이 없어서 사회보험부담비용을 제 때에 납부하지 못하였다. 청구인이 인건비를 사적으로 유용하지도 않았다. 따라서 청구인이 인건비를 유용했다고 할 수 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027309"></img>[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]][[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]] 2011년 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027293"></img> 2012년 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027295"></img> 2013년 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027305"></img> 2014년 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027307"></img> 2015년 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027313"></img> 2016년 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027311"></img> 라) 소결 돈이 없어 사회보험부담비용을 제 때에 납부하지 못한 것과 보조금을 사적으로 유용한 것은 명백히 다른 것인데, 피청구인은 이를 오인하여 청구인이 보조금을 유용했다고 판단했다. 이 사건 처분들은 매우 비상식적인 것들이다. 3) 이 사건 처분들의 위법성 피청구인은 청구인이 2011년 이후부터 현재까지 보조금 13,581,424원을 유용했음을 이유로 이 사건 처분들을 한 것인데, 청구인이 보조금을 사적으로 유용하지 않은 것이 명백한 이상 이 사건 처분은 모두 위법하다. 【보충서면】 4) 청구인에 대한 판결문을 제출한다. 청구인에 대해 유죄가 선고되었고, 청구인은 이에 대해 항소를 하였다. 법원은 청구인이 보조금을 개인적으로 사용한 것은 아니고 운영경비로 사용했음을 인정하면서도, 보조금의 경우 목적이 제한되어 지급된 것이라는 이유로 피고인에 대해 유죄 판결을 하였다. 이러한 법원의 판단은 매우 부당한 것인데, 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 금원의 혼화를 고려하지 못했기 때문이다. 청구인은 한 개의 계좌를 사용하고, 해당 계좌에 보조금과 보조금 아닌 금원이 모두 입금이 되어, 금원의 성격을 특정할 수 없게 된다. 이로 인해 특정한 수입이 특정한 지출로 사용되었는지는 확인할 수 있는 방법은 없다. 이 사건에서 청구인이 보조받은 인건비(인건비의 30% 또는 80%) 이상을 인건비로 사용한 것이라면 인건비보조금을 유용했다고 판단할 수 없는 것인데, 재판부는 이를 오인하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027301"></img> 둘째, 어린이집 재무회계기준은 동일 항 내에서 목간에는 어린이집 원장이 전용할 수 있도록 정하고 있다는 점을 간과하였다. 예산의 전용이 가능하므로 퇴직금 및 퇴직적립금으로 사용하기로 예정된 돈을 기본급, 수당 등으로 이용할 수 있다. 따라서 인건비로 보조된 금원에 비해 더 많은 돈을 인건비로 사용했다면 이를 두고 보조금 유용이라고 할 수는 없는 것이다. 5) 설령 청구인이 보조금을 유용한 것이라고 하더라도 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 처분이다. 청구인이 어린이집에 지원된 보조금을 개인적인 용도로 사용한 것이 아니고, 모두 어린이집 운영과정에서 사용한 것은 명백한 사실이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027299"></img> 청구인은 어린이집 운영의 어려움으로 사회보험분담비용을 제때에 지급하지 못했고, 이 사건이 발생한 이후 개인적인 자금을 이용하여 사회보험분담비용을 납부하고 있다. 어린이집에서 보육료 및 보조금으로 교부받는 금원은 0세~5세의 영유아에게 어린이집에서 보육서비스를 제공하는 데 필요한 투입비용을 의미하는 표준보육비용에 미치지 못하고 있으며, 따라서 경우에 따라서는 금전적 어려움으로 퇴직적립금을 적립하지 못하는 경우가 발생한다. 이런 경우에까지 보조금 유용이라고 하여 가혹한 처분을 하는 것은 타당해 보이지 않는다. 나아가 지금까지 돈이 부족하여 퇴직적립금 등을 적립하지 못했다는 것을 두고 보조금을 유용했다고 판단한 경우는 거의 없었고, 대부분 운영기준 위반을 이유로 이를 개선할 것을 처분해 왔을 뿐이다(이 사건에서 청구인 역시 적립하지 못한 퇴직적립금을 추후에 적립했다). 나. 피청구인 주장 1) 사건 관계 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 소재 ○○어린이집의 원장이고 피청구인은 이 사건 어린이집에서 일어난 보조금 목적 외의 용도 사용에 대해 「영유아보육법」 위반에 따라 보조금 반환명령(13,581,424원), 위탁취소(2019. 10. 1.~), 원장 자격정지 1년(2019. 10. 1.~2020. 9. 30.)을 처분하였는데, 청구인은 이 사건 행정처분이 모두 위법한 것에 해당하여 취소를 구하고 있다. 2) 사건 개요 2019. 2. 14. 감사원으로부터 유선 연락을 받은 후 이 사건 어린이집이 4대 보험 중 국민연금 보험료 및 건강·장기요양 보험료를 수년간 미납하였다는 사실을 인지하고, 2019. 2. 15. 보육팀장, 행정처분 담당자, 인건비 지급 담당자 등 3명이 이 사건 어린이집을 방문하여, 청구인로부터 어린이집 운영의 어려움으로 국민연금 보험료 및 건강·장기요양 보험료를 미납하였다고 진술을 받았다. 2019. 