예술활동증명 미완료 결정통지 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2024. 7. 18. 피청구인에게 예술활동증명 신청을 하였고, 피청구인은 2024. 11. 8. 청구인에게 ‘제출한 자료만으로 연극분야 전문예술활동에 대한 판단이 어렵다’며 예술활동증명 미완료 결정·통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)를 하면서, 이 사건 통지에 대한 이의신청 및 행정쟁송 등 불복방법에 대한 안내는 하지 않았다. 2. 청구인 주장 청구인은 전문 예술인으로서 번역, 기획, 라이센스 획득, 실연 및 대본 창작 등 다양한 활동을 영위하면서 소득을 얻고 있으며, 공연예술 계약서 등을 작성하여 활동하고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 통지는 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구요건에 관한 주장 예술활동증명은 문화예술 분야에서 소정의 활동을 증명할 수 있는 사람이 세부기준에 부합하는 서류를 제출함으로써 자신의 활동을 증명하는 행위이고, 피청구인은 이를 확인해 주는 것에 불과하므로 피청구인이 어떠한 공권력을 행사한 것으로 볼 수 없다. 또한 예술활동증명에 따라 예술인의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 부분은 없고, 추후 피청구인이 수행하는 보조금 사업 등에 지원할 수 있는 자격요건으로서 기능할 뿐이다. 따라서 이 사건 통지는 행정심판의 대상인 처분에 해당하지 않는다. 나. 본안에 관한 주장 청구인이 제출한 자료만으로 청구인이 예술인 복지법령과 내부지침에서 정하는 요건을 충족했다고 판단하기 어려웠다. 따라서 피청구인의 이 사건 통지는 적법·타당하다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조제1항, 제5조제2호, 제17조 예술인 복지법 제1조, 제2조, 제3조의2, 제4조, 제8조, 제10조, 제10조의2, 제12조제2항, 제14조제2항·제3항, 제15조 예술인 복지법 시행령 제2조, 제2조의2제3항, 제2조의3, 별표 1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 이 사건 통지 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2024. 7. 18. 피청구인에게 예술활동증명 신청을 하였고, 피청구인 소속 심의위원회는 2024. 10. 17.부터 같은 해 11. 4.까지 이를 심의(참석위원 3명)하여 ‘제출한 자료만으로 연극분야 전문예술활동에 대한 판단이 어렵다’며 예술활동증명 미완료 의결을 하였으며, 이에 따라 피청구인은 2024. 11. 8. 청구인에게 이 사건 통지를 하면서 이 사건 통지에 대한 이의신청 및 행정쟁송 등 불복방법은 안내하지 않았다. 나. 피청구인이 운영하는 예술인경력정보시스템의 예술활동증명 제도안내 화면 출력물에 따르면 ‘예술활동증명 완료 시 피청구인의 예술인 복지사업에 참여가 가능하고, 자녀의 어린이집 입소 시 예술활동증명 확인서로 재직증명서 대체가 가능’(‘일반 예술활동증명’ 완료자에 한하며 ‘신진예술인 예술활동증명’, ‘예술활동증명 특례’의 경우 일부 사업에 참여할 수 있음)하다는 취지의 내용이 기재되어 있다. 6. 이 사건 통지의 무효 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조 및 제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을, ‘행정청’이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인을 말한다. 또한, 같은 법 제5조제2호 및 제17조에 따르면 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판을 말하고, 행정심판은 처분을 한 행정청을 피청구인으로 하여 청구하여야 한다. 2) 「예술인 복지법」 제1조에 따르면 이 법은 예술인의 직업적 지위와 권리를 법으로 보호하고, 예술인 복지 지원을 통하여 예술인들의 창작활동을 증진하고 예술 발전에 이바지하는 것을 목적으로 하고, 같은 법 제2조제2호 및 제3호에 따르면 ‘예술인’이란 예술 활동을 업(業)으로 하여 국가를 문화적, 사회적, 경제적, 정치적으로 풍요롭게 만드는 데 공헌하는 사람으로서 문화예술 분야에서 창작, 실연(實演), 기술지원 등의 활동을 하는 사람을 말하며, ‘예술활동증명 예술인’이란 예술인 중 같은 법 제3조의2에 따라 창작, 실연, 기술지원 등의 활동을 증명한 사람을 말한다. 3) 「예술인 복지법」 제3조의2제1항에 따르면 문화예술 분야에서 활동을 증명할 수 있는 사람은 「저작권법」 제2조제1호 및 제25호에 따라 저작물을 공표한 사람(제1호), 예술 활동으로 얻은 소득이 있는 사람(제2호), 제1호 및 제2호에 준하는 예술 활동 실적이 있는 사람(제3호)으로서 제2항부터 제5항까지에 따른 절차 및 세부 기준 등에 따라 창작, 실연, 기술지원 등의 활동을 증명할 수 있는 사람을 말하는데, 예술활동증명 세부기준은 같은 조 제5항, 같은 법 시행령 제2조 및 별표 1, 문화체육관광부 예규인 「예술활동증명 운영지침」에서 구체적으로 정하고 있다. 4) 「예술인 복지법」 제3조의2제2항·제3항·제5항, 같은 법 시행령 제2조, 제2조의3에 따르면 법 제3조의2제1항에 따라 예술활동증명을 받으려는 사람은 예술활동증명 신청서에 세부 기준을 충족하는 사람임을 증명할 수 있는 자료를 첨부하여 한국예술인복지재단에 제출해야 하고, 한국예술인복지재단은 제출된 자료를 검토한 후 문화예술 각 분야별 전문가로 구성된 심의위원회의 심의를 거쳐 신청인이 문화예술 분야에서 활동을 증명할 수 있는 사람인지 여부를 결정하여야 한다. 