온천발견신고수리 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2000. 7. 28. ○○시 ◇◇동 ○○○-11 일원의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 온천수를 발견하여 신고하였고, 2001. 2. 7. 신고수리통지를 받아 온천우선이용권자의 지위를 취득하였다. 피청구인은 청구인이 이 사건 처분시(2018. 12. 13.)까지 개발계획 승인신청을 하지 아니하자, 2018. 12. 13. 「온천법」 제21조제4항에 따라 신고수리를 직권취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건경과 청구인은 2000. 7. 28. 이 사건 토지에서 온천수를 발견하여 신고하였고, 2001. 2. 7. 신고수리통지를 받아 온천우선이용권자의 지위를 취득하였고, 이 일대는 ○○ ◇◇온천 보호지구로 지정되었다(경기도고시 제2003-187호). 청구인은 위 보호지구 지정 후 안녕온천 개발계획과 용도지역변경 및 지구단위계획 제안서를 작성하여 2004. 2. 25. 피청구인에게 제출하였으나, 도시기본계획과 부합하지 않는다는 이유로 반려되었고, 이후 청구인이 경기도, ○○시 등과 장고의 협의를 거쳐 2007. 12.경 ‘2020년 ○○시 도시기본계획’에 청구인의 사업이 가능하도록 반영【기존 시가화예정용지(주거)를 상업용지로 변경】되어 비로소 개발계획이 가능하게 되었다. 이에 청구인이 개발계획을 수립하려고 하였으나, 이 사건 토지의 인근이 문화재 보호구역으로 공고되었다. 청구인은 2008. 1. 4. 경기도에 문화재지정 해제신청을 하였으나 반려되었고, 행정소송을 제기하였으나 패소하였다. 이러한 상태에서는 청구인의 사업을 진행할 수 없었다. 2) 온천개발계획에 중대한 영향을 미칠 사항이 절차 진행 중임 현재 기존 도지정 문화재인 ♤♤♤를 국가기정 문화재로 등록하기 위한 심사가 진행중인바, 도지정 문화재가 국가지정 문화재로 지정되면, 문화재보호구역의 범위가 기존 300m에서 500m로 확대되고, 규제내용도 크게 달라진다. 이러한 부분은 온천 개발계획에 중대한 영향을 미치기 때문에 반드시 고려되어야 할 사항이다. 또한 현재 2035년 ○○시 도시기본계획 변경이 추진되고 있는바, 청구인이 문화재 지정으로 인한 사업성 악화를 극복하기 위하여 ○○시 ◇◇동 ♠♠시티 개발 구상안 등을 제출하고, 기존 사업부지 내 시가화용지(상업)의 면적을 확대하는 방향으로 토지이용계획을 변경해달라고 ○○시에 건의하였고, ○○시도 긍정적으로 검토하여 이를 반영하여 경기도의 승인을 기다리고 있다. 청구인은 2018. 4. 6. 피청구인으로부터 온천개발계획 수립·승인을 촉구하는 공문을 받았고, 청구인은 2035년 ○○시 도시기본계획 변경, ♤♤♤ 국가지정 문화재 심사 등 온천개발사업에 중대한 영향을 미칠 사항이 현재 진행중이므로, 사업계획에 이러한 점을 반영할 수 있도록 상당한 준비기간을 달라고 요청하였다. 변화가 고려되지 않은 개발계획을 제출했다가 사업여건 변화로 계획을 대규모 수정하게 될 경우 추가비용과 이중의 인허가 절차를 거쳐야 하는 부담이 있기 때문이다. 그러나 피청구인은 이를 묵살하고 이 사건 처분을 하였다. 3) 청구인은 ◇◇온천 개발을 위해 적극적·지속적으로 노력해왔음 청구인은 ○○시 ◇◇동 소재 47,942㎡(약 14,500평) 규모의 사업부지에 숙박시설(레지던스, 호텔), 휴양시설(온천, 복합스포츠센터, 헬스케어), 상업시설(쇼핑몰, 식당가), 문화시설(미술관, 예술공방) 등이 어울어진 복합문화 온천휴양단지를 조성할 계획을 가지고 있다. 이는 ○○시 전체의 이익에도 기여할 것으로 생각되며, 이러한 개발계획을 실현하기 위하여 지금까지 많은 노력을 기울여왔는바, 청구인은 다만 사업에 영향을 미치는 요소들이 확정되면 그에 따라 개발계획을 제출하겠다는 입장인 것이다. 4) 이 사건 처분은 청문내용에 반함 청문절차에서도 청구인이 같은 의견을 밝히자, 청문주재자 피청구인에게 수리 취소를 상당기간 유예하고, 청구인은 유예기간 동안 개발계획을 제출하라고 권고하였다. 