옥외광고물법위반 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 「한국가스공사법」에 따라 설립된 공기업으로, 2003년 7월 ○○시 □□면 △△리 800-11번지(이하‘이 사건 부지’라 한다) 지상에 지주 이용 간판인 옥외광고물(이하‘이 사건 광고물’이라 한다)을 설치·관리하고 있다. 피청구인은 2007. 12. 21. 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」(이하‘옥외광고물법’이라 한다)이 개정되어 청구인이 이 사건 광고물에 대한 허가 또는 신고를 하여야함에도 이를 이행하지 않아 같은 법 제3조를 위반하였다는 사유로 2018. 4. 3.과 2019. 3. 13. 청구인에게 이 사건 광고물에 대하여 원상복구 시정명령을 하고, 청구인이 이를 이행하지 않자 2019. 10. 17. 다시 원상복구 시정명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 지위 청구인은 「한국가스공사법」에 따라 설립되어 도시가스 제조·공급, 천연가스 인수기지 및 공급망 건설·운영, 천연가스·액화석유가스의 개발 및 수출입 등의 업무를 수행하는 공기업으로 이 사건 부지에 이 사건 광고물을 설치·관리하고 있다. 2) 사건경위 가) 청구인의 이 사건 광고물 설치 청구인은 「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하‘공공기관운영법’이라 한다) 제5조제3항 제1호가목에 따라 시장형 공기업으로 지정된 공공기관에 해당한다. 청구인은 2003년 7월경 산업통상자원부(당시의 명칭은‘산업자원부’였음)와의 협의를 거쳐 청구인의 ○○관리소가 있는 이 사건 부지에 이 사건 광고물을 설치하였다. 당시 시행되고 있던 구 옥외광고물법(2007. 12. 21. 법률 제8737호로 일부개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제8조제2호에 따르면 청구인과 같은 공공단체는 옥외광고물의 표시·설치에 관하여 허가를 받거나 신고를 하여야 한다는 같은 법 제3조의 적용을 받지 않았으므로, 청구인은 적법하게 이 사건 부지에 이 사건 광고물을 설치하였다. 다만 청구인이 이 사건 광고물을 최초로 설치한 지 오래되어 당시 산업통상자원부와 협의한 자료가 남아 있지는 않다. 이 사건 광고물의 크기는 가로 20m, 세로 10m, 높이 25m 정도이고, 국도인 중부대로를 지나는 차량들이 볼 수 있도록 설치되어 있으며, 현재‘다음세대를 위한 깨끗한 에너지! 천연가스와 함께합니다.’라는 내용이 표시되어 있다. 이 사건 광고물의 현황은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023001"></img> 나) 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분 청구인은 2003년 7월경 이 사건 광고물을 설치한 이후 약 15년 이상 위 광고물을 관리하고 있었는데, 피청구인은 2019. 10. 17. 청구인에게 이 사건 광고물이 옥외광고물법 제3조를 위반한 불법광고물이므로 2019. 11. 22.까지 철거하라는 시정명령을 하였다. 다) 청구인의 피청구인 담당공무원 방문 및 면담 청구인 직원들은 이 사건 처분 이후인 2019. 11. 19. 피청구인 ○○과를 방문하여 담당공무원과 이 사건 처분에 관하여 면담을 진행하고 청구인의 의견을 개진하였다. 이때 청구인 직원들은 피청구인 담당공무원에게, ① 이 사건 광고물은 옥외광고물법 제3조제1항이 적용되는 광고물이 아니라 같은 법 제6조제2항에 해당하는 광고물로 허가나 신고가 필요하지 않은 점, ② 청구인의 서울 방화관리소를 관할하는 서울특별시 ☆☆☆청장(이하 ‘☆☆☆청장’이라 한다)도 청구인에 대하여 유사한 시정명령을 하였으나 청구인의 소명에 따라 ☆☆☆청장이 위 시정명령을 직권으로 철회한 사례가 있는 점 등을 설명하였다. 그러나 피청구인 ○○과 담당공무원은 이 사건 광고물이 옥외광고물법에 위반된 광고물에 해당한다는 입장을 바꾸지 않았다. 라) 청구인의 피청구인에 대한 의견서 제출 및 회신 청구인은 2019. 11. 21. 피청구인에게, 이 사건 광고물은 산업통상자원부로부터‘깨끗하고 안전한 천연가스 홍보’라는 공익적 목적을 인정받은 것으로서 옥외광고물법 제6조 제2항 단서에 따른 적법한 광고물이라는 의견을 서면으로 제출하였다. 피청구인은 2019. 12. 2. 청구인의 위 의견에 대하여, 2007. 12. 31. 구 옥외광고물법이 개정되기 이전에는 이 사건 광고물과 같은 공공목적 광고물이 구 옥외광고물법 제8조에 따라 허가·신고 대상에서 제외되었으나, 이후 법이 개정되어 이 사건 광고물도 옥외광고물법 제3조에 따른 허가·신고 대상이 되었으므로, 이 사건 광고물의 철거를 위한 행정처분을 계속할 예정이라는 취지로 회신하였다. 3) 이 사건 청구의 적법성 피청구인은 2019. 10. 17. 이 사건 처분을 하였으나, 이때 청구인에게 행정심판이나 행정소송으로 불복할 수 있다는 점과 그 불복기간을 안내하지 않았으므로 청구인은 「행정심판법」 제27조제6항과 같은 조 제3항에 따라 이 사건 처분이 있었던 날부터 180일이 지나기 전에 행정심판을 청구할 수 있는바, 2019. 10. 17.부터 180일이 되는 날(2020. 4. 14.) 이전에 제출한 이 사건 청구는 적법하다. 4) 이 사건 처분의 위법성 가) 이 사건 광고물은 옥외광고물법 제6조제2항 단서, 같은 법 시행령 제29조제3항제1호에서 정한 광고물 등에 해당한다. (1) 옥외광고물법에 따르면‘국가, 지방자치단체 또는 옥외광고물법 시행령으로 정하는 공공단체’가 공공의 목적으로 광고물 등을 표시·설치하려는 경우에도 같은 법 제3조에 따른 허가·신고가 있어야 한다(옥외광고물법 제6조제2항 본문). 다만, 주요 정책 또는 사업의 효율적 홍보·안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 표시·설치 기준 등에 맞는 광고물 등에 대하여는 옥외광고물법 제3조에 따른 허가·신고 없이도 광고물 등의 표시·설치가 가능하다(옥외광고물법 제6조제2항 단서). 청구인과 같이 공공기관운영법에 따라 지정된 공공기관은 옥외광고물법 제6조제2항, 같은 법 시행령 제29조제3항제1호의‘국가등’에 해당한다(옥외광고물법 시행령 제29조제2항제1호). 또한, 이 사건 광고물은 청구인의 ○○관리소가 위치한 이 사건 부지에 설치되어 있고, ‘다음세대를 위한 깨끗한 에너지! 천연가스와 함께합니다.’라는 내용에서 보는 바와 같이 청구인이 수행하는 공익적 사업의 안전성과 친환경성을 홍보하는 홍보용 간판이다. 따라서 이 사건 광고물은‘국가등의 청사 또는 건물의 부지 안에 설치하는 홍보용 간판’으로, 옥외광고물법 제6조제2항 단서의‘주요 정책 또는 사업의 효율적 홍보안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 표시·설치 기준 등에 맞는 광고물등’에 해당한다. (2) 이와 관련하여 피청구인은 구 옥외광고물법 제8조가 개정되어 공공목적 광고물도 허가·신고 대상이 되었으므로 청구인의 의견은 타당하지 않다고 보았다. 그러나 이는 국가등의 공공목적 광고물도 원칙적으로는 허가·신고 대상으로 하되, 일정한 경우에는 허가·신고 대상에서 제외하는 옥외광고물법 제6조제2항 단서의 규정에 대한 몰이해 내지 간과에서 비롯된 판단이다. 