영유아보육법위반 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○○로 219(○○동) 소재에서 영아전담어린이집인 “○○어린이집”을 대표자겸 원장으로 운영하여 오던 중 2013. 7. 24. 시군 공무원 어린이집 교차 점검시 「영유아보육법」 제25조 제1항에 따른 어린이집 운영위원회를 미설치 및 미운영한 것이 지적되었고, 피청구인은 2014. 1. 31. 청구인에게 시정명령 통지를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2013. 7. 24. 시군 교차점검을 받으면서 6가지에 대해 지적을 받았고, 지도공무원이 어린이집운영위원회 운영을 하지 않느냐고 하기에 31명 정원이지만 항상 정원에 미달이고 한 가정에 2~3명인 형제자매가 있고 일하는 가정이라 학부모들이 원하지 않아 하지 않고 있다고 대답하였는데, 위법을 적발하여 처벌을 목적으로 하는 감사도 아니고 지도점검이라면 지도점검 공무원이 보육시설운영위원회 운영을 하지 않으면 행정처분 사항이라고 말해 주는 것까지 바라지 않아도 그 후 5개월 동안 아무런 통지도 없다가 평가인증 심의기간인 2013. 12. 23. 갑자기 ①2013년 어린이집 시군교차점검 결과 통보 및 조치결과 제출, ②「영유아보육법」 위반에 따른 시정명령 사전통지를“보육통합정보시스템 업무연락”에 올렸기에, 청구인은 입학식때 부모님들과 운영회의를 한 것과 평가인증 자체점검위원들과 재차 회의를 소집하여 어립이집 운영위원회 결성 및 운영회의록을 작성한 후 2013. 12. 31. “2013년 시군합동 지도점검 조치결과 보고”공문을 통하여 청구인이 무심하였으니 다음부터는 “아이 돌보는 것 못지않게 행정에 더욱 많이 신경을 쓰겠습니다.”라고 “시군합동점검에 대한 견해”로 피청구인에게 용서를 청하였고, 지도공무원인 조훈석도 이것으로 되었다고 하였는바, 행정지도, 권고, 조언은 없었으면서 2014. 1. 14. 피청구인이「영유아보육법」 위반 어린이집 시정명령 통지를 한 것에 대해 폭설에 놀란 가슴이 또 한 번 서늘해졌을 뿐만 아니라 벼락치기 처벌로 공적 목적을 달성하겠다는 이 사건 처분은 부당하다. 나. 청구인의 어린이집은 2008. 5월 평가인증을 받기 전 중앙정보센터에서 보육시설운영위원회 운영에 대하여 설문을 받았을 때 청구인은 청구인의 어린이집은 20여 명 세대주이고 일하는 부모들이라 호응이 별로 좋지 않다고 대답하였고, 그 해 5월 평가인증을 받았을 때도 보육시설운영위원회 미 운영에 대하여 지적받지 않았고 30인 미만은 운영위원회 구성이 제외되었다고 하였으며, 2013년에도 보육시설운영위원회 운영을 하라는 지도나 업무연락 공문을 한 번도 받지 못하였고, 또 보육시설운영위원회는 의무사항보다 권고사항 쯤으로 알고 지금껏 한 번도 운영하지 않았다. 다. 피청구인은 「영유아보육법」 제44조에 따라 행정지도를 하였음에도 청구인이 이를 이행하지 않았으면 지도ㆍ점검 때나 결과통보를 통해서 권고나 조언을 했어야 했고(2013. 7. 24. 지도점검 후 바로 통보와 조치결과 제출을 명했으면 2014년 하반기 보육시설 운영위원회 운영이 될 수 있었음), 그래도 하지 않았으면 사전통지를 통하여 의견 제출을 받고 그에 따라 행정처분을 하는 것이 「영유아보육법」 제44조와 「행정절차법」 제2조 제3호 조항에 맞는바, 「행정절차법」 제2조 제3호에서 “행정지도란 그 소관사무의 지도, 권고, 조언”이라고 규정하고 있으므로 피청구인이 청구인에게 행정처분을 하려면 적어도 이 3가지 중 2가지는 하여야 하는 성의를 보이는 것이 공정하고 법적 효력도 있을 것임에도 청구인은 피청구인으로부터 해마다 지도점검을 받았지만 문제되지 않았고, 심지어 2012년과 2013년 평가인증 관찰에서도 한 번도 지적되지 않았을 뿐만 아니라 2012년에는 피청구인의“어린이집운영위원회 설치 및 운영안내” 업무공지를 보고도 보육시설운영위원회를 미설치 운영하였는데도 아무런 행정조치가 없었는바, 보육시설운영위원회 운영이 그토록 중요한 사안이라면 몇 년 동안 몇 번의 지도점검에서 지적되고 평가인증에서도 반드시 지적되어야 하지만 2013. 