다만 피청구인이 주장하는 바와 같이 청문조서에는 이와 다르게 적혀 있는데, 청문절차에서 나눈 대화가 조서에 다르게 기재되어 있는 경위에 대해서는 청구인도 알 수 없으나, 분명 청문절차에서 주재자가 유예를 권고한 사실이 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이러한 사정을 모두 무시하고 이 사건 처분을 강행하였다. 5) 취소유예하지 않은 것은 과잉금지원칙 위반·온천개발 지원의무 해태 피청구인이 청구인에게 온천개발계획의 승인을 독촉하는 목적은 더 이상 사업을 지연하지 말고 바로 착수하라는 취지일 것이다. 그러나 행정청은 행정목적 달성을 위한 수단을 사용함에 있어서 국민의 권리보호라는 기본원칙을 준수해야 하고, 그러한 수단 중 국민에게 상대적으로 적은 부담을 주는 방법과 조치를 선택해야 할 것이다. 온천법 제21조제4항 단서에 의하면, 온천발견신고의 수리 후 3년 이내에 개발계획의 승인신청이 없으면 수리를 취소하여야 하나, 온천우선이용권자의 신청이 있는 경우로서 필요한 경우 3년의 범위에서 한 차례 취소를 유예할 수 있는바, 피청구인은 기간유예라는 국민에게 피해를 덜 주는 방법이 있음에도 불구하고, 직권 취소라는 극단적인 수단을 선택하여, 행정권을 과잉 행사하였다. 온천법 제21조제4항단서는 2015. 7. 20. 개정되었는데, 개정 전에는 제1호에서 제5호에 해당하는 경우 수리를 취소하도록 기속행위로 규정되어 있었던 바, 개정취지는 지연사유 등 구체적인 사정을 고려하도록 재량을 인정한 것이고, 국회의 개정이유를 보아도 온천개발 의지가 있는 온천우선이용권자의 온천개발 기회를 보장하고자 한 것이라고 되어 있다. 피청구인은 답변서에서 위 단서규정의 효력기간이 2018. 7. 19. 종료되었다는 취지로 주장하나, 3년의 범위 안에서 한 차례 유예할 수 있다는 것이지, 2015. 7. 20. 온천법 개정시점부터 3년간 효력기간을 정한 것이 아니므로, 잘못된 주장이다. 현재 청구인은 ○○시의 요구를 모두 수용하여 2018. 12.경 온천개발 전문업체인 ◎◎엔지니어링과 용역계약을 체결하고, 온천개발계획의 승인을 받기 위한 제반 절차를 진행하고 있으며, 이를 위하여 피청구인에게 직권 취소의 유예를 요청하여 온 것인바, 온천우선이용권자의 온천개발 기회의 보장이 필요하다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 이미 상당한 기간동안 유예해주었음 청구인은 2004. 2. 25. 피청구인에게 온천개발계획을 제출하였으나, 도시기본계획과 부합하지 않아 반려되었고, 피청구인은 2007. 12.경 ‘2020년 ○○시 도시기본계획’에 청구인의 사업이 가능하도록 기존 시가화예정용지(주거)를 상업용지로 변경해준 바 있다. 이에 피청구인은 2008. 7.경 청구인에게 온천개발계획 절차 이행을 안내하였으나, 청구인은 2008. 9.경 피청구인에게 ♤♤♤ 관련 행정소송이 진행 중이기에 소송이 종결되면 2020년 ○○시 도시기본계획에 적합한 개발계획을 제출하겠다고 회신하였다. 그러나 2009년 소송이 종결되었음에도 청구인은 2018년 이 사건 처분시까지 2020년 ○○시 도시기본계획에 적합한 개발절차를 이행하지 아니하였다. 피청구인은 2017. 7. 28. 상급기관인 행정안전부 및 경기도로부터 온천개발계획 미승인 온천원보호지구에 대한 신속한 조치 이행을 촉구하는 공문을 받았고, 2018. 4. 3. 청구인에게 온천개발계획 수립을 2018. 6. 4.까지 안내하였고(1차), 청구인이 기한의 유예를 요청하기에 피청구인은 2018. 6. 25. 청구인에게 2018. 8. 17.까지 제출하라고 다시 안내하였으며(2차), 청문실시 후 2018. 11. 30.까지 제출하라고 안내하였다(3차). 