영유아보육법위반 시정명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로 ○○에 있는 ○○○○ 어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’ 이라 한다)을 운영하는 원장이다. 피청구인은 2020. 10. 22. 이 사건 어린이집 현장점검을 실시하고, 보육교사 인사기록카드가 비치되어 있지 않은 사실을 확인한 후, 청구인에게 2020. 11. 23. 처분 사전통지를 하고, 같은 해 12. 30. 청구인에게 「영유아보육법」 제24조 제1항, 같은 법 시행규칙 제23조 별표8 위반을 이유로 같은 법 제44조에 따라 ‘보육교직원의 인사기록카드를 행정처분명령서 수령일로부터 14일 이내에 비치하고, 「영유아보육법」 장부 등의 비치 사항을 준수하여 운영할 것’을 내용으로 하는 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 어린이집 원장으로 피청구인은 2020. 10. 22. 현장점검을 하였고 당시 보육교직원의 인사기록카드(○○○, ☆☆☆, ◎◎◎, ◇◇◇ 교사)를 갖추어두지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 현장점검 당시 위 교사들의 인사기록카드가 없어진 줄 알았는데, 그 다음날 전자기록 PDF로 비치하여 둔 것을 확인하여 피청구인에게 이를 보고하였다. 그런데 피청구인은 인사기록카드 중 첫 표지가 없다는 것과 교사의 인사기록카드가 복사물(출력물)이라는 사실에 대해 이를 인정할 수 없다면서 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 이 사건의 쟁점은 교직원의 인사기록카드를 비치하는 방법 중 첫 인사기록카드에만 표지를 붙이고 두 번째 인사기록카드에는 표지없이 인사기록카드를 철한 것이 어린이집 운영기준 위반인지 여부와 인사기록카드를 전자기록장치인 PDF파일로 저장하여 비치하는 것이 어린이집 운영기준 위반인지 여부라고 할 것이다. 가) 인사기록카드 첫 표지가 있어야 하는지 여부 인사기록카드를 철하여 비치할 경우 첫 장만을 표지로 하고 그 다음 교사들의 인사기록카드들을 철하여 보존하면 충분하다. 인사기록카드를 비칠할 때 각 교사별로 ‘표지+기록카드’로 하지 않고 ‘표지+A교사기록카드+B교사기록카드+C교사기록카드 ~~’의 방식으로 비치하였다고 하여 이를 「영유아보육법 시행규칙」별표8을 위반한 것이라고는 할 수 없다.(갑 제1호증 참고) 나) 전자기록에 의한 비치 인정 「영유아보육법 시행규칙」 별표8에 의하면, ‘전자적 방식으로 확인이 가능한 경우 전자문서로 보전할 수 있다.’라고만 명시되어 있다. 청구인은 2020. 11. 5.경 컴퓨터에 인사기록카드가 저장되어 있는 ☆☆☆ 교사의 인사기록카드(사진포함)를 출력하여 피청구인에게 비치되어 있음을 보고하였는데, 이때 출력물이 복사물이라는 이유로 이를 인정하지 않았다. 피청구인은 출력물이 복사물인지 판단할 것이 아니라 출력물이 전자적 방식으로 컴퓨터에 저장되어 있는지를 확인하고 컴퓨터에 전자적 방식으로 확인이 가능한 문서로 보존되어 있는지를 점검한 후 위반사항이 있을 경우 시정명령을 할 의무가 있음에도 불구하고 컴퓨터 출력물만 가지고 판단을 하여 이 사건 처분을 하였다. 3) 이상과 같이 이 사건 어린이집의 인사기록카드는 「영유아보육법 시행규칙」 별표8에 따라 전자적 방법으로 보존하고 있고, 인사기록 카드도 표지를 맨 앞장으로 하여 뒷장부터 각 교사들의 인사기록카드를 비치하고 있음에도 불구하고 이 사건 처분을 하였는바 이는 사실오인과 법리오해 및 행정조사권의 재량을 이탈한 위법 부당한 처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 현장점검 이후 피청구인에게 인사기록카드 구비에 대한 보고를 했다는 주장에 대해 청구인은 이 사건 어린이집 현장점검(2020.10.22.) 당시 보육교직원 4명(○○○, ☆☆☆, ◎◎◎, ◇◇◇)에 대한 인사기록카드를 제대로 구비하지 않았다 [을제1호증] . 청구인은 현장 점검 익일 보육교직원 인사기록카드를 PDF 파일로 비치한 것을 확인하고 피청구인에게 보고하였고 2020. 11. 5.경 컴퓨터에 저장되어 있는 ☆☆☆ 교사의 인사기록카드를 출력하여 피청구인에게 보고하였다고 하나 이는 사실과 다르다. 