실제로 청구인이 피청구인 담당자를 방문하거나 피청구인에 대한 의견제출서를 통해 이 사건 광고물이 옥외광고물법 제6조제2항 단서에 해당하여 허가·신고 대상이 되지 않는다고 충실히 설명하였음에도 불구하고, 피청구인의 2019. 12. 2.자 의견제출서에 대한 회신에는 이 사건 광고물이 옥외광고물법 제6조제2항 단서에 해당하는지 여부에 대한 피청구인의 의견이 전혀 나타나 있지 않다. 이는 피청구인이 이 사건 광고물에 대하여 옥외광고물법 제6조제2항 단서에 해당하는지에 대한 면밀한 검토 없이 이 사건 처분을 하였을 가능성이 높음을 시사한다. 나) 행정안전부 및 다른 지방자치단체에서도 이 사건 광고물과 유사한 광고물에 대하여 옥외광고물법 제6조제2항 단서에 해당한다고 인정한 바 있다. ☆☆☆청장은 2018. 10. 31. 청구인에게 서울 방화관리소에 설치되어 있는 옥외광고물이 옥외광고물법 제3조제1항을 위반한 광고물이라는 이유로 이를 철거하라는 시정명령을 하였고, 당시 청구인의 방화관리소에 설치된 광고물은 다음과 같았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023003"></img> 청구인은 2018. 11. 16. ☆☆☆청장에게, 위 방화관리소의 광고물은 옥외광고물법 제6조 제2항, 같은 법 시행령 제29조에 따라 공익목적 달성을 위하여 설치한 광고물이고 반드시 존치가 필요하다는 의견을 송부하였다. 또한, 행정안전부에서도 2018. 12. 3. 서울특별시 측에 위 방화관리소의 광고물이 옥외광고물법 시행령 제29조제3항제1호에 따른 국가등의 청사 또는 건물의 부지 안에 설치하는 홍보용 간판에 해당한다는 의견을 송부하였다. ☆☆☆청장은 2018. 12. 26. 위와 같은 행정안전부의 의견에 따라 방화관리소에 설치된 광고물에 대한 시정명령을 직권으로 취소(철회)하였다. 이처럼 행정안전부와 ☆☆☆청장도 이 사건 광고물과 유사하게 청구인이 청구인의 관리소가 있는 부지에 설치한 홍보용 간판이 옥외광고물법 제6조제2항 단서, 같은 법 시행령 제29조제3항제1호에서 정한 허가취소의 예외가 되는 광고물 등임을 인정한 것인바, 유독 이 사건 광고물에 대하여만 달리 볼 이유는 전혀 없다. 다) 소결 결국 이 사건 광고물은 옥외광고물법 제3조제1항에 따른 허가·신고 대상에 해당하지 않는바, 이와 다르게 이 사건 광고물에 대하여 옥외광고물법 제3조제1항에 위반되었다는 이유로 철거를 명한 이 사건 처분에는 근거법규에 대한 해석을 그르쳐 존재하지 않는 사유를 처분사유로 삼은 잘못이 있다. 【보충서면】 5) 공공의 목적에 관한 피청구인 주장의 부당성 가) 이 사건 광고물은 공공의 목적으로 설치된 것이다. 청구인은 「한국가스공사법」이라는 특별법에 근거하여 설립된 법인으로, 가스를 장기적으로 안정되게 공급할 수 있는 기반을 마련함으로써 국민생활의 편익 증진과 공공복리의 향상에 이바지하게 함을 목적으로 설립되었으며, 공공기관운영법에 따라 2007년 시장형 공기업으로 지정된 이래 현재까지 시장형 공기업으로 지정되어 있다(「한국가스공사법」 제1조, 공공기관운영법 제5조제3항, 제6조). 또한 청구인이 수행하는 사업은 「도시가스사업법」에 따른 도시가스의 제조·공급, 천연가스의 인수기지 및 공급망 건설·운영 등 국가의 에너지정책과 직결된 것들일 뿐만 아니라(「한국가스공사법」 제11조제1항), 이와 관련한 청구인의 천연가스 공급규정 개정과 같은 구체적인 업무수행에 대하여 정부의 승인을 거치는 점(산업통상자원부 2020. 1. 3.자 보도자료) 등을 고려하면, 청구인의 도시가스 및 천연가스 관련 업무는 공공성을 띠고 있다고 할 것이다. 따라서 청구인이 수행하는 천연가스 관련 사업의 안전성과 친환경성을 홍보하는 것 역시 국민생활의 편익 증진과 공공복리 향상을 위한 활동에 해당하는 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023005"></img> 특히, 정부에서는 천연가스의 효용에 주목하여 그 안정적 수급과 거래의 효율성 강화를 위한 국제적 공조를 위해 노력하고 있고(산업통상자원부 2018. 10. 24.자 보도자료), 환경부가 나서서 천연가스 이용보급 확대를 위하여 그 안전성과 친환경성을 홍보할 정도로 천연가스의 홍보를 중요하게 여기고 있다(환경부 홍보자료). 또한, 국회는 정부가 수행하는 에너지정책홍보 사업에 예산을 지원하고 있는데, 이 사업에는 에너지 안전 홍보를 위한 광고물 제작, 캠페인 등도 포함되어 있다[산업통상자원부 2017년 예산 설명자료(발췌)]. 이처럼 국회와 정부 차원에서도 천연가스의 안전성과 친환경성 홍보가 중요한 정책으로 다루어지고 있는바, 구체적이고 합리적인 근거 없이 이 사건 광고물이 공공의 목적으로 설치된 것이 아니라고만 주장하는 것은 부당한 처사이다. 피청구인은 이 사건 광고물이 공익적인 목적보다는 청구인의 이미지 개선과 대외 인식도 제고를 주된 목적으로 하는 것으로 보인다고 주장하나, 청구인의 설립목적, 청구인이 수행하는 사업과 정부정책의 밀접한 관련성 등에 비추어 보더라도 이러한 주장은 타당하지 않다. 또한, 청구인은 2003년경 이 사건 광고물을 설치하기 이전에 경기도와 위 광고물 설치에 관한 협의를 거쳤다. 청구인은 본래 인천광역시 남동구에 소재한 운연관리소 부지에 이 사건 광고물을 설치하려고 하였으나, 당시 운연관리소 부지에 광고물을 설치하는 것과 관련하여 해당 지방자치단체와 협의가 잘 되지 않은 반면, 이 사건 부지에 광고물을 설치하는 것에 관하여는 경기도와의 원만한 협의가 이루어져 이 사건 광고물을 이 사건 부지에 설치하기로 변경한 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023007"></img> 이 사건 처분서에는 이 사건 광고물이 옥외광고물법 제3조에 위반된 불법광고물이라고 기재된 이외에, 어떤 점에서 이 사건 광고물의 설치목적에 공공의 목적이 부정되는지에 대한 일체의 언급이 없다. 그런데, 처분의 적법성은 그 처분의 적법을 주장하는 행정청에 증명책임이 있으므로(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두22980 판결 등 참조), 피청구인은 어떠한 점에서 이 사건 광고물에 공공의 목적이 없는지에 대해 검토하였어야 했고, 이를 처분서에도 명시하였어야 했다. 그러나 피청구인은 이러한 일체의 조치를 취하지 않고 행정심판이 제기되자 막연히 이 사건 광고물에는 공공의 목적이 인정될 수 없다고만 주장하고 있는바, 이러한 태도에 비추어 보더라도 피청구인의 주장은 타당하지 않다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023011"></img> 결국 이 사건 광고물은 국회와 정부가 중요하게 취급하고 있는 천연가스의 홍보사업을 수행하기 위하여 설치된 것이고, 그 설치에 관하여 경기도와의 협의까지 거친 광고물이라는 점에서‘공공의 목적’이 충분히 인정된다. 나) 이 사건 광고물은 옥외광고물법에 따른 허가·신고 대상에 해당하지 않는다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023009"></img> 피청구인은 이 사건 광고물이 구 옥외광고물법 개정 이후부터는 새롭게 허가를 받거나 신고를 받아야만 하는 광고물에 해당한다고 주장하나, 이는 옥외광고물법의 체계에 부합하지 않는 주장이다. 