7. 24. 시군 교차점검 때도 보육시설운영위원회 운영을 하지 않으면 행정처분사항이라는 지도보다 지도점검 공무원은 청구인의 말을 듣고 있었을 뿐이었다. 라. 피청구인은 공익목적 달성이 그 무엇보다 중요하기에 이 사건 처분이 정당하다고 주장하나 이는 관료주의적 발상이며, 청구인은 피청구인의 조치결과 제출 명령을 1주일 이내에 제출하였음에도 이를 무시하고 행정처분을 한 것은 전문가의 소양과 자존심을 뭉개버리는 처분으로서 이로 인한 공익목적 달성은 없을 것일 뿐만 아니라 누구 말처럼 별것 아닌 것을 가지고 인력과 시간과 물질의 엄청난 낭비를 가져오는 이 사건 처분으로 인한 공익목적 달성이 과연 세출의 부가가치를 얼마나 창출할 수 있는지 의심스럽다. 마. 청구인의 ○○어린이집은 20년 원장 독단으로 운영된 것보다 교육자의 책임과 자부심을 가지고 너무 솔직하게 운영하여 왔을 뿐, 행정처분을 통하여 공적목적 달성과 공익목적 달성을 하도록 하는 무지하고 이기적이고 파렴치하게 보육시설을 운영해 오지 않았으며, 반드시 채찍으로 관리해야 말을 듣는 무지한 사람이 아니라 지도, 권고, 조언에 충분히 감읍하는 청구인이며, 보육시설은 비영리기관이나 운영자와 종사자의 생계와 명예가 걸려 있고 「영유아보육법」 위반행위 시정명령은 평가인증 심의 기본항목에 감점이 되므로 2013. 12. 3. 평가인증결과에 나쁜 결과를 초래하는 것은 물론 더욱 무서운 것은 시정명령을 2번 위반할 경우 운영정지를 명령한다고 하니 「영유아보육법」의 어떤 조항을 가지고 다음에 또 벼락치기로 행정처분을 할지 살얼음판임은 물론 일관성 없이 기분대로 법규를 무기로 사용하는 행정에 대한 분노와 두려움으로 정상적인 보육시설 운영이 몹시 어려운바, 이 사건 처분은 「행정절차법」 제2조 제3호 및 「영유아보육법」 제44조를 위반한 일관성 없는 행정처분임은 물론 헌법정신에도 위배되므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 주장하는 평가인증 관련 부분은 한국보육진흥원에서 실시하는 어린이집 인증제도로 현장관찰자는 지표에 의해 관찰하고 구체적으로 운영위원회 설치ㆍ운영에 대한 지표가 없으므로 지적당하지 않을 수도 있었던 것으로 판단되며, 청구인은 그간 운영위원회에 관해 행정청으로부터 「행정절차법」 제2조 제3호에 의한 행정지도를 받지 않았다고 주장하나 피청구인은 동해시 복지여성과-14916(2012. 4. 30.) 어린이집운영위원회 설치 및 운영안내(청구인 5. 10. 확인) 및 복지여성과-35284(2012. 10. 15.) 어린이집운영위원회 부모 위원 교육안내(청구인 10. 24. 확인)를 한 바 있으므로 청구인은 운영위원회 운영에 관해 충분히 인지하고 있었다고 판단된다. 나. 「영유아보육법」 제44조는 어린이집운영위원회 미운영ㆍ미설치에 대한 시정명령을 규정하고 있으므로 청구인의 어린이집에 대한 시정명령은 청구인이 주장하는 것처럼 일관성 없는 행정처분이 아니며, 소규모 시설의 운영위원회 구성이 악의적으로 이용되며 불필요한 규제가 되고 있어 운영위원회 운영이 필요 없다는 청구인의 주장은 법규, 규정 및 지침을 자의적으로 해석하여 운영위원회 설치ㆍ운영을 명시하고 있는 「영유아보육법」을 명백하게 위반한 것을 자인하는 것으로 보인다. 다. 청구인은 그 간 정성을 다해 온 청구인의 보육에 대한 열정을 주장하며 행정처분을 취소해 달라고 주장하나 이는 행정처분의 면책대상이 되지 아니하며, 어린이집 운영을 대표자 단독 결정이 아닌 운영위원회의 결정을 통해 부모의 의견을 수렴하여 영유아들을 건전하게 보육하고자 하는 법 취지에 비추어 피청구인이 이 건 처분으로 달성하려는 공익목적이 청구인이 입게 될 불이익에 비하여 결코 가볍다고 볼 수 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 「영유아보육법」제25조, 제41조, 제44조 「영유아보육법 시행령」제21조의2 5. 