청구인은 피청구인이 2020. 11. 23. 행정처분 사전통지서를 발송하기 전에는 보육교직원 인사기록카드 구비를 증빙할 어떠한 서류도 제출한 사실이 없으며 피청구인의 행정처분 사전통지서 발송 이후 2020. 12. 7. 현장점검 당시 확인되지 않은 원장의 직인을 추가하거나 수기로 교사의 서명 및 내용을 수정하는 등 인사기록카드를 편집하여 제출하였다.[을제2호증] 2) 보육교직원 인사기록카드 첫 표지가 없다는 이유로 행정처분 했다는 주장에 대해 「영유아보육법 시행규칙」(별지 제7호 서식)[을제3호증]에 따른 인사기록카드 관련하여 교사 및 원장의 서명(또는 직인)이 없는 인사기록카드는 법적으로 유효한 서류라고 보기 어려운바, 청구인이 교사 4명(○○○, ☆☆☆, ◎◎◎, ◇◇◇)의 인사기록카드를 온전히 비치하였다고 보기 어렵다. 또한 「영유아보육법 시행규칙」제23조 [별표8]에 따르면 “보육교직원의 인사기록카드는 채용구비서류, 이력서 및 사진을 포함하는 것”이라고 명시되어 있는바, ☆☆☆ 교사의 경우 인사기록카드 상 사진이 없었고 ◇◇◇ 교사의 경우 이력서 등 채용구비서류 일체가 없이 보육교사자격증과 증명사진만을 컴퓨터 파일로 보관하고 있었으므로 피청구인은「영유아보육법」제24조(어린이집의 운영기준 등) 제1항 위반에 대해 「영유아보육법」제 44조(시정 또는 변경 명령) 제4호에 따라 이 사건 처분을 하였다. 3) 보육교직원 인사기록카드의 전자적 보관 방식을 인정하지 않았다는 주장에 대해 보육교직원의 인사기록카드는 통상 교사 및 원장의 서명 또는 날인이 포함되기 때문에 어린이집에서는 종이문서로 보관하는 것이 일반적이다. 피청구인은 현장점검 당시 청구인에게 보육교직원 인사기록카드를 찾을 수 있는 시간을 *약 50분 이상 주었으나 청구인은 인사기록카드가 알 수 없는 까닭으로 누락되어 있다고 하였다. (* 점검당시 핸드폰 사진화면 상 시간(19:35~20:23) [을제4호증]) 이에 피청구인은 전자적 보관 방식도 인정되니 컴퓨터를 찾아보라고 안내하였고 청구인은 컴퓨터를 찾던 도중 인사기록카드는 찾을 수 없고 *◇◇◇ 교사의 보육교사자격증과 증명사진만을 저장하고 있다고 인정하며 보육교직원 인사기록카드 미비치에 대한 확인서를 작성하였다. [을제5호증] (* 점검 당시 ◇◇◇ 교사의 보육교사 자격증 및 증명사진 컴퓨터 화면 사진) 「영유아보육법 시행규칙」제23조 [별표8]에 의하면 전자적 방식으로 확인이 가능한 경우 전자문서로 보존할 수 있다고 명시하고 있으나 이는 현장점검 당시 전자문서로 보관하고 있어야 함을 의미하는 것이므로 현장점검 당시로부터 한 달 이상이 지난 시점에 (시정명령 사전통지서 발송 이후) 인사기록카드 출력물을 제출한 것이 점검 당시 인사기록카드를 전자문서로 보존하였다는 것을 입증하지는 못한다. 특히 현장점검 당시의 서류와 청구인이 제출한 인사기록카드를 대조했을 때 현장점검 당시의 서류를 수기로 수정(*교사 및 원장 서명 추가, **내용 변경)한 사실이 확인되므로 인사기록카드를 전자문서 형식(PDF 파일)으로 보관하고 있었다는 청구인의 주장은 근거가 없다 할 것이다. * 교사 및 원장 서명 추가 : 교사(☆☆☆, ◎◎◎, ◇◇◇), 원장(□□□) ** 내용 변경 : ☆☆☆ 교사의 가족사항 중 자 이장규의 생년월일, 학력, 직업 변경 및 학력란 내용 추가 [을제6호증] 보육교직원 인사기록카드는 「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제26조 제1항에 의거, 기관 및 단체의 신분, 재산, 권리, 의무를 증빙하는 서류로써 문서 보존 연한이 준영구인 자료이므로 영유아에게 안전한 보육 환경을 보장하기 위해 엄격히 보관해야 함에도 불구하고 청구인은 보육교직원 4명에 대한 인사기록카드를 어린이집에 제대로 비치하지 않았다. 이에 청구인은 인사기록카드 미비치에 대해 인정하고 확인서를 썼음에도 행정처분을 면피하려는 목적으로 점검 당시 인사기록카드를 전자문서로 보관하였다고 거짓 진술 하고 있다고 판단된다. 4) 피청구인의 행정처분 정당성 시정명령의 내용은 과거의 위반행위에 대한 중지는 물론 가까운 장래에 반복될 우려가 있는 동일한 유형의 행위의 반복금지까지 명할 수 있다는 것이 대법원 판결의 일관된 입장이다. (대법원 2003. 02. 20. 선고 2001두 5347 전원합의체 판결, 대법원 2009. 05. 28.