현행 옥외광고물법에 따르면 국가등이 공공의 목적으로 광고물등을 표시·설치하려는 경우에도 허가·신고에 관한 제3조가 적용되지만, 옥외광고물법 제6조제2항 단서, 같은 법 시행령 제29조제3항 각호에 해당하는 경우에는 옥외광고물법 제3조의 적용 자체가 배제되는 것이다. 구 행정자치부와 한국지방재정공제회 한국옥외광고센터가 2016년경 공동으로 발간한 「옥외광고 법령 해설집」에서도 이러한 점을 명시하고 있다. 뒤에서 살펴보는 바와 같이 이 사건 광고물은‘주요시책 또는 사업의 효율적 홍보·안내 등 공익목적의 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 광고물등’(옥외광고물법 제6조제2항 단서)에 해당하는바, 이 점에서 구 옥외광고물법 개정 이후 이 사건 광고물에 대해 옥외광고물법 제3조 규정에 따른 허가·신고가 있어야 했다는 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 6) 옥외광고물법 제6조제2항 단서의 해석에 관한 피청구인 주장의 부당성 가) 옥외광고물법 시행령 제29조제3항 각호에 규정된 광고물등은 모두 대통령령의 입법권자가‘공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정’하여 규정한 광고물이다. 옥외광고물법 제6조제2항은‘주요 정책 또는 사업의 효율적 홍보·안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 표시·설치 기준 등에 맞는 광고물등’은 허가·신고 없이 표시·설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 법률이 시행령에 공익목적 달성을 위해 불가피하다고 인정하는 광고물을 세부적으로 규정할 것을 위임한 것이다. 이와 달리 해석할 경우, 법이 그 예외사유를 대통령령에 위임하고 대통령령에서 그 예외사유를 세부적으로 규정해 두었음에도 불구하고 실제로 예외사유에 해당하는지에 대하여 시장등(옥외광고물법 제3조제1항의‘시장등’을 의미함)이 다시 최종적인 판단을 하여 시행령의 적용을 부정할 수 있는 결과가 발생한다. 그런데 대통령령은 국무회의의 심의를 거쳐 최종적으로 대통령의 결재까지 거쳐야 하는 법규인바, 국회가 대통령령에 위임한 예외사유에 대해 시장등이 다시 그 사유가 예외사유에 해당하는지를 판단할 수 있다고 해석하는 것은 법령의 체계에 전혀 부합하지 않는 불합리하고 부당한 해석이다. 실제로 옥외광고물법 제6조제2항 단서 개정 당시 그 내용이 반영된 의원 대표발의 옥외광고물법 개정안(의안번호 175198)의 내용을 보더라도, 옥외광고물법 제6조제2항 단서를 마련한 취지는 대통령령에서 그 예외사유를 정하도록 하려는 것이었음을 알 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023027"></img> 다른 입법례에 비추어 보더라도 옥외광고물법 시행령 제29조제3항 각호에 규정된 광고물등은 모두 공익목적 달성의‘불가피성’이 인정되는 것으로 보아야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023029"></img> 법률이 일정한 예외사유를 대통령령에 위임할 때, 그 필요성 여부에 대해서 대통령령에서 판단하여 규정하도록 하기 위하여‘인정되어’라는 표현을 추가하여 위임하는 것은 보편적인 입법기술이다. 실제로 이와 같은 위임방식이 적용된 법률은 아래와 같이 무수히 많다. 위와 같은 여러 법률 규정의 내용에 비추어 보면, 법률에서‘인정되어 대통령령으로 정하는’경우를 위임한 경우 그‘인정되어’의 최종적인 판단은 대통령령 자체에서 이루어지는 것임을 알 수 있다. 예컨대, 공인회계사는 「공인회계사법」 제21조제1항제3호에 따라, 「공인회계사법 시행령」 제14조제1항제1호에 규정된‘해당 공인회계사 또는 그 배우자가 주식 또는 출자지분을 소유하고 있는 자’에 대해 재무제표 감사 등의 직무를 수행할 수 없는 것이다. 그러나 피청구인의 주장을 위 공인회계사법령에 그대로 적용하면, 해당 공인회계사는 자신이 출자지분을 소유하고 있는 회사에 대해서도 행정기관이나 법원 등의 판단에 따라‘그 직무를 공정하게 행하는 데 지장’이 없다면 재무제표 감사 등의 직무를 수행할 수 있다는 부당한 결론에 이르게 된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023019"></img> 반면, 법률이 대통령령에 예외사유를 위임하지 않고, 일정한 판단주체에게 그 판단 권한을 부여할 경우에는 아래와 같이 그 취지를 분명하게 규정하고 있다. 이러한 유사 입법례를 종합해 보더라도, 옥외광고물법 제29조제3항 각호에 규정된 광고물등은 모두 공익목적 달성을 위한 불가피성이 인정된 광고물로 옥외광고물법 제6조제2항 단서의 적용을 받는 것으로 해석된다. 7) 유사 사례 등에 관한 피청구인 주장의 부당성 가) 처분의 적법성(즉, 이 사건 광고물의 위법성)은 행정청이 증명하여야 할 사항인바, 피청구인의 주장은 이 사건 광고물의 적법성을 청구인이 증명하여야 한다는 것으로 증명책임의 분배원리에 전혀 부합하지 않는다. 실제로 청구인이 이미 이 사건 처분 이후 피청구인 담당자를 직접 방문하여 이 사건 광고물이 위 요건을 갖춘 것임을 설명하고, 같은 의견을 서면으로 제출하기까지 하였으나, 피청구인은 지금까지도 이 사건 광고물이 어떤 점에서 옥외광고물법 제6조제2항 단서, 옥외광고물법 시행령 제29조제3항제1호에 해당하지 않는지에 대해 전혀 답하지 않고 있다. 심지어 피청구인이 위와 같이 행정심판에 이르러서도 그 증명책임을 청구인에게 미루는 것에 비추어 보면, 피청구인 내부에서 위 요건 해당 여부에 대한 검토가 이루어졌는지조차 의문이다. 나) 증명책임의 분배원리는 별론으로 하고 이 사건 광고물은 옥외광고물법 시행령 제29조 제3항제1호의 요건을 모두 갖춘 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023017"></img> (1) 청구인은 이 사건 광고물이 설치된 이 사건 부지를 소유하고 있고, 이 사건 부지에는 청구인이 운영하는 ○○관리소가 있다. 또한, 이 사건 부지에는 이 사건 광고물 1개만이 설치되어 있고, 다른 광고물은 설치되어 있지 않다. 그리고 이 사건 광고물이‘지주 이용 간판’임은 청구인이 이미 제출한 이 사건 광고물 사진만 보더라도 분명히 알 수 있다. 따라서 이 사건 광고물은 옥외광고물법 시행령 제29조제3항제1호의 요건을 모두 갖춘 것으로, 허가·신고 없이 설치·표시할 수 있는 광고물에 해당한다. 8) 옥외광고물법 시행령 제29조제4항에 관한 피청구인 주장의 부당성 가) 피청구인의 주장은 처분사유 추가·변경의 한계를 벗어난 것이다. 이 사건 광고물이 옥외광고물법 시행령 제29조제4항에 따른 협의 대상에 해당하나 청구인이 이를 협의하지 않았다는 사유는, 이 사건 처분서에 기재된 처분사유를 아무리 넓게 해석하더라도 이 사건 처분사유에 속한다고 보기 어렵다. 이처럼 이 사건 처분사유에 해당하지 않는 사유를 피청구인이 행정심판에서 주장할 수 있는지에 관하여 보건대, 대법원 판례는 처분사유의 추가·변경이 허용되는‘기본적 사실관계의 동일성’유무의 판단 기준으로, ‘기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다’고 판시하고 있다(대법원 2018. 11. 15. 선고 2015두37389 판결 등). 