2. 20. 감사원으로부터 정부지원어린이집 4대 보험 체납현황 공문을 접수하여, 이 사건 어린이집에 대한 국민연금 보험료 및 건강·장기요양 보험료 미납액을 조사한 결과, 2016. 1.~2018. 12. 총 40,352,500원이 미납된 사실을 확인하고, 미납액 중 정부 보조금 13,581,424원이 있는 것을 확인하였다. 이에 따라 피청구인은 청구인이 보조금을 사업 목적 외의 용도에 사용하여, 이 사건 행정처분을 하였다. 3) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙」 제10조제3항제2호 별표7·별표8과 관련하여, 세입·세출예산과목 구분의 관·항·목간의 예산 사용의 문제 여부는 동 규칙 제16조와 관련한 예산의 전용에 관한 사항이며, 이 사건 처분 이유인 사업 목적 외의 용도에 예산을 사용한 것과는 별개인 사항이다. 인건비 보조금은 급여 및 수당·법정부담금·퇴직적립금으로 세출목이 정해져 지급되고, 법정부담금 납부는 의무규정임에도 불구하고, 2017년에는 당해 정부보조 국민연금 보험료(6,676,389원)보다 납부한 국민연금 보험료(3,144,580원)가 더 적은 경우도 있다. 이는, 관·항·목간의 예산 사용의 문제여부를 떠나 명백히 보조금을 목적 외의 용도에 사용한 경우이다. 나) 「○○시 보육 조례」 제20조에 따르면, 피청구인은 어린이집 운영에 소요되는 경비를 법령이 정하는 기준에 따라 보조할 수 있으며, 부족경비가 발생할 경우에는 수탁자인 청구인이 부담하여야 한다는 규정이 있음에도 불구하고, 청구인은 인건비 보조금에 비해 훨씬 더 많은 인건비를 사용하였다는 이유로 이 사건 처분 취소를 주장하는 것은 비상식적인 주장이며, 처분의 이유와도 전혀 관련 없는 주장이다. 다) 어린이집에서 보고된 봉급명세서를 보면, 2017. 3.~2018. 12. 원장 직책급이 지급된 사실이 있는데 직책급은 어린이집 예산이 부족할 시 삭감 우선순위 계정과목임에도 불구하고 꾸준히 지급된 것을 볼 때, 청구인 본인의 직책급이라는 추가급여를 책정하면서 법정부담금 납부 의무규정을 지키지 않은 것은 돈이 없어 사회보험부담비용을 제 때에 납부하지 못한 것이라고 주장하는 것과는 모순이 있다. 라) 추가적으로, 사회보험부담비용을 제 때에 납부하지 못한 것과 보조금을 사적으로 유용한 것은 명백히 다른 것인데, 피청구인은 이를 오인하여 청구인이 보조금을 유용한 것으로 판단했다고 주장한 것에 대해서는 이 사건 어린이집이 보조금을 사업 목적 외의 용도에 사용한 명확한 근거가 있고, 참고사항으로 고발 건에 대한 ○○경찰서 사건처리결과(불구속 기소의견으로 사건송치)를 볼 때, 피청구인이 오인하였다고 보기엔 어렵다. 4) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이, 청구인은 근거 없는 주장들로 취소청구를 요구하고 있으며, 보조금을 사업 목적 외의 용도에 사용한 것이 명백한 이상 청구인에 대한 보조금 반환명령, 위탁취소, 원장 자격정지 1년 처분은 관련 법규에 의거한 정당한 처분이며, 이에 따라 청구인의 청구는 기각 되어야 마땅하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【영유아보육법】 제36조(비용의 보조 등) 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육(超過保育)에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치ㆍ운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용, 제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전 설치비의 전부 또는 일부를 보조한다. 제40조(비용 및 보조금의 반환명령) 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치ㆍ운영자, 육아종합지원센터의 장, 보수교육 위탁실시자 등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 2. 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용한 경우 제46조(어린이집의 원장의 자격정지) 보건복지부장관은 어린이집의 원장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년(「아동복지법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위로 제1호가목에 해당하게 된 경우에는 2년) 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다. 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우 【영유아보육법 시행령】 제24조(비용의 보조) ① 법 제36조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 비용의 전부 또는 일부를 보조한다. 1. 어린이집의 설치, 증축ㆍ개축 및 개수ㆍ보수 비용 2. 보육교사 인건비 3. 교재ㆍ교구비 4. 지방육아종합지원센터의 설치ㆍ운영비 5. 보수교육 등 직원 교육훈련 비용 6. 장애아 보육 등 취약보육 실시 비용 7. 그 밖에 차량운영비 등 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 어린이집 운영에 필요하다고 인정하는 비용 ② 제1항에서 정한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다. 【영유아보육법 시행규칙】 제25조(국공립어린이집 운영 위탁의 취소) 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 수탁자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 어린이집의 운영 위탁을 취소할 수 있다. 3. 