인정사실 양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2012. 4. 30. 청구인을 포함한 피청구인 관내 어린이집 원장에게 어린이집 운영위원회 설치 및 운영 안내를, 2012. 10. 15. 어린이집 운영위원회 부모위원 교육 안내를 각각 한 바 있다. 나. 청구인의 어린이집은 2013. 7. 24. 실시한○○도의 2013년 어린이집 시군교차점검에서 ①반별 출석부 및 교직원출근부 관리 소홀, ②급ㆍ간식비 기준단가 미달, ③근로계약서 작성 미흡(급여 및 호봉 미기재), ④어린이집운영위원회 미운영, ⑤특별활동 강사 성범죄 조회 및 채용신체검사 미실시, ⑥특별활동비 계약서 미징구 등 6개 항목이 적발되었고, 강원도로부터 위 내용에 대한 처리결과를 제출하라는 통보를 받은 피청구인은 2013. 12. 23. 청구인에게 조치결과를 2013. 12. 31.까지 제출하되 어린이집운영위원회 미운영과 관련하여서는 시정명령을 하겠다는 처분 사전 통지를 하였다. 다. 청구인은 2013. 12. 31. 피청구인에게 위반사항에 대한 조치결과를 제출하면서 어린이집운영위원회 미 운영에 대하여 시정명령으로 별도 조치하겠다는 사항은 행정지도로 하여 달라는 의견을 함께 제출하였으나 피청구인은 2014. 1. 13. 청구인에게 시정명령 통지를 하였다. 6. 판 단 가. 「영유아보육법」제25조 제1항, 제44조 제4의2호, 같은 법 시행령 제21조의2에 따르면 “시장ㆍ군수는 어린이집 운영의 자율성과 투명성을 높이고 지역사회와의 연계를 강화하여 지역 실정과 특성에 맞는 보육을 실시하기 위하여 취약보육을 우선적으로 실시하여야 하는 어린이집과 제10조 제6호에 따른 부모협동어린이집을 제외한 모든 어린이집은 어린이집운영위원회를 설치하여야 하고, 이를 위반하였을 경우 어린이집의 원장 또는 그 설치ㆍ운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다.”라고 되어 있다. 나. 살피건대, 청구인은 적발 당시 아무런 통지도 없다가 5개월여 지난 후 행정지도, 권고, 조언도 하지 않은 채 이 사건 통지를 하였을 뿐만 아니라, 피청구인으로부터 보육시설운영위원회 운영을 하라는 지도나 업무연락 공문을 받은 적도 없고 이를 이행하지 않았음에도 그동안 아무런 행정조치가 없었음에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 「행정절차법」 제2조 및 「영유아보육법」제41조를 위반한 처분으로서 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 「행정절차법」제2조는 용어를 정리한 것일 뿐 청구인이 주장하는 행정지도는 같은 법 제48조부터 제51조를 의미하는 것으로 보아야 할 것이고, 「영유아보육법」제41조는 시장ㆍ군수가 보육사업의 원활한 수행을 위하여 어린이집 설치ㆍ운영자 및 보육교직원에 대하여 필요한 지도와 명령을 할 수 있도록 규정하고 있는 것으로서 같은 법 제44조와는 그 내용면에서 다르다고 할 것이고, 피청구인은 2012. 4. 30.과 같은 해 10. 15. 청구인에게 어린이집 운영위원회 설치 및 운영 안내와 어린이집 운영위원회 부모위원 교육 안내를 한 바 있고 연도별 보육사업안내 책자에도 어린이집 운영위원회를 설치ㆍ운영하도록 안내하고 있으므로 청구인이 어린이집 운영위원회 설치 및 운영에 대하여 알지 못하였다는 주장은 납득하기 어려울 뿐만 아니라, 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령에 따라 지도, 권고, 조언대상이 아닌 시정명령 처분의 대상으로서 「영유아보육법」제49조에 따라 청문을 실시하여야 하는 대상도 아니라 할 것이고, 이 사건 시정명령은 동일한 위반사실이 적발될 경우 처분이 가능하도록 하는 것일 뿐 청구인에게 불이익을 주는 것이 아니라 할 것이므로 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.