그런데, 이 사건 처분사유는‘이 사건 광고물이 옥외광고물법 제3조를 위반한 것’이라는 것이고, 이는 다시 말하면‘이 사건 광고물이 옥외광고물법 제29조제3항제1호에 해당하지 않는다는 것’이다. 그러나 피청구인은 행정심판에서 비로소‘이 사건 광고물이 옥외광고물법 제29조제3항제1호에 해당하더라도 같은 조 제4항의 협의절차를 거치지 않은 점’을 주장하고 있는바, 이는 피청구인이 내세운 처분사유 전체가 부정되는 상황을 전제로 하는 것으로 기본적 사실관계의 동일성이 인정될 수 없는 사유이다. 실제로 피청구인은 그 전까지 청구인에게 협의의 부존재를 이유로 하는 어떠한 의사표시도 하지 않았는바, 피청구인의 위 주장은 이 사건 처분 당시까지 스스로도 전혀 고려하거나 검토하지 않았던 사유를 쟁송에 와서 오로지 처분의 적법성을 최대한 주장하기 위해 활용하는 것일 뿐이다. 나) 이 사건 광고물이 옥외광고물법 시행령 제29조제4항의 협의 대상에 해당한다고 볼 수 없다. 옥외광고물법 시행령 제29조제4항은‘국가등은 제3항 각 호의 광고물등을 표시하려면 관할 시장등과 미리 협의하여야 한다’고 규정하고 있는바, 이 규정은 2008. 7. 9. 대통령령 제20911호로 개정되면서 신설·시행된 규정이다. 그런데, 이 사건 광고물의 경우 위와 같이 옥외광고물법 시행령 제29조제4항의 규정이 마련되기 이전에 이미 경기도와의 협의를 거쳐 적법하게 설치를 마친 것이다. 옥외광고물법 시행령 제29조제4항의‘미리’란 광고물등의 설치·표시 이전을 의미하는 것인바, 이미 적법하게 설치를 마친 광고물등에까지 소급하여‘미리’협의하도록 하는 규정이 적용된다고 보는 것은 문리해석에 부합하지 않는다. 이 점에서 이 사건 광고물은 옥외광고물법 시행령 제29조제4항의 협의 대상에 해당한다고 볼 수도 없다. 다) 가사 이 사건 광고물이 옥외광고물법 시행령 제29조제4항의 협의 대상이라고 하더라도, 이 사건 처분은 여전히 위법하다. 피청구인은 이 사건 광고물을 옥외광고물법 제3조에 따른 허가·신고 없이 설치하였다는 점을 들어 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 광고물이 실제로는 옥외광고물법 제3조에 따른 허가·신고 대상이 아니라고 해석된다면 그로써 이 사건 처분은 바로 위법한 것이 된다. 이 경우 이 사건 광고물이 시장등과의 협의 대상이든 그렇지 않든, 이 사건 광고물에 대하여 허가·신고 규정 자체가 적용될 수 없는 점은 마찬가지이기 때문이다. 또한, 위‘협의’요건은 법률이 아니라 시행령에 규정된 사항일 뿐이고 위 협의에 관하여 법률이 직접 위임한 것도 아니라는 점에서, 시행령에 규정된‘협의’규정을 준수하지 않았다고 하여‘법률’을 위반하였다고 볼 수도 없다. 이 점에서 가사 이 사건 광고물이 ‘협의’대상이라고 하더라도 옥외광고물법 제3조를 위반하였다고 해석될 수 없음은 물론이고, 그 밖에 다른‘법률’을 위반하였다고 볼 여지도 없다. 나아가, 옥외광고물법 제29조제4항이‘합의’나‘승인’이 아닌‘협의’를 거쳐야 한다고 규정한 점에 비추어 보면, 청구인이 그 동안 피청구인을 방문하여 이 사건 광고물의 적법성과 필요성을 설명하고 관련 의견을 제출한 것도 모두 협의를 거친 과정에 해당한다고 할 것이다. 9) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 처분사유의 부존재로 인하여 위법하므로, 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 구 옥외광고물법과 관련하여 옥외광고물법 부칙 <법률 제8737호, 2007. 12. 21.> 제2조(기존 국가등 및 다른 법령 또는 조례에 따른 광고물에 관한 경과조치)는‘이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 적법하게 설치·표시된 광고물은 그 설치·표시기간의 만료 시까지 이 법에 따라 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다’고 되어있다. 청구인이 이 사건 광고물이 구 옥외광고물법에 따라 적법하게 설치·표시되었음을 주장하더라도 그 설치·표시기간의 만료 시점을 경과하였다면 새로운 허가를 받거나 신고를 받아야 할 것이다. 한편, 구 옥외광고물법 제8조에 의하더라도‘공공의 목적’이 인정되어야 할 것인바‘다음세대를 위한 깨끗한 에너지! 천연가스와 함께합니다’는 내용이 표시되었다는 점만으로는 ‘공공의 목적’을 인정하기가 다소 요원하다고 보인다. 2) 현 옥외광고물법과 관련하여 청구인은 현 옥외광고물법 제6조제2항을 이유로도 적법한 설치·표시된 광고물임을 주장하는 것으로 보이나 위 규정은 공공단체가 공공의 목적으로 광고물을 설치하는 경우에도 같은 법 제3조의 적용이 있음을 원칙으로 하고 있으며, 예외적으로‘주요 정책 또는 사업의 효율적 홍보·안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 표시·설치 기준 등에 맞는 광고물등에 대하여는 그러하지 아니하다’고 되어있다. 이 사건 광고물이‘공공의 목적’으로 설치된 것인지도 의문이지만, ‘주요 정책 또는 사업의 효율적 홍보·안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정’된다고 보는 것 역시 요원할 것으로 사료된다. 이 사건 광고물은‘다음세대를 위한 깨끗한 에너지! 천연가스와 함께합니다’는 내용이 표시되었을 뿐이므로 그 자체만으로 정책이나 사업의 효율적 홍보 등 공익목적 달성에 필수적이라고 보기 어렵다. 오히려 청구인 기관의 이미지 개선과 대외 인식도 개선에 도움을 주는 데에 주된 목적이 있는 것으로 보인다. 3) 유사사례에 대하여 청구인은 서울특별시 ☆☆☆의 사례를 유사사례로 설명하는 것으로 보이나, 관련한 행정안전부의 질의 회신에 의하면 위 사례의 해당 광고물은 현 옥외광고물법 시행령 제29조제3항제1호에 따른 국가등의‘청사 또는 건물의 부지안에 설치’하는 홍보용 간판‘1개’에 해당하는 것으로 보인다. 이 사건에서도 마찬가지의 점을 주장하기 위하여는‘청사 또는 건물의 부지 안에 설치’된 점과 홍보용 간판이‘1개’인 점 및‘지주 이용 간판, 옥상간판 또는 건물 등의 벽면을 이용하는 광고물등 중 하나인 점’등을 만족하여야 하고, 위 2)에서 살펴본 기본요건 역시 만족하여야 할 것이다. 한편, 이 사건과의 유사성과는 별론으로, 행정안전부의 질의 회신에 의하면 ☆☆☆ 사례에서 2) 소정 기본요건이 만족하고 있는지 여부도 불분명하여 보인다. 4) 현 옥외광고물법 시행령 제29조제4항 위반 청구인이 주장하는 바와 같이 옥외광고물법 제6조제2항 단서 및 같은 법 시행령 제29조 제3항에 해당하는 광고물이라 하더라도 같은 법 시행령 제29조제4항에 따르면 국가등은 제3항 각 호의 광고물등을 표시하려면 피청구인과 미리 협의를 하여야 한다. 그러나 청구인은 이러한 협의절차를 거친 바 없으므로 이 사건 광고물은 위법하게 설치·표시되었다고 할 것이다. 5) 결론 이 사건 처분은 적법하므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구【옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률】(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 타법개정 되기 이전의 것) 제3조(광고물등의 허가 또는 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역·장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하“광고물등”이라 한다) 중 대통령령으로 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하“시장등”이라 한다)에게 허가를 받거나 신고하여야 한다. 