2) 온천법 제21조제4항에 따른 적법한 처분임 청구인의 온천발견 신고가 2001. 2. 7. 수리되었는바, 온천법 제21조제4항제3호에 의하면 청구인은 그로부터 3년 이내에 개발계획의 승인을 신청하여야 하고, 이를 위반할 경우 피청구인은 온천발견신고의 수리를 취소하여야 한다. 청구인은 온천법 제21조제4항 단서를 인용하여 피청구인이 이 사건 처분을 유예했어야 한다고 주장하나, 피청구인은 2001년 이후 이 사건 처분시까지 무려 17년 동안 청구인의 온천개발을 기다려왔고, 청구인의 요청에 따라 온천발견신고수리의 취소를 유예해왔다. 이러한 사정을 고려할 때, 더 이상 유예하지 않았다고 하여 위법하다고 볼 수 없다. 또한 위 단서 규정은 2018. 7. 19.에 효력기간이 종료된 것이다. 청구인은 사업추진이 불가피하게 미뤄졌다고 주장하나, 설령 그러한 주장이 사실이라고 하더라도, 온천법 및 관련법규 상 수리를 취소하도록 규정되어 있고, 경기도에서 신속한 조치를 하라는 공문이 있었으므로, 피청구인은 법령 및 그동안의 과정을 모두 고려하여 적법하게 처분한 것이다. 3) 청문결과에 대한 청구인의 주장은 사실이 아님 청구인은 ‘청문주재자가 수리 취소를 상당기간 유예하고, 청구인은 유예기간 동안 온천개발계획을 제출하라고 권고하였음에도 피청구인이 청문내용을 무시하고 이 사건 처분을 강행하였다’고 주장한다. 그러나 청문주재자가 작성한 청문조서에는 ‘청구인은 2008. 9.경 피청구인에게 온천개발절차를 이행하겠다고 회신하였음에도 이행하지 아니하였는 바, 처분청의 의견에 별다른 문제점이 없으므로, 관련법에 따라 처분함이 타당하며, 다만 처분 전 청구인이 온천개발계획을 제출할 시에는 처분 계획을 취소함이 타당하다’라는 의견이 기재되어 있으므로, 청구인의 주장은 사실이 아니다. 더 나아가 피청구인은 청구인의 손실을 최소화하기 위하여 청문실시 후 이 사건 처분 전에 다시 한번 이행을 촉구하는 안내문을 발송한 후, 이 사건 처분을 하였다. 4) 과잉금지원칙을 준수하였음 장기간 온천개발이 이루어지지 않음에도 행정청이 처분의 취소를 하지 않는다면, 행정의 법률적합성이라는 대원칙에 반하는 것이다. 또한 ①청구인에게 그동안 17년이라는 개발기간이 부여된 점에서 청구인의 사익은 충분히 보장되었다는 점, ②온천원보호지구 지정 후 장기간 사업이 시작되지 않을 경우 보호지구에 편입된 관계인들이 오랫동안 온천 및 지하수 개발 등 재산권을 행사하지 못하는 불이익이 발생한다는 점, ③이 사건 처분은 오랫동안 방치되어 있는 온천을 보호하여 지하수 오염을 예방하는 등 온천에 대한 적절한 보호와 효율적인 개발·이용을 도모하여 공공복리 증진 및 지역경제 활성화에 이바지하고자 하는 목적을 가진 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 청구인의 사익에 비하여 결코 가볍지 않다고 할 것이다. 따라서 행정권의 과잉행사라는 청구인의 주장은 납득하기 어렵다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【온천법】 [시행 2015. 10. 21.] [법률 제13401호, 2015. 7. 20., 일부개정] 제21조(온천발견의 신고 등) ① 온천원보호지구 또는 온천공보호구역이 아닌 지역에서 온천을 발견한 자는 온천의 위치ㆍ깊이, 온천공의 지름 등 행정안전부령으로 정하는 사항을 관할 시장ㆍ군수에게 신고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> ② 제1항에 따른 온천발견신고를 하려는 자는 온천의 수온ㆍ수량ㆍ수질 등에 대하여 온천전문검사기관이 작성한 온천공검사보고서를 제출하여야 하며, 시장ㆍ군수는 검사 결과 그 온천을 개발ㆍ이용할 가치가 있다고 인정할 때에는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 그 신고를 수리하고 신고인에게 그 사실을 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> ③ 온천발견을 신고한 자는 검사에 드는 비용을 부담하여야 한다. <개정 2013. 