요양기관업무정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 요양기관으로 지정 받은 “○○약국”을 운영하는 자로서, 위 약국을 방문한 요양급여 수급자에게 주사약제를 조제해준 사실이 없음에도 거짓으로 주사약제를 조제하여 준 것처럼 하여 총 336만 3,550원의 요양급여비용을 부당하게 지급 받았다는 이유로 피청구인이 2002. 3. 14. 청구인에 대하여 79일(2002. 4. 1.～2002. 6. 18.)의 요양기관업무정지처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 국민건강보험법시행령 제61조 및 별표 5의 규정(이하 “시행령 규정”이라 한다)이 정한 기준에 따라 79일의 요양기관업무정지처분을 하였으나, 국민건강보험법 제85조제1항제1호의 규정에 의하면, 요양기관이 사위 기타 부정한 방법으로 보험자&#8228;가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에는 보건복지부장관이 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있다고 되어 있어 위 법률의 규정은 업무정지처분에 대한 처분청의 재량을 인정하고 있으나, 위임에 관한 사항을 정하고 있지 아니하다. 따라서 이 건 처분의 근거가 되는 위 시행령 규정은 법률의 위임을 받지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 힘이 없고, 다만 행정기관의 내부처리기준에 불과하다고 할 것이므로 이 건 처분의 위법여부는 위 시행령 규정과는 무관하게 처분청이 재량권을 일탈 또는 남용하였는지 여부에 따라야 할 것이다. 나. 이 건 처분은 내용상으로 다음과 같은 위법이 있다. (1) 청구인은 위 ○○약국과 같은 건물 2층에 있는 ○○의원 의사 청구외 이○○로부터 주사약제를 원외처방 하게 되면 1층에 있는 약국에서 주사약제를 구입하여 다시 의원으로 돌아와 주사를 맞아야 하는데, 이럴 경우 청구인의 주고객이던 독거노인들이나 병약한 영세민들이 큰 불편을 겪게되고 환자가 급감할 우려가 있으므로 ○○의원에서 주사제를 원내처방 하되 위 ○○약국에서 원외처방 한 것으로 하여 요양급여를 청구하고, 주사약제값은 월별로 결산하여 달라는 제안을 받았는 바, 평소 잘 알고 지내던 위 이○○가 비축 의약품을 처리해야 하는 어려움을 호소하고, 약사와의 관계에서 상대적으로 우월한 지위에 있는 의사의 부탁으로서 환자들의 편의를 봐주기 위한 순수한 마음에서 위 이○○의 제안을 승낙한 것이다. 또한 위 ○○약국의 매출액에서 요양급여청구부분이 차지하는 비율이 60～70%를 상회하고 있어 79일간의 요양기관업무정지는 청구인의 생존권을 위협하게 되는 점에 비추어 볼 때, 이 건 처분으로 달성하려는 공익적 목적보다 청구인이 입게 되는 사익적 피해가 월등히 크고, 청구인에 대한 과징금 부과처분만으로도 행정처분의 목적달성이 가능하다고 생각되므로 이 건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈&#8228;남용한 위법이 있다. (2) 청구인이 이 건 처분의 원인이 된 요양급여비용을 청구하기 시작한 2000년 7월경부터 2000년 12월까지는 의약분업이 본격적으로 시행되는 시기로서, 이 기간동안에는 의약분업에 익숙하지 못한 많은 국민들이 의약분업에 따른 번거로운 절차에 대하여 병&#8228;의원과 약국에 와서 불만을 토로하고, 심지어 의사나 약사들조차도 의약분업제도의 세부적인 절차에 익숙하지 못하여 본의 아니게 탈법행위를 하거나 관행대로 업무를 처리하기도 하였던 것인데, 이는 의약분업의 주무장관인 피청구인을 비롯한 정부의 사전준비 부족이 일차적인 원인이었음에도 요양급여자의 편의를 생각하여 업무를 처리하였던 청구인에게 그 책임을 전가시키는 것은 신의성실의 원칙에 반하는 것으로서 이 건 처분은 재량권을 일탈&#8228;남용한 위법이 있다. 다. 