허가 또는 신고사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2016. 1. 6.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 도시지역 ③ 제1항에 따른 광고물등의 종류·모양·크기·색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제6조(다른 법령 또는 국가등의 광고물 제한) ② 대통령령으로 정하는 광고물등을 제외하고는 국가, 지방자치단체 또는 대통령령으로 정하는 공공단체(이하“국가등”이라 한다)가 공공의 목적으로 광고물등을 표시·설치하려는 경우에도 제3조, 제3조의2, 제4조, 제4조의2, 제4조의3 및 제4조의4를 적용한다. 다만, 주요 정책 또는 사업의 효율적 홍보·안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 표시·설치 기준 등에 맞는 광고물등에 대하여는 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 6.> 제10조(위반 등에 대한 조치) ① 시장등(제3조의2에 따라 시·도지사에게 허가를 받거나 신고한 경우에는 시·도지사를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 광고물등의 허가·신고·금지·제한 등에 관한 제3조, 제3조의2, 제4조, 제4조의2, 제4조의3, 제4조의4 및 제5조를 위반하거나 제9조에 따른 안전점검에 합격하지 못한 광고물등 또는 제9조의2제1항에 따른 안전점검 결과 안전을 저해할 우려가 있다고 판단되는 광고물등에 대하여 다음 각 호에 해당하는 자(이하“관리자등”이라 한다)에게 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하여야 한다. <개정 2016. 1. 6.> 1. 광고물등을 표시하거나 설치한 자 2. 광고물등을 관리하는 자 3. 광고주 4. 옥외광고사업자 5. 광고물등의 표시·설치를 승낙한 토지·건물 등의 소유자 또는 관리자 구【옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령】(2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 일부개정 되기 이전의 것) 제3조(옥외광고물의 분류) 옥외광고물(이하“광고물”이라 한다)은 다음 각 호와 같이 분류한다. <개정 2014. 12. 9., 2016. 7. 6., 2018. 5. 28., 2019. 4. 30.> 6. 지주(支柱) 이용 간판: 다음 각 목의 것 가. 문자·도형 등을 표시한 목재·아크릴·금속재·디지털 디스플레이 등의 판을 지면에 따로 설치한 지주에 붙이는 광고물 제4조(허가 대상 광고물 및 게시시설) ① 법 제3조제1항 전단에 따라 허가를 받아 표시 또는 설치(이하“표시”라 한다)를 하여야 하는 광고물은 다음 각 호와 같다. <개정 2016. 7. 6., 2017. 12. 29., 2018. 5. 28.> 5. 제3조제6호에 따른 지주 이용 간판(이하“지주 이용 간판”이라 한다) 중 윗부분까지의 높이가 지면으로부터 4미터 이상인 것 ② 법 제3조제1항 전단에 따라 허가를 받아 설치하여야 하는 게시시설은 다음 각 호와 같다. 1. 제1항 각 호의 광고물을 설치하기 위한 게시시설 2. 면적이 30제곱미터를 초과하는 현수막 게시시설 [전문개정 2011. 10. 10.] 제5조(신고 대상 광고물 및 게시시설) ① 법 제3조제1항 전단에 따라 신고를 하고 표시하여야 하는 광고물은 다음 각 호와 같다. <개정 2014. 12. 9., 2016. 7. 6.> 5. 윗부분까지의 높이가 지면으로부터 4미터 미만인 지주 이용 간판 ② 법 제3조제1항 전단에 따라 신고를 하고 표시하여야 하는 게시시설은 제1항 각 호의 광고물을 설치하기 위한 게시시설로 한다. 다만, 면적이 30제곱미터를 초과하는 현수막 게시시설은 제외한다. [전문개정 2011. 10. 10.] 제7조(허가 및 신고의 절차) ① 법 제3조제1항 전단에 따라 광고물 또는 게시시설(이하“광고물등”이라 한다)의 표시 허가를 받으려는 자는 별지 제1호서식의 신청서에 다음 각 호의 서류·도서 등을 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하“시장등”이라 한다)에게 제출하여야 한다. 다만, 특별자치시·특별자치도·시·군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 조례(이하“시·군·구 조례”라 한다)로 정하는 광고물등의 경우에는 해당 시·군·구 조례로 정하는 바에 따라 제1호에 따른 원색사진 및 제2호에 따른 서류·도서의 일부를 제출하지 아니할 수 있다. <개정 2016. 7. 6.> 1. 광고물등을 표시하려는 장소의 주변을 알 수 있는 원색사진 및 광고물등의 원색도안 2. 광고물등의 모양·규격·재료·구조·디자인 등에 관한 설명서 및 설계도서 3. 다른 사람이 소유하거나 관리하는 토지나 물건 등에 광고물등을 표시하려는 경우에는 그 소유자 또는 관리자의 승낙을 받았음을 증명하는 서류 4. 법 제7조에 따라 해당 시·군·구에 설치된 옥외광고심의위원회(이하“시·군·구 심의위원회”라 한다)의 심의 관련 서류(시·군·구 조례에서 시·군·구 심의위원회의 심의를 거치도록 한 광고물등만 해당한다) 5. 구조안전확인서류(시·군·구 조례에서 제출하도록 한 경우만 해당한다) ② 법 제3조제1항 전단에 따라 광고물등의 표시 신고를 하려는 자는 별지 제1호서식의 신고서에 제1항제3호부터 제5호까지의 서류를 첨부하여 시장등에게 제출하여야 한다. 제29조(공공목적 광고물등의 표시방법) ① 법 제6조제2항 본문에서“대통령령으로 정하는 광고물등”이란 국가등이 표시하는 다음 각 호의 광고물등으로서 이 영에 따른 표시방법에 맞는 광고물등을 말한다. 1. 국가등의 청사 또는 건물 벽면을 이용하는 간판(면적이 5제곱미터 이상인 간판은 제외한다) 2. 국가등의 청사 또는 건물의 부지 안에 설치하는 현수막 게시대와 벽보판 및 그 게시 광고물 3. 시설물 또는 장소 등의 위험ㆍ경고ㆍ안전의 안내를 위하여 전기를 사용하지 아니하고 설치하는 안내표지판 ② 법 제6조제2항 본문에서“대통령령으로 정하는 공공단체”란 다음 각 호의 법인을 말한다. 1. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관 ③ 법 제6조제2항 단서에서“대통령령으로 정하는 표시·설치 기준 등에 맞는 광고물등”이란 다음 각 호의 광고물등을 말한다. <개정 2016. 7. 6., 2019. 4. 30.> 1. 국가등의 청사 또는 건물의 부지 안에 설치하는 홍보용 간판 1개. 이 경우 지주 이용 간판, 옥상간판 또는 건물 등의 벽면을 이용하는 광고물등 중 하나를 선택하여야 하며, 홍보용 간판에 전광류를 사용하는 경우에는 제14조제4항제2호에 따른 비율의 범위에서 해당 기관을 제외한 국가등의 공공목적 광고내용을 표출하여야 한다. 2. 국가등의 청사 또는 건물의 부지 밖에 설치하는 현수막 게시대와 벽보판 및 그 게시 광고물 3. 