법 제36조 및 영 제24조에 따른 보조금을 목적 외의 용도에 사용한 경우 제39조(어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분) ② 법 제46조 및 법 제47조에 따른 어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 10과 같다. 다만, 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 10에 따른 자격정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 자격정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다. [별표 10] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027297"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국민연금 보험료 월별 납부확인서, 건강·장기요양보험료 월별 납부확인서, 정부 보조금 지원내역, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 소재‘○○어린이집’의 원장이다. 나) 피청구인은 2019년 2월경 감사원으로부터 정부지원시설 4대보험 체납현황 조회 요청 공문을 접수하여 이 사건 어린이집에 대하여 조사한 결과, 2016년~2018년 이 사건 어린이집의 국민연금 보험료 및 건강·장기요양 보험료가 미납된 사실을 확인하였다. 다) 이 사건 어린이집의 국민연금보험료 월별 납부확인서에 의하면 청구인은 2016년 11, 12월, 2017년 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12월, 2018년 1, 3, 4, 5, 6, 8, 12월에 보험료를 미납하였고, 건강·장기요양보험료 납부확인서에 의하면 2017년 12월, 2018년 2, 4, 5, 6, 7, 8월에 보험료를 미납한 사실이 있다. 라) 청구인이 보험료를 미납하였던 달에 피청구인이 이 사건 어린이집에 지급하였던 국민연금 보험 지원금액의 합계는 10,790,685원이고, 건강·장기요양 보험 지원금액의 합계는 2,790,739원이다. 마) 이에 피청구인은 2019. 4. 9. 청문을 거쳐 같은 해 6. 18. 청구인에게 「영유아보육법」을 위반하여 보조금을 목적 외의 용도에 사용하였다는 사유로 같은 법 제40조에 따라 보조금 13,581,424원 환수처분, 같은 법 제46조에 따라 원장 자격정지 1년 처분, 그리고 같은 법 시행규칙 제25조에 따라 어린이집 운영 위탁 취소처분을 하였다. 2) 「영유아보육법」 제36조에서는 국가나 지방자치단체가 어린이집의 설치, 보육교사의 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영 경비의 전부 또는 일부를 보조하도록 하고 있는데, 같은 법 제40조에 의하면 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자가 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용한 경우 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 같은 법 제46조 및 같은 법 시행규칙 제39조에 의하면 어린이집의 원장이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우 1년 이내의 범위에서 그 자격을 정지시킬 수 있으며, 같은 법 시행규칙 제25조에 의하면 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 수탁자가 보조금을 목적 외의 용도에 사용한 경우 어린이집의 운영 위탁을 취소할 수 있다. 3) 청구인은 지급 받은 인건비 보조금을 전액 인건비로 지출하였고, 인건비 보조금에 비하여 더 많은 인건비를 지출하였으며, 어린이집 운영이 어려워 사회보험료를 체납하였으므로 인건비를 유용한 것이 아니라고 하나, 「영유아보육법」의 규정에 비추어보면, 보조금은 그 용도가 엄격히 제한된 자금으로 봄이 상당하고, 보조금을 집행할 직책에 있는 자가 자기 자신의 이익을 위한 것이 아니고 경비부족을 메우기 위하여 보조금을 전용한 것이라 하더라도 그 보조금의 용도가 엄격하게 제한되어 있는 이상 위법하지 않다고 할 수 없다. 따라서 인건비 보조금이 기본급, 일용잡급, 제수당, 퇴직금 및 퇴직적립금, 사회보험부담비용, 기타후생경비로 구성되어 있다고 하면서도, 인건비보조금이 인건비로 지출되면 인건비 보조금 사용에 문제가 없다고 하는 청구인의 논리는 받아들이기 어렵다. 게다가 청구인은 정부보조 국민연금보험료보다 적게 국민연금보험료를 납부하기도 하였고, 연체기간 중인 2017년 3월 ~ 2018년 12월 원장직책급을 지급하였다는 점에서 보조금보다 많은 인건비를 지출하였다거나 어린이집 운영난으로 사회보험료를 체납하였다는 주장 또한 받아들이기 어렵다. 청구인은 이 사건 외에도 퇴직적립금으로 지급된 인건비보조금을 목적외 사용하여 「영유아보육법」을 위반한 사실이 인정되어 ○○지방법원에서 2019. 8. 22. 유죄 판결을 받기도 하였다(2019고정○○ 영유아보육법위반). 이 판결에서도 법원은, 보조금 유용이 아니라는 피고인의 변소에 대하여‘이 사건 보조금의 경우 목적이 제한되어 지급된 것이므로 이를 위반하여 다른 용도로 사용한 경우 보조금 유용에 해당한다’고 판단하였다. 위와 같은 제반 사정을 볼 때 이 사건 처분에는 보조금에 관한 법리 오해나 어떠한 위법·부당함도 발견할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 2) 가장 오른쪽에 있는 수치가 실제 지출액이다. 3) 가장 오른쪽에 있는 수치가 실제 수입액이다.