선고 2007두24616판결, 대법원 2010. 11. 25. 선고 2008두 23177) 법 위반 행위의 결과가 더 이상 존재하지 않는다는 이유로 법 위반 행위의 중지는 물론 재발 방지를 명하는 시정명령도 할 수 없다고 해석한다면, 이는 영유아에게 안전한 보육환경을 제공하기 위해 최소한의 운영 기준을 정하고 그 운영기준을 운영·확보 하고자 하는 시정명령의 취지에 반하는 것이다. 또한 「영유아보육법」제44조에 따른 시정명령은 같은 법 제45조, 같은 법 시행규칙 제38조 제1항 [별표9]에 따른 운영정지 등 가중 처분의 전제가 되는 점을 고려하였을 때 청구인이 행정처분 사전통지서 발송 전에 인사기록카드를 구비하지 않았으므로 기간을 정하여 인사기록카드 구비를 명하는 행정처분은 법적으로 타당하며, 그 위반행위의 반복을 막기 위해 재발 방지를 명하는 행정청의 시정명령(「영유아보육법」 장부 등의 비치사항을 준수하여 어린이집을 운영할 것)은 적법하다. 따라서 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【영유아보육법】 제24조(어린이집의 운영기준 등) ① 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 운영기준에 따라 어린이집을 운영하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2011. 6. 7.> 제44조(시정 또는 변경 명령) 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어린이집이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 어린이집의 원장 또는 그 설치ㆍ운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2011. 6. 7., 2011. 8. 4., 2013. 6. 4., 2013. 8. 13., 2015. 5. 18., 2015. 12. 29., 2018. 12. 11., 2018. 12. 24., 2019. 4. 30.> 4. 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준을 위반한 경우 【영유아보육법 시행규칙】 제23조(어린이집의 운영기준) 법 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준 및 법 제24조의2제2항에 따른 보육시간 운영기준과 내용은 별표 8과 같다. <별표 8> 아. 장부 등의 비치 어린이집에는 다음의 장부 및 서류를 갖춰 두어야 한다(전자적 방식으로 확인이 가능한 경우 전자문서로 보존할 수 있다). 다만, 상시 영유아 20명 이하인 어린이집으로서 어린이집의 원장이 보육교사를 겸임하는 어린이집의 경우에는 1)·3)·4)·5)·6)·8)·9)·11) 및 12) 외의 장부 및 서류(전자문서를 포함한다)는 갖춰 두지 아니할 수 있다. 1) 재산목록과 그 소유를 증명하는 서류(부동산을 임차하는 경우에는 임대차 계약서를 포함한다) 2) 어린이집 운영일지 및 보육통합정보시스템의 전자출석부 3) 보육교직원의 인사기록카드(채용구비서류, 이력서 및 사진을 포함한다) 4) 예산서 및 결산서 5) 총계정원장 및 수입·지출 보조부 6) 금전 및 물품출납부와 그 증명서류 7) 소속 법인의 정관 및 관계 서류 8) 어린이집 이용신청자 명부 9) 생활기록부, 영유아보육일지 10) 보육교직원의 인사·복무 및 어린이집 운영에 관한 규정 등 11) 통합안전점검표 12) 영상정보 열람대장 13) 그 밖에 어린이집 운영에 필요한 서류 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 처분서, 현장조사서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○로 ○○에 있는 이 사건 어린이집을 운영하는 원장이다. 나) 피청구인은 2020. 10. 22. 이 사건 어린이집 현장점검을 실시하였는데, 교직원 ○○○의 인사기록카드에는 청구인의 서명 또는 날인이 없었고, ☆☆☆의 인사기록카드에는 사진이 부착되어 있지 않았으며, ☆☆☆ 및 청구인의 서명 또는 날인이 없었고, ◎◎◎의 인사기록카드에는 ◎◎◎ 및 청구인의 서명 또는 날인이 없었으며, ◇◇◇에 대한 이력서 등 채용구비서류 없었고, 다만 파일형태로 보육교사자격증과 ◇◇◇ 증명사진만 전자장치에 보관하고 있었다. 