문화·예술·관광·체육·종교·학술 등의 진흥을 위한 행사·공연 또는 국가 등의 주요 시책 등을 홍보하기 위하여 30일 이내의 기간 동안 설치하는 가로등 현수기 4. 국가등이 개최하는 행사나 주요 정책 등을 홍보하기 위하여 국가등의 청사 또는 건물 벽면에 30일 이내의 기간 동안 설치하는 현수막 1개 5. 대기오염 항목의 측정 결과와 날씨 정보 등을 알리기 위하여 설치하는 대기오염 옥외전광판 및 그 표시 홍보물 6. 기상특보·강우량 등 기상정보, 안전문화 및 재난상황 등을 알리기 위하여 설치하는 재난문자전광판 및 그 표시 홍보물 7. 문화·예술·관광·체육 등의 진흥을 위한 주요 시책, 국가등의 행사 또는 사업의 홍보를 위하여 육교에 설치하는 현판 및 그 게시 홍보물(전기를 사용하지 아니하는 경우로 한정한다) 8. 국가안보·범죄신고 홍보를 위하여 청사 밖에 설치하는 지주 이용 간판(한 면의 면적이 12제곱미터 이내이고, 각 면의 합계면적이 24제곱미터 이내인 간판으로 한정한다) 9. 교통법규 위반 단속 또는 도로·교통시설의 정비·점검 업무를 수행 중인 차량에 해당 업무를 안내하기 위해 설치하는 안내전광판 및 표시 홍보물 ④ 국가등은 제3항 각 호의 광고물등을 표시하려면 관할 시장등과 미리 협의하여야 한다. 구【옥외광고물 등 관리법】(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 타법개정 되어 2003. 10. 1. 시행되기 이전의 것) 제3조(광고물등의 허가 또는 신고) ① 다음 각호의 1에 해당하는 지역·장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하“광고물등”이라 한다)중 대통령령이 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받거나 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 허가 또는 신고사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. <개정 1997. 12. 13., 2001. 7. 24.> 1. 도시계획법에 의한 도시계획구역 2. 문화재보□□에 의한 문화재 및 문화재보호구역 3. 산림법에 의한 보전임지 4. 자연공원법에 의한 자연공원 5. 도로·철도·공항·항만·궤도·삭도·하천 및 대통령령이 정하는 그 부근의 지역 6. 기타 미관풍치의 유지 및 도시환경의 보전을 위하여 대통령령이 정하는 지역·장소 및 물건 ② 제1항의 규정에 의한 광고물등의 종류·모양·크기·색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제8조(적용배제) 다음 각호의 1에 해당하는 광고물등에 대하여는 제3조 및 제4조의 규정을 적용하지 아니한다. 1. 다른 법령에 의하여 표시하거나 설치하는 광고물등 2. 국가등이 공공의 목적으로 표시하거나 설치하는 광고물등. 다만, 제4조의 규정에 의하여 광고물등의 표시·설치가 금지 또는 제한되는 지역·장소 또는 물건에 표시하거나 설치하는 경우에는 미리 시·도지사와 협의하여야 한다. 3. 관혼상제등을 위하여 표시하거나 설치하는 광고물등 4. 미관풍치와 미풍양속을 해치지 아니하는 범위안에서 종교의식을 위하여 표시하거나 설치하는 광고물등 5. 시설물의 보호·관리를 위하여 표시하거나 설치하는 광고물등 6. 학교 및 종교시설의 구내에 표시하거나 설치하는 광고물등(營利目的의 廣告物등을 제외한다) 구【옥외광고물 등 관리법】(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 타법개정 되기 이전의 것) 제8조(적용배제) 비영리 목적으로서 설치·표시 기간이 30일 이내인 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 광고물등에 대하여는 제3조 및 제4조의 규정을 적용하지 아니한다. 1. 관혼상제 등을 위하여 설치·표시하는 광고물등 2. 학교행사 또는 종교의식을 위하여 설치·표시하는 광고물등 3. 시설물의 보호·관리를 위하여 설치·표시하는 광고물등 4. 단체 또는 개인의 적법한 정치활동 또는 노동운동을 위한 행사 또는 집회 등에 사용되는 광고물등 [전문개정 2007. 12. 21.] 부칙 <제8737호, 2007. 12. 21.> 제2조 (기존 국가등 및 다른 법령 또는 조례에 따른 광고물에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 적법하게 설치·표시된 광고물은 그 설치·표시기간의 만료 시까지 이 법에 따라 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. 구【옥외광고물 등 관리법 시행령】(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 타법개정 되기 이전의 것) 부칙 <제20911호, 2008. 7. 9.> 제3조(공공목적 광고물의 경과조치) 이 영 시행 당시 종전의 규정에 따라 표시된 국가등의 공공목적 광고물등은 이 영 시행일부터 별표 1에서 정하는 광고물의 종류에 따른 광고물등의 표시기간 만료 시 관할 시장·군수 또는 구청장에게 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. [별표 1] <개정 2005. 6. 23., 2006. 3. 23.> 광고물등의 표시기간(제8조제3호관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023013"></img> 【공공기관의 운영에 관한 법률】 제4조(공공기관) ① 기획재정부장관은 국가·지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 기관(이하“기관”이라 한다)으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관으로 지정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2020. 6. 9.> 1. 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관 2. 정부지원액(법령에 따라 직접 정부의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함한다. 이하 같다)이 총수입액의 2분의 1을 초과하는 기관 3. 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 4. 정부와 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 5. 제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두개 이상의 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 6. 제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 정부 또는 설립 기관이 출연한 기관 제5조(공공기관의 구분) ① 기획재정부장관은 공공기관을 공기업·준정부기관과 기타공공기관으로 구분하여 지정하되, 공기업과 준정부기관은 직원 정원이 50인 이상인 공공기관 중에서 지정한다. <개정 2008. 2. 29.> ② 기획재정부장관은 제1항의 규정에 따라 공기업과 준정부기관을 지정하는 경우 공기업은 자체수입액이 총수입액의 2분의 1 이상인 기관 중에서 지정하고, 준정부기관은 공기업이 아닌 공공기관 중에서 지정한다. <개정 2008. 2. 