또한 이 건 처분은 절차상으로 다음과 같은 위법이 있다. 대한민국헌법 제12조는 적법절차의 원리에 관한 일반조항을 두고 있고, 이에 대하여 헌법재판소에서는 개별 법령의 규정여부를 불문하고 국민의 기본권인 청문권을 보장하지 않는 공권력의 행사는 위헌 또는 위법의 문제가 발생한다는 입장(헌재 82헌가8 및 헌재 94헌마201 결정참조)을 보이고 있는 바, 이 건 처분으로 인해 청구인은 사실상 영업을 포기해야 할 정도로 중대한 불이익을 받을 수 있는데도 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 청구인에게 청문의 기회를 부여하지 않았다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 국민건강보험법 제85조제1항의 업무정지처분 규정이 처분청의 재량행위를 인정하고 있을 뿐 이 건 처분의 근거규정인 위 시행령 규정은 법률의 위임을 받지 아니하여 행정기관의 내부처리기준에 불과하다고 주장하나, 국민건강보험법 제85조제1항의 규정에서 보건복지부장관이 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있도록 한 것은 법령을 위반한 요양기관에 대하여 일률적으로 처분하지 말고, 처분의 정도를 차등하게 정하여 요양기관이 이를 알 수 있도록 하라는 취지로 보아야 하며, 이러한 취지에 따라 위 시행령 규정은 요양기관의 업무정지기간을 차등화 하여 범위를 정한 것으로서 국민건강보험법에 근거하였음이 명백하므로 처분청은 이에 기속될 수밖에 없는 것이다. 나. 청구인은 약사와 관계에서 상대적으로 우월적 지위에 있는 의사 위 이○○의 부탁과 요양급여자들의 편의를 봐주기 위한 순수한 마음에서 위법행위를 한 것일 뿐 영리를 목적으로 한 것이 아니므로 과징금부과처분으로도 행정처분의 목적을 달성할 있는데도 이 건 처분을 한 것은 비례의 원칙에 위반된다고 주장하나, 청구인이 직접 조제하지도 않은 주사약제의 조제료 등을 부당하게 청구하여 청구인의 이익으로 치부하였으며, 일반적으로 의사와 약사는 처방과 조제라는 단순한 협조관계이지 의사가 우월적인 지위에 있다는 것은 아무런 근거도 없는 주장이고, 또한 업무정지에 갈음하여 부과하는 과징금부과처분은 국민건강보험법 제85조제2항에 규정되어 있는 바와 같이 요양기관이 오지에 소재하거나 인근에 다른 요양기관이 없어 요양기관에 대한 업무정지처분을 할 경우 요양기관을 이용하는 자에게 심한 불편을 주거나 기타 특별한 사유가 있다고 인정되는 때에 극히 예외적으로 적용되는 것으로 청구인의 위 ○○약국은 도심지에 위치하여 주변에 다수의 약국이 존재하므로 청구인이 이 건 처분을 받는다고 하더라도 요양기관을 이용하는 사람들에게 아무런 불편을 주기 않기 때문에 비례의 원칙에 위반하지 않는다. 다. 청구인은 이 사건의 부당행위가 정부의 의약분업에 대한 사전준비 부족이 일차적인 원인이었음에도 의약분업제도에 익숙하지 못한 청구인에게 책임을 전가하는 것은 신의성실의 원칙에 반한다고 주장하나, 이 사건의 부당청구내역을 살펴보면, 청구인이 요양급여수급자에게 투약하였다고 청구한 리보신주사약제 등 대부분의 의약품은 의약분업 시행초기에도 의원에서 직접 요양급여수급자에게 원내투약이 가능한 의약품으로서 의약분업과 무관하고, 의원에서 요양급여수급자에게 직접 투약하였다면 의원에서는 원외처방전을 발행할 필요가 없었으며, 약국에서는 조제할 필요가 없었기 때문에 청구인에게 조제료 등이 지급될 이유가 없었음에도 청구인이 주사약제값 외에 조제료까지 부당하게 지급 받아 왔는데도 마치 이와 같은 일이 정부의 의약분업 사전준비 부족으로 발생한 것처럼 피청구인에게 책임을 전가시키면서 신의성실의 원칙에 위반된다는 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 청구인은 헌법 제12조의 규정과 헌법재판소의 결정례를 들어 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 불이익을 받는 