또한, 같은 법 시행령 제2조의2제3항에 따르면 심의위원회는 문화예술 분야에서 10년 이상 종사한 사람, 법조계·교육계·언론계 또는 경제계 등의 다양한 분야에서 5년 이상 종사한 사람으로서 문화예술에 관한 식견을 갖춘 사람, 그 밖에 문화예술에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 한국예술인복지재단의 장이 위촉한다. 또한, 예술활동증명의 유효기간은 5년으로 하되, 별표 1 제1호나목, 제2호나목 및 제3호나목에 해당하는 경우는 2년으로 하고, 별표 1 제3호다목에 해당하는 경우는 5년의 범위에서 해당 예술 활동의 내용 및 기간을 고려하여 심의위원회가 정하는 기간으로 한다. 5) 「예술인 복지법」 제4조에 따르면 국가와 지방자치단체는 예술인의 지위와 권리를 보호하고 예술인의 복지 증진에 관한 시책을 수립하여 시행하여야 하고, 예술인이 지역, 성별, 연령, 인종, 장애, 소득 등에 따른 차별 없이 예술 활동에 종사할 수 있도록 시책을 마련하여야 하며, 예산의 범위에서 예술인의 복지 증진을 위한 사업과 활동에 필요한 지원을 할 수 있다. 6) 「예술인 복지법」 제8조에 따르면 예술인복지사업을 효율적으로 수행하기 위하여 법인인 한국예술인복지재단을 설립하고, 같은 법 제10조에 따르면 한국예술인복지재단은 예술인의 사회보장 확대 지원(제1호), 예술인의 직업안정·고용창출 및 직업전환 지원(제2호), 원로 예술인의 생활안정 지원 등 취약예술계층의 복지 지원(제3호), 「장애예술인 문화예술 활동 지원에 관한 법률」 제3조제1호에 따른 장애예술인의 문화예술 활동을 위한 복지 지원(제3의2호), 개인 창작예술인의 복지 증진 지원(제4호), 예술인의 자녀 돌봄 지원(제4의2호), 예술인의 복지실태 및 근로실태의 조사·연구(제5호), 예술인 복지금고의 관리·운용 및 예술인의 생활안정을 위한 자금의 융자(제6호), 예술인 공제사업의 관리·운영(제7호), 「예술인의 지위와 권리의 보장에 관한 법률」 제2조제10호 각 목에 따른 예술인권리침해행위로 인한 피해 상담 및 법률적 지원(제8호), 예술인의 권익보호를 위한 교육 프로그램 운영(제9호), 예술계 성희롱·성폭력 예방교육 및 피해 구제 지원(제10호), 정부로부터 위탁받은 사업(제11호), 그 밖에 예술인의 복지 증진을 위하여 대통령령으로 정하는 사업(제12호)을 수행한다. 7) 「예술인 복지법」 제10조의2제1항 및 제12조제2항에 따르면 국가는 한국예술인복지재단의 사업과 운영에 필요한 경비를 예산의 범위에서 출연 또는 보조할 수 있고, 한국예술인복지재단 이사장은 문화체육관광부장관이 임면하며, 상임이사는 이사장이 이사회의 추천을 받은 사람 중에서 문화체육관광부장관의 승인을 받아 임면한다. 또한, 같은 법 제14조제2항·제3항에 따르면 한국예술인복지재단은 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년도 사업계획서 및 예산서, 세입세출결산서를 문화체육관광부장관에게 제출하여야 하고(사업계획서 및 예산서를 변경하고자 할 때에도 또한 같다), 문화체육관광부장관은 필요한 경우 한국예술인복지재단에 사업계획 및 예산·결산 관련 자료의 제출을 요청할 수 있다. 8) 「예술인 복지법」 제15조제1항에 따르면 문화체육관광부장관은 소속 공무원으로 하여금 재단의 업무, 회계 및 자산 상황을 검사하게 하거나 검사에 필요한 자료의 제출을 명령하게 할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면 문화체육관광부장관은 제1항에 따른 검사의 결과 위법하거나 부당한 사항이 있을 때에는 재단에 시정을 명령하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다. 나. 판단 1) 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 국민의 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위를 말하고(대법원 2008. 5. 15. 선고 2008두2583 판결 참조), 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없으며, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 하고(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결, 2023. 