29.> ③ 기획재정부장관은 제1항 및 제2항의 규정에 따른 공기업과 준정부기관을 다음 각 호의 구분에 따라 세분하여 지정한다. <개정 2008. 2. 29., 2020. 6. 9.> 1. 공기업 가. 시장형 공기업 : 자산규모가 2조원 이상이고, 총수입액 중 자체수입액이 대통령령으로 정하는 기준 이상인 공기업 나. 준시장형 공기업 : 시장형 공기업이 아닌 공기업 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> 【행정절차법 시행령】 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우 4. 법령 또는 자치법규(이하“법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료·사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 [본조신설 2014. 7. 28.] 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○시 □□면 △△리 800-11번지 토지이용계획확인원 및 등기사항전부증명서, ○○지역 천연가스버스 홍보탑 설치 협의 요청서, 시정명령서, 의견제출 및 회신서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 「한국가스공사법」에 따라 설립되고 공공기관운영법에 따라 공공기관으로 지정된 시장형 공기업으로, 2001. 4. 25. ○○시 □□면 △△리 800-11 잡종지 12,518㎡를 취득하여 소유하고 있으며, 이 사건 부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 자연녹지지역이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023015"></img> 나) 청구인은 2003. 2. 24. 경기도 ○○과에 다음과 같이 ○○지역 천연가스버스 홍보탑 설치 협의 요청하였다. 다) 청구인은 2003년 7월경 이 사건 부지에 가로 20m, 세로 10m, 높이 15m의 지주 이용 간판을 설치하였고, 이 사건 광고물에는‘다음세대를 위한 깨끗한 에너지! 천연가스와 함께합니다.’라고 기재되어 있다. 라) 피청구인은 2018. 4. 3.과 2019. 3. 13. 청구인에게 이 사건 광고물을 철거·원상복구하도록 시정명령하였고, 청구인이 이를 이행하지 아니하자 2019. 10. 17. 다음과 같이 다시 시정명령 통보하였으며, 처분서상 심판청구 기간은 기재되어 있지 않고, 처분사전통지를 하지 않았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023021"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023023"></img> 마) 청구인은 2019. 11. 21. 피청구인에게 다음과 같이 의견제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023025"></img> 바) 피청구인은 2019. 12. 2. 위 마)항의 의견제출에 대하여 다음과 같이 회신하였다. 2) 구 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 타법개정 되기 이전의 것, 이하‘구 옥외광고물법’이라 한다) 제3조제1항제1호와 구 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령」(2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 일부개정 되기 이전의 것, 이하‘구 옥외광고물법 시행령’이라 한다) 제3조제6호가목 및 제4조제1항제5호를 종합하면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 도시지역에 지주 이용 간판(문자·도형 등을 표시한 목재·아크릴·금속재·디지털 디스플레이 등의 판을 지면에 따로 설치한 지주에 붙이는 광고물) 중 윗부분까지의 높이가 지면으로부터 4미터 이상인 것을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하‘시장등’이라 한다)에게 허가를 받아야 하고, 허가 또는 신고사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 구 옥외광고물법 제10조제1항에 의하면 시장등은 광고물등의 허가에 관한 제3조 광고물등에 대하여 광고물등을 표시하거나 설치한 자(1호), 광고물등을 관리하는 자(2호)에게 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하여야 하고, 같은 법 제10조의3제1항에 의하여 시장등은 제10조제1항에 따른 명령을 받은 후 그 조치 기간 내에 이행하지 아니한 관리자등에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 500만원 이하의 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 한편, 구 옥외광고물법 제6조제2항에 의하면 대통령령으로 정하는 광고물등을 제외하고는 국가, 지방자치단체 또는 대통령령으로 정하는 공공단체(이하‘국가등’이라 한다)가 공공의 목적으로 광고물등을 표시·설치하려는 경우에도 제3조를 적용하고, 다만, 주요 정책 또는 사업의 효율적 홍보·안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 표시·설치 기준 등에 맞는 광고물등에 대하여는 그러하지 아니하며, 같은 법 시행령 제29조제3항제1호에 따르면 법 제6조제2항 단서에서‘대통령령으로 정하는 표시·설치 기준 등에 맞는 광고물등’이란 국가등의 청사 또는 건물의 부지 안에 설치하는 홍보용 간판 1개로, 이 경우 지주 이용 간판, 옥상간판 또는 건물 등의 벽면을 이용하는 광고물등 중 하나를 선택하여야 하며, 홍보용 간판에 전광류를 사용하는 경우에는 제14조제4항제2호에 따른 비율의 범위에서 해당 기관을 제외한 국가등의 공공목적 광고내용을 표출하여야 한다. 또한 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에 의하면 법 제6조제2항 본문에서‘대통령령으로 정하는 공공단체’란 공공기관운영법 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관이다. 구 「옥외광고물 등 관리법」(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 타법개정 되어 2003. 10. 1. 