7. 16.> ④ 시장ㆍ군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 온천발견신고의 수리를 취소하여야 한다. 다만, 제3호의 경우 온천우선이용권자의 신청이 있는 경우로서 필요하다고 판단되면 3년의 범위에서 한 차례만 취소를 유예할 수 있다. <개정 2013. 7. 16., 2015. 7. 20.> 1. 온천발견신고를 수리한 후 신고된 내용이 사실과 다른 경우 2. 온천우선이용권자의 개발 의사가 없는 것으로 인정되는 경우 3. 온천발견신고의 수리 후 3년 이내에 온천공보호구역의 지정승인신청 또는 개발계획의 승인신청(특별자치시장 및 특별자치도지사의 경우에는 지정 또는 개발계획의 수립을 말한다)이 되지 아니한 경우 4. 제5조에 따라 온천공보호구역 지정이 해제된 경우 5. 제10조에 따라 개발계획 또는 그 승인이 취소된 경우 제23조(온천우선이용권자의 권리 등) ① 시장ㆍ군수는 온천우선이용권자에게 온천원보호지구 또는 온천공보호구역에서 토지를 굴착하게 하거나 온천의 이용을 우선하여 허가할 수 있으며, 온천이용시설의 설치에 드는 비용에 대하여 그 일부를 융자ㆍ알선하는 등 필요한 지원을 할 수 있다. ② 온천우선이용권자는 온천공보호구역의 지정 및 개발계획의 수립에 관하여 의견을 제출할 수 있다. 부칙 <법률 제13401호, 2015. 7. 20.> 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제31조의2의 개정규정은 공포한 날부터 시행한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 온천발견신고 수리서, ◇◇온천원 보호지구 지정, 온천개발계획 절차 이행안내 및 회신, 온천개발계획 미승인 건에 대한 조치 공문, 처분 사전통지, 이 사건 처분서, 조치결과 제출 요구 공문, 청문조서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2000. 7. 28. ○○시 ○○동 ○○○-11 일원의 토지에서 온천수를 발견하여 신고하였고, 2001. 2. 7. 신고수리통지를 받아 온천우선이용권자의 지위를 취득하였다. 나) 피청구인은 청구인이 이 사건 처분시(2018. 12. 13.)까지 개발계획 승인신청을 하지 아니하자, 2018. 12. 13. 「온천법」 제21조제4항에 따라 신고수리를 직권취소하였다. 다) 이 사건 청문조서에는 ‘청구인은 2008. 9.경 피청구인에게 온천개발절차를 이행하겠다고 회신하였음에도 이행하지 아니하였는바, 처분청의 의견에 별다른 문제점이 없으므로, 관련법에 따라 처분함이 타당하며, 다만 처분 전 청구인이 온천개발계획을 제출할 시에는 처분 계획을 취소함이 타당하다’고 기재되어 있다. 라) 청구인은 2004. 2. 25. 피청구인에게 온천개발계획을 제출하였으나, 도시기본계획과 부합하지 않아 반려되었고, 2007. 12.경 ‘2020년 ○○시 도시기본계획’상 청구인의 사업이 가능하도록 기존 시가화예정용지(주거)가 상업용지로 변경된 바 있다. 마) 피청구인은 2008. 7.경 청구인에게 온천개발계획 절차 이행을 안내하였고, 청구인은 2008. 9.경 피청구인에게 ♤♤♤ 관련 행정소송이 진행 중이기에 소송이 종결되면 2020년 ○○시 도시기본계획에 적합한 개발계획을 제출하겠다고 회신하였으며, 2009년 소송이 종결되었음에도 청구인은 이 사건 처분시까지 온천개발계획 승인신청을 하지 아니하였다. 바) 피청구인은 경기도로부터, 2017. 7. 28. 온천개발계획 미승인 온천원보호지구에 대한 신속한 조치 이행을 촉구하는 공문을, 2019. 1. 15. 조치결과 및 향후계획을 제출하라는 공문을 각 수령하였다. 사) 피청구인은 2018. 4. 3. 