2. 23. 선고 2021두44548 판결 등 참조), 행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지가 불분명한 경우에는 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식 가능성과 예측 가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결, 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021두60748 판결 등 참조). 2) 위와 같은 전제하에서 이 사건 심판청구와 관련하여 피청구인이 법령에 따라 행정권한을 가진 공공단체에 해당하는지, 이 사건 통지가 처분에 해당하는지 여부에 대해 살펴본다. 피청구인은 예술인의 사회보장 확대 지원, 예술인의 직업안정·고용창출 및 직업전환 지원, 정부로부터 위탁받은 사업 등을 수행하기 위해 「예술인 복지법」 제8조에 의하여 설립된 특수법인이고, 예술인 복지법령에 따라 예술활동증명을 받으려는 사람의 신청을 검토한 후 신청인이 문화예술 분야에서 활동을 증명할 수 있는 사람인지 여부를 결정하는 피청구인의 권한은 국가 또는 지방자치단체 등의 행정청으로부터 위탁받은 권한은 아니다. 그러나 ① 「예술인 복지법」은 예술인의 직업적 지위와 권리를 법으로 보호하고, 예술인 복지 지원을 통하여 예술인들의 창작활동을 증진하고 예술 발전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률이고, 국가와 지방자치단체는 예술인의 지위와 권리를 보호하고 예술인의 복지 증진에 관한 시책을 수립하여 시행하여야 하며, 예산의 범위에서 예술인의 복지 증진을 위한 사업과 활동에 필요한 지원을 할 수 있는 점, ② 국가는 한국예술인복지재단의 사업과 운영에 필요한 경비를 예산의 범위에서 출연 또는 보조할 수 있는 점, ③ 한국예술인복지재단 이사장은 문화체육관광부장관이 임면하고, 상임이사는 이사장이 이사회의 추천을 받은 사람 중에서 문화체육관광부장관의 승인을 받아 임면하는 점, ④ 한국예술인복지재단은 매년도 사업계획서 및 예산서, 세입세출결산서를 문화체육관광부장관에게 제출하여야 하고, 문화체육관광부장관은 필요한 경우 한국예술인복지재단에 사업계획 및 예산·결산 관련 자료의 제출을 요청할 수 있는 점, ⑤ 문화체육관광부장관은 소속 공무원으로 하여금 재단의 업무, 회계 및 자산 상황을 검사하게 하거나 검사에 필요한 자료의 제출을 명령하게 할 수 있으며, 검사의 결과 위법하거나 부당한 사항이 있을 때에는 재단에 시정을 명령하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있는 점, ⑥ 예술활동증명에 관한 절차와 세부 기준은 예술인 복지법령에서 구체적으로 정하고 있는데, 피청구인은 예술활동증명을 받으려는 사람이 신청한 자료를 검토한 후 문화예술 각 분야별 전문가로 구성된 심의위원회의 심의를 거쳐 신청인이 문화예술 분야에서 활동을 증명할 수 있는 사람인지 여부를 결정하고, 예술활동증명을 받은 사람은 예술인의 사회보장 확대 지원, 예술인의 직업안정·고용창출 및 직업전환 지원, 정부로부터 위탁받은 사업 등과 관련하여 피청구인이 수행하는 복지 사업에 참여할 자격을 얻게 되며, 예술활동증명의 유효기간을 법령에서 정하고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 심판청구와 관련하여 피청구인은 법령에 따라 행정권한을 가진 공공단체로서 행정청에 해당하고 이 사건 통지는 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것이다. 3) 다음으로 이 사건 통지의 무효 여부에 대해 살펴보면, ① 「예술인 복지법」 제3조의2제2항·제3항·제5항, 같은 법 시행령 제2조, 제2조의2제3항에 따르면 문화예술 분야에서 활동을 증명할 수 있는 사람인지 여부에 대한 결정은 문화예술 분야에서 10년 이상 종사한 사람, 법조계·교육계·언론계 또는 경제계 등의 다양한 분야에서 5년 이상 종사한 사람으로서 문화예술에 관한 식견을 갖춘 사람, 그 밖에 문화예술에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 등 문화예술 전문가들로 구성된 심의위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 심의위원회의 전문적인 심의를 거쳐 내린 판단은 특별한 다른 사정이 없는 한 최대한 존중되어야 할 것인바, 청구인의 예술활동증명 신청에 대해 심의위원회에서 심의한 결과 제출한 자료만으로 연극분야 전문예술활동에 대한 판단이 어렵다는 이유로 예술활동증명 미완료로 의결한 점, ② 달리 피청구인이 이 사건 통지를 하면서 사실관계를 오인하거나 재량권을 일탈·남용 또는 부당하게 행사했다고 볼 만한 다른 사정도 확인되지 않는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인의 이 사건 통지가 중대·명백한 하자가 있어 무효라고 볼 수 없고, 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.