청구인에게 청문의 기회를 부여하지 않았기 때문에 이 건 처분은 절차상 하자가 있는 위법한 처분이라고 주장하나, 헌법 제12조는 행정기관의 모든 처분에 청문을 실시하여야 한다는 규정은 아니며 청구인이 인용한 헌법재판소의 결정례도 행정절차에 있어서 형식적이고 실체적인 적법절차를 갖추어야 한다는 취지이지 반드시 청문절차를 거치라는 의미는 아니라 할 것이며, 헌법의 취지에 따라 행정행위의 적법절차를 구체적으로 실현하기 위하여 제정된 행정절차법에서는 행정청이 국민의 권리를 제한하는 등의 처분을 하는 경우 청문 또는 공청회를 실시하거나 의견제출의 기회를 주도록 되어 있다. 따라서 행정행위를 함에 있어 반드시 청문절차를 거쳐야 적법한 절차라고 볼 수는 없으며, 청구인도 알고 있는 바와 같이 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 청구인에게 의견제출의 기회를 부여하였고, 청구인도 이에 따라 의견제출을 한 사실이 있으므로 이 건 처분이 절차상 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법&#8228;부당여부 가. 관계법령 국민건강보험법 제85조 동법시행령 제61조 및 별표 5 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 요양기관 일반현황, 요양급여비용심사청구서, 청구인의 확인서, 처분사전통지서, 의견제출서, 건강보험요양기관 현지조사결과 행정처분통보서, 부당금액 및 행정처분 산출내역서, 서울행정법원결정 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 요양기관 일반현황에 의하면, 청구인이 운영하는 “○○약국”(인천광역시 ○○구 ○○동 533번지 ○○상가 106호)은 1989. 10. 1. 의료보험요양기관으로 지정되었다. (나) 청구인의 2001. 2. 28.자 확인서에 의하면, 청구인은 2000. 7. 1.부터 2000. 12. 31.까지 건강보험 가입자들에게 의사처방전에 의한 조제를 하고 청구외 국민건강보험공단에 그 비용을 청구함에 있어, 실제로 위 ○○약국에서 주사약제에 대한 처방조제가 이루어지지 않았음에도 의사처방전에 의하여 주사약제를 조제한 것처럼 주사약제 처방조제료를 청구하였다고 되어 있다. (다) 피청구인이 2001. 9. 29. 청구인에게 발송한 부당금액 및 행정처분 산출내역서와 처분사전 통지서에 의하면, 청구인이 2000. 7. 1.부터 2000. 12. 31.까지 위 국민건강보험공단으로부터 부당하게 수령한 요양급여비용을 근거로 하여 피청구인이 산정한 청구인의 총부당금액 및 부당비율 등은 아래 <표>와 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=72531113"></img> ※ 부당비율은 (총부당금액/요양급여비용총액)×100으로 산출한다. (라) 피청구인이 2001. 9. 29. 이 건 처분의 사전통지를 하면서 청구인에게 2001. 10. 20.까지 의견을 제출하라고 하였으며, 이에 청구인이 2001. 10. 19. 이 건 업무정지처분을 과징금으로 대체하여 달라는 의견을 제출하였다. (마) 피청구인은 청구인이 국민건강보험법 등을 위반하여 사위 기타 부당한 방법으로 보험자&#8228;가입자 또는 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 하였다는 이유로 2002. 3. 14. 이 건 처분을 하였고, 이에 첨부하여 위 ○○약국의 소재지에는 여러 개의 다른 약국이 있어 지역주민에게 심한 불편을 초래한다고 볼 수 없으므로 청구인의 위 의견을 수용할 수 없다는 의견제출 내용 검토결과를 함께 보냈다. (바) 청구인이 서울행정법원에 이 건 처분에 대한 집행정지신청을 하여 2002. 3. 20. 