청구인에게 온천개발계획 수립을 2018. 6. 4.까지 안내하였고(1차), 청구인이 기한의 유예를 요청하기에 피청구인은 2018. 6. 25. 청구인에게 2018. 8. 17.까지 제출하라고 다시 안내하였으며(2차), 청문실시 후 2018. 11. 30.까지 제출하라고 안내하였다(3차). 2)「온천법」 제21조제4항제3호에 의하면, 온천발견신고의 수리 후 3년 이내에 온천공보호구역의 지정승인신청 또는 개발계획의 승인신청이 되지 아니한 경우 시장ㆍ군수는 온천발견신고의 수리를 취소하여야 하고, 다만, 온천우선이용권자의 신청이 있는 경우로서 필요하다고 판단되면 3년의 범위에서 한 차례 취소를 유예할 수 있다. 3) 청구인은 첫째, 문화재 지정과 도시기본계획 변경 등 온천개발계획에 중대한 영향을 미칠 절차가 진행 중이고, 둘째, 청구인이 안녕온천개발 실현을 위해 적극적이고 지속적인 노력을 해온만큼 사업의지가 강하며, 셋째, 청문절차에서도 청문주재자가 피청구인에게 수리 취소를 상당기간 유예하고, 청구인은 유예기간동안 개발계획을 제출하라고 권고하였고, 넷째, 「온천법」 제21조제4항 단서 조항은 2015. 7. 20. 신설되어 시행되고 있는데, 피청구인이 위 조항에 근거하여 취소 유예를 한 적은 없으므로, 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 살피건대, 2007. 12.경 ‘2020년 ○○시 도시기본계획’상 청구인의 사업이 가능하도록 기존 시가화예정용지(주거)가 상업용지로 변경되어, 피청구인이 2008. 7.경 청구인에게 온천개발 절차이행을 안내하였고, 청구인은 2008. 9.경 피청구인에게 ♤♤♤ 관련 행정소송이 종결되면 개발계획을 제출하겠다고 회신하였으나 위 소송 종결 후 이 사건 처분시까지 온천개발계획 승인신청을 하지 아니한 사실이 인정되는바, 다시 도시기본계획 변경 및 ♤♤♤ 문제로 취소 유예를 요구하는 것은 적합하고 신뢰할 만한 근거가 될 수 없다고 보이고, 위 회신 이후 청구인이 사업계획승인을 위하여 신속하고 적극적·지속적으로 노력하였다고 볼 자료도 부족하다. 또한 청문조서를 보면, “청구인은 2008. 9.경 피청구인에게 온천개발절차를 이행하겠다고 회신하였음에도 이행하지 아니하였는바, 처분청의 의견에 별다른 문제점이 없으므로, 관련법에 따라 처분함이 타당하며, 다만, 처분 전 청구인이 온천개발계획을 제출할 시에는 처분계획을 취소함이 타당하다”고 기재되어 있으므로, 청문주재자가 피청구인이 취소를 유예하여야 한다는 내용으로 청문을 진행·종료하였다고 볼 수 없다. 마지막으로, 「온천법」 제21조제4항 단서 조항은 행정청이 사업기간, 진행경위, 당사자 및 인근 주민의 피해현황 등을 종합적으로 고려하여 취소를 유예할 수 있도록 재량권을 부여한 것인바, 이 사건 처분이 온천신고수리 후 약 17년 후에 내려졌으므로 청구인에게 상당한 기간이 부여되었다고 볼 수 있는 점, 이미 2008년경 청구인의 취소 유예 요청에 따라 피청구인이 취소를 유예해준 점, 이 사건 처분으로 청구인이 어떤 손해를 입는지, 이 사건 사업이 청구인의 전체 사업 중 어느 정도의 비중을 차지하는지 등에 대한 자료가 부족한 반면, 온천구역지정 후 미개발로 인하여 인근주민의 재산권 행사가 장기간 제한되고 있는 점, 피청구인이 2018 .4. 3. 청구인에게 2018. 6. 4.까지 온천개발계획을 수립할 것을 안내하였고(1차), 청구인이 기한의 유예를 요청하기에 피청구인은 2018. 6. 25. 청구인에게 2018. 8. 17.까지 제출하라고 다시 안내하였으며(2차), 청문실시 후 2018. 11. 30.까지 제출하라고 안내(3차)한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 위 단서 조항 신설 후 다시 취소를 유예하지 않았다고 하여 이 사건 처분이 위법·부당하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.