시행되기 이전의 것) 제3조제1호에 의하면 도시계획법에 의한 도시계획구역에 광고물등 중 대통령령이 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장 등의 허가를 받거나 신고하여야 하고, 같은 법 제8조에 의하면 다른 법령에 의하여 표시하거나 설치하는 광고물등(1호), 국가등이 공공의 목적으로 표시하거나 설치하는 광고물등(2호, 다만, 제4조의 규정에 의하여 광고물등의 표시·설치가 금지 또는 제한되는 지역·장소 또는 물건에 표시하거나 설치하는 경우에는 미리 시·도지사와 협의하여야 한다.), 관혼상제등을 위하여 표시하거나 설치하는 광고물등(3호), 미관풍치와 미풍양속을 해치지 아니하는 범위안에서 종교의식을 위하여 표시하거나 설치하는 광고물등(4호), 시설물의 보호·관리를 위하여 표시하거나 설치하는 광고물등(5호), 학교 및 종교시설의 구내에 표시하거나 설치하는 광고물등(6호)에 대하여는 제3조 및 제4조의 규정을 적용하지 아니하나, 구 「옥외광고물 등 관리법」(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 타법개정 되기 이전의 것) 제8조에 의하면 비영리 목적으로서 설치·표시 기간이 30일 이내인 관혼상제 등을 위하여 설치·표시하는 광고물등(1호), 학교행사 또는 종교의식을 위하여 설치·표시하는 광고물등(2호), 시설물의 보호·관리를 위하여 설치·표시하는 광고물등(3호), 단체 또는 개인의 적법한 정치활동 또는 노동운동을 위한 행사 또는 집회 등에 사용되는 광고물등(4호)에 대하여는 제3조 및 제4조의 규정을 적용하지 아니하고, 부칙 제2조에 따라 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 적법하게 설치·표시된 광고물은 그 설치·표시기간의 만료 시까지 이 법에 따라 허가를 받거나 신고를 한 것으로 보며, 구 「옥외광고물 등 관리법 시행령」(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 타법개정 되기 이전의 것) 부칙 제3조에 따르면 이 영 시행 당시 종전의 규정에 따라 표시된 국가등의 공공목적 광고물등은 이 영 시행일부터 [별표 1]에서 정하는 광고물의 종류에 따른 광고물등의 표시기간 만료 시 관할 시장·군수 또는 구청장에게 허가를 받거나 신고를 하여야 하고, [별표 1]에 따르면 지주 이용 간판의 허가 또는 신고기간은 3년 이내이다. 「행정절차법」 제21조제1항에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목(1호), 당사자의 성명 또는 명칭과 주소(2호), 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거(3호), 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법(4호), 의견제출기관의 명칭과 주소(5호), 의견제출기한(6호), 그 밖에 필요한 사항(7호)을 당사자등에게 통지하여야 하고, 같은 조 제3항에 의하여 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 같은 조 제4항에 따라 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(1호), 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우(2호), 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(3호)는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 같은 조 제5항과 같은 법 시행령 제13조를 종합하면 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우(1호), 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우(2호), 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우(3호), 법령 또는 자치법규(이하“법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우(4호), 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료·사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(5호)이다. 「행정심판법」 제27조제3항에 의하면 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하고, 같은 조 제6항에 의하여 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 광고물은 옥외광고물법 제3조제1항이 적용되는 광고물이 아니라‘국가 등이 청사 또는 건물의 부지 안에 설치하는 홍보용 간판’으로서 같은 법 제6조제2항 단서의‘주요정책 또는 사업의 효율적 홍보 안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 표시에 해당하는 광고물로서 허가나 신고가 필요하지 아니한 광고물’이라고 주장한다. 따라서 이 사건 쟁점은 이 사건 광고물이 옥외광고물법 시행령 제6조제2항 단서에 해당하는지 여부라고 할 것인데, 이와 관련한 옥외광고물법의 구조와 체계를 살펴보면 법 제3조제1항제1호에 정해진 지역에서 대통령령으로 정하는 광고물을 설치하려는 자는 해당 시장 등의 허가를 받거나 신고하여야 하고, 법 제6조에 따라 대통령령으로 정하는 광고물 등을 제외하고는 국가, 지방자치단체 또는 대통령령으로 정하는 공공단체가 공공의 목적 등으로 광고물 등을 표시·설치하려는 경우에도 역시 제3조를 적용한다고 규정하고 있다. 다만 그 단서로 주요 정책 또는 사업의 효율적 홍보나 안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 표시·설치기준 등에 맞는 광고물에 대하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 결론적으로 이 사건 광고물이 허가나 신고가 필요하지 아니한 광고물로 인정받기 위하여서는 첫째, 주요 정책 또는 사업의 효율적인 홍보나 안내 등 공익목적 달성을 위하여 불가피하다고 인정될 것, 둘째, 대통령령으로 정하는 표시·기준에 부합하는 광고물일 것이 요구된다. 먼저 이 사건 광고물의 내용을 살펴보면‘다음 세대를 위한 깨끗한 에너지! 천연가스와 함께합니다.’라고 되어 있어, 천연가스가 청정에너지라는 점, 그리고 이 가스공급을 주로 하는 주체가 청구인, 즉 한국가스공사임을 알리는 로고와 이름이 적혀 있다. 천연가스가 청정에너지라는 것은 화석연료로 인하여 대기환경의 질과 기후위기 등이 초래되는 시점에서 천연가스의 친환경성에 대해서 제대로 알지 못하는 국민에게 이를 홍보한다는 공익적 목적이 있기는 하나, 동시에 한국가스공사의 업무를 알리고 대국민 이미지 제고를 위한 홍보의 목적 또한 존재한다. 그런데 옥외광고물법은 위에서 보는 것처럼 단순히 공공의 목적으로 설치되는 광고물이면 허가나 신고가 면제되는 것이 아니라 주요 정책 또는 사업의 효율적인 홍보나 안내 등 공익목적 달성을 위하여 그 설치가‘불가피’하다고 인정되어야 허가나 신고가 면제된다고 정하고 있다. 어느 경우가 불가피한 경우인지에 대해서는 불확정개념이므로 위치, 사업이나 정책의 규모, 국가의 안녕질서, 국민의 생활에 미치는 영향, 여론과 국민의 인지도 등 여러 가지 정황을 고려하여 판단할 사항이라 할 것인데 그러한 여러 요소를 고려해보면, 천연가스가 친환경적 에너지라는 점을 알리기 위해서 이 사건 옥외광고물의 설치가 불가피하다고 보기는 어렵다. 따라서 더 나아가 이 사건 광고물이 대통령령이 정하는 설치기준에 해당하는 광고물인지 여부를 판단할 것 없이, 이 사건 광고물이 법 제6조제2항 단서에 해당하는 옥외광고물의 요건에 해당하지 아니한다고 보인다. 다만, 「행정절차법」 제21조는 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 경우에는 처분의 제목과 처분 내용 등을 기재하여 미리 사전에 통지하도록 정하고 있고 같은 조 제4항 각호로 사전통지를 면제하는 경우를 열거하고 있는데, 이 사건 처분은