이 사건의 판결선고까지 이 건 처분의 효력을 정지한다는 결정을 받았다. (2) 살피건대, 국민건강보험법 제85조제1항의 규정에 의하면, 보건복지부장관은 요양기관이 사위 기타 부당한 방법으로 보험자&#8228;가입자 또는 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에는 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관에 대하여 업무정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 동법시행령 제61조제1항 및 별표 5의 규정에 의하면, 약국에 대한 업무정지처분을 함에 있어서 월평균 부당금액이 40만원 이상 ～ 70만원 미만이고 부당비율이 4% 이상 ～ 5% 미만인 경우에는 70일간의 업무정지처분을 할 수 있도록 하고, 부당비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하되, 그 부당비율의 소수점 이하는 1%로 본다고 되어 있으며, 동법 제85조제2항의 규정에 의하면, 보건복지부장관이 요양기관의 업무정지처분을 하는 경우로서 당해 요양기관을 이용하는 자에게 심한 불편을 주거나 기타 특별한 사유가 있다고 인정되는 때에는 그 정지처분에 갈음하여 과징금으로 부과&#8228;징수할 수 있다고 되어 있다. 또한 행정절차법 제22조의 규정에 의하면, 행정청이 처분을 함에 있어 다른 법령에서 청문이나 공청회를 실시하도록 규정되어 있는 경우와 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 외에 당사자에게 의무를 가하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서는 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있다. 위 인정사실에 의하면, 청구인이 위 ○○약국에서 2000. 7. 1.부터 2000. 12. 31.까지 6개월 동안 주사약제에 대한 처방조제를 하지 않았음에도 거짓으로 주사약제를 조제한 것처럼 하여 위 국민건강보험공단으로부터 처방조제료 등을 부당하게 수령하였는데, 월 평균 부당금액이 56만 591원이고, 부당비율이 7.5%로서 국민건강보험법시행령 별표 5의 업무정지처분 기준에 의하여 위 ○○약국에 대한 업무정지기간은 79일이 된다 할 것이고, 달리 정지처분에 갈음하여 과징금으로 부과&#8228;징수할 만한 사유도 보이지 않으므로 피청구인의 이 건 처분이 위법&#8228;부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 이 건 처분이 재량권을 일탈&#8228;남용하였고, 절차상으로 청문절차를 거치지 아니하여 위법&#8228;부당하다고 주장하나, 국민건강보험법 제85조제1항의 규정에서 요양기관의 부당한 요양급여비용의 청구에 대하여 보건복지부장관이 1년의 범위 안에서 업무정지를 명할 수 있도록 하고, 동법시행령 제61조 및 별표 5에서 요양기관에 대한 업무정지처분의 기준을 정하고 있는 것은 당사자의 권리나 이익을 제한 또는 박탈하는 것과 같이 국민에게 불이익을 주는 행정처분에 대한 처분기준을 정한 것으로서, 그 기준이 특별히 위반행위와 비교하여 과다하지 아니하다면 그 기준에 의한 처분이 위법&#8228;부당하다고 볼 수 없다 할 것인데, 위 시행령 규정에 의한 업무정지처분의 기준이 특별히 위반행위와 비교하여 과다하다고 볼 만한 사정이 없으므로 행정청인 피청구인이 위 기준에 의하여 이 건 처분을 한 것이 위법&#8228;부당하다고 할 수 없을 것이며, 또한 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 국민건강보험법에서 별도로 정하고 있는 절차적인 규정이 없는 관계로 행정절차에 관하여 일반적인 사항을 정하여 놓은 행정절차법에 따라 청구인에게 의견제출의 기회를 부여한 사실이 있으므로 이 건 처분은 절차적으로도 하자가 있었다고 볼 수 없을 것이다. 따라서 청구인의 이러한 주장들은 모두 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.