청구인은 같은 날 ‘보육교직원(☆☆☆, ○○○, ◎◎◎, ◇◇◇)의 인사기록카드를 정리하여 보관하고 있었으나, 현장점검 시 없는 것을 알게 되었다. 다만 본인이 가지고 있던 서류는 원장인 본인 서명 없이 마지막장이 빈 공간이었음을 확인한다. 본인이 보육교사의 개별 인사기록카드를 잘 보관 중이었으나 원인을 알 수 없는 이유로 서류가 누락되어 있음을 확인한다.’라는 취지로 자필로 기재하고 기명·서명한 확인서를 작성하여 피청구인에게 제출하였다. 다) 피청구인은 2020. 11. 23. 청구인에게 처분 사전통지를 하였고, 청구인은 2020. 12. 7. 피청구인에게 ‘현장점검 당시 보육교직원의 인사기록카드가 없어진 줄 알았으나 그 다음 날 사무실에 있는 것을 확인하고 피청구인에게 보고한 사실이 있고 전자기록에 의한 비치도 인정되어야 하며, 인사기록카드 첫 표지가 없었다고 하여 정당한 비치가 아닌 것은 아니다’는 취지의 의견을 제출하였다. 라) 피청구인은 2020. 12. 30. 청구인에게 「영유아보육법」 제24조 제1항, 같은 법 시행규칙 제23조 별표8 위반을 이유로 같은 법 제44조에 따라 ‘보육교직원의 인사기록카드를 행정처분명령서 수령일로부터 14일 이내에 비치하고, 「영유아보육법」 장부 등의 비치 사항을 준수하여 운영할 것’을 내용으로 하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 이 사건 어린이집 교직원 4명의 인사기록카드 비치의무를 이행하였다고 주장하므로 살펴본다. 「영유아보육법」 제24조에서는 ‘어린이집을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 운영기준에 따라 어린이집을 운영하여야 한다’고 규정하고, 같은 법 시행규칙 제23조에서는 ‘법 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준 및 법 제24조의2 제2항에 따른 보육시간 운영기준과 내용은 별표 8과 같다.’고 규정하고 있다. 또 별표8 아항에서는 ‘어린이집에는 다음의 장부 및 서류를 갖춰 두어야 한다(전자적 방식으로 확인이 가능한 경우 전자문서로 보존할 수 있다). 다만, 상시 영유아 20명 이하인 어린이집으로서 어린이집의 원장이 보육교사를 겸임하는 어린이집의 경우에는 1)·3)·4)·5)·6)·8)·9)·11) 및 12) 외의 장부 및 서류(전자문서를 포함한다)는 갖춰 두지 아니할 수 있다. 3) 보육교직원의 인사기록카드(채용구비서류, 이력서 및 사진을 포함한다)’고 정하고 있다. 따라서 이 사건 어린이집 원장인 청구인으로서는 이 사건 어린이집에 보육교직원의 인사기록카드(채용구비서류, 이력서 및 사진을 포함한다)를 갖추어야 할 의무가 있다고 할 것이다. 그런데 현장점검 당시 비치된 ○○○, ☆☆☆, ◎◎◎의 인사기록카드에는 본인 서명 또는 날인이 없거나 청구인의 서명 또는 날인이 없었고, ☆☆☆의 경우 증명사진이 부착되어 있지 않았으며, ◇◇◇의 경우 이력서 등 채용구비서류가 없었고 다만 전자장치인 이 사건 어린이집에 비치된 컴퓨터에 파일형태로 보육교사자격증과 증명사진만 존재하였던 점, 청구인은 현장점검 다음 날 파일형태로 전자장치에 비치되어 있음을 확인하고 피청구인에게 통보하였다고 주장하나 이를 입증할 자료가 없는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 이 사건 현장점검 당시 이 사건 어린이집에 법령에 따른 보육교직원의 인사기록카드(채용구비서류, 이력서 및 사진을 포함)를 제대로 갖추지 않았다고 봄이 타당하다. 청구인은 이 사건 점검 당시 전자적 형태로 인사기록카드를 갖추고 있었다는 것을 전제로 피청구인이 전자적 보관방식을 인정하지 않고, 인사기록카드 첫 표지가 없다는 이유로 한 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 피청구인은 이 사건 현장점검 당시 보육교직원의 적법한 인사기록카드가 갖추어져 있지 않았음을 이유로 이 사건 시정명령을 한 것이므로 앞서 살펴본 바와 같이 현장점검 당시 전자적 형태로 인사기록카드를 갖추고 있었다는 청구인의 주장을 입증할 자료가 없는바, 청구인의 위 주장은 모두 이유 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.