요양기관업무정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 요양기관업무정지기간(2000. 10. 16. ～ 2000. 12. 17.) 중에 있는 자로서 요양급여를 행하여서는 아니 됨에도 동 기간 중에 요양급여를 행하여 부당하게 보험자 등에게 요양급여비용을 부담하게 하였다는 이유로 피청구인이 2002. 5. 21. 청구인에 대하여 1년[2002. 6. 10. ～ 2003. 6. 9.(정지처분서가 송달되기 전에 요양기관을 폐업하였을 경우에는 위 정지기간에도 불구하고 추후 개설하는 요양기관의 개설일로부터 업무정지가 개시된다는 조건을 전제함)]의 요양기관업무정지처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2000년 7월부터 12월 중순까지 ○○협회의 공무를 수행할 목적으로 서울에 상주하였으므로 ○○의원을 운영한 사실이 없으며 당시 ○○의원에서 관리의사로 일하던 ○○○에게 부탁하여 ○○○에게 ○○의원의 운영권 일체를 양도하였는 바, 위 기간 중의 업무정지기간 중에는 진료도 하지 않았고 운영에도 참여하지 않았으며 진료와 관계되는 어떠한 경제적인 이득도 취한 바가 없다. 나. 그 후 ○○의원을 운영하던 ○○○과 ○○○의 개인적인 사정으로 2001. 1. 3. 청구인이 ○○의원의 운영권을 인수하였는데 2001년 3월경 피청구인 소속 직원이 조사를 나와 조사과정에서 청구인은 조사관들에게 그간의 실정을 사실대로 진술하고 위 ○○○ 등을 증인으로 제시하였음에도 조사관들은 이를 받아들이지 아니하고 일방적으로 처리하였다. 다. 조사기간(2001. 3. 22. ～ 3. 24.) 당시 증인 중 ○○○은 ○○의원에 근무하지 아니한 관계로 수일 내로 조사에 응하겠다고 하였는데 조사관들은 별도의 조사를 하지 않았고 그 후 ○○○의 진술서를 피청구인에게 송부하였으나 이도 받아들이지 않았으며, ○○○은 조사 당시 공중보건의사 군사훈련기간이라 그와 접촉이나 연락을 할 수 없었지만 그후 사실내용을 증언하였다. 라. 이와 같이 모든 절차상의 하자에 대하여 소명하기 위한 자료를 수집하고 피청구인으로부터 결정통보를 기다리고 있던 중 개인사정으로 ○○의원을 휴업하고 주소지를 부산에서 인천으로 이전하였는데 피청구인은 행정처분사전통지서를 ○○의원과 이전주소지로 발송하였으나 송달불능으로 관보에 공시송달하였다고 하는 바, 청구인은 인천으로 거주지를 이전하는 즉시 주민등록신고를 마쳤으므로 피청구인은 청구인의 새 주소지를 확인할 수 있었음에도 이를 해태하고 이 건 처분을 함으로써 청구인의 소명의 기회를 박탈하였다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1999년 10월 실시한 현지조사에서 요양급여비용의 부당청구사실이 적발되어 2000. 10. 16.부터 12. 17.까지 요양기관업무정지처분을 받게 되자 정지시작일인 2000. 10. 16. 요양기관개설취소를 하고 다음 날인 10. 17.에 신도순의 이름으로 요양기관의 대표자(개설자) 명의를 변경하고는 동 요양기관에서 관리의사로 계속 근무하였던 ○○○에게 진료를 하게 하였는데 ○○○은 군 입대를 앞 둔 자로서 약 5개월 뒤에 폐업해야 할 요양기관을 개설할 이유가 없으며 진료 또한 청구인이 고용한 ○○○의사가 계속 진료를 하고 ○○○은 진료한 사실이 없을 뿐만 아니라 동 요양기관 업무정지가 끝난 십 여일 후인 2001. 1. 4.에 다시 청구인의 명의로 변경한 사실만 보아도 이는 청구인이 업무정지를 피하기 위하여 요양기관의 명의만을 형식적으로 변경한 사실을 명백히 알 수 있다. 나. 또한, 청구인 요양기관의 업무정지에 해당하는 2000. 10. 16.부터 12. 17.까지 의약품을 구입한 거래명세표에 의하면 청구인인 ○○○의 이름으로 거래가 계속 이루어져 왔는데 이는 청구인이 단지 업무정지를 회피하기 위하여 ○○○에게 형식적인 서류상으로만 요양기관을 양도하였다가 정지기간이 끝나자 청구인이 다시 인수하는 등 선후배 및 고용관계에 있는 자들을 이용하는 탈법적인 방법을 사용했다고 밖에 볼 수 없다. 다. 청구인은 피청구인이 행정처분사전통지서를 공시송달함으로써 자신이 소명할 수 있는 권리를 박탈하였다고 하지만, 피청구인은 행정처분을 함에 있어서 3회의 행정처분사전통지서와 의견제출서를 청구인의 주소지로 발송하였으나 수취인 부재로 모두 반송되었고, 그 후 피청구인은 부산광역시와 관할 보건소에 청구인의 거주지 파악요청을 하는 등 피청구인으로서는 청구인의 주소지나 거소지를 알기 위한 가능한 모든 수단을 동원하였음에도 청구인에게 의견제출서를 송달할 수 없게 되자 최후의 방법인 공시송달을 한 것이기 때문에 피청구인이 청구인의 주소지 확인을 해태하여 청구인에게 의견제출의 기회를 주지 않은 것은 아니라고 할 수 있다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 국민건강보험법 제85조제1항 및 제3항 국민건강보험법시행령 제61조제1항, 별표 5 행정절차법 제14조, 제21조 의료법 제33조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 부당금액및행정처분산출내역, 행정처분서, 거래명세표, 의료기관개설신고필증, 행정처분사전통지및의견제출안내, 행정처분사전통지및의견제출안내공시송달, 의료기관업무실시여부및거주지파악요청회신, 요양기관업무실시여부및거주지등파악요청, 부당이득금통보대상자 주민등록등본 제출요청, 의료기관개설허가․신고대장, 건강보험심사평가원의 요양기관현황, 대한민국정부관보(제15021호), 주민등록표등본, 사실확인서, 확인서, 재직증명서, 양도양수증, 휴업안내문사진, 복명서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1997. 11. 28. ○○의원이라는 명칭으로 부산광역시 ○○구청장에게 의료기관개설을 신고하였다. (나) 청구인과 청구외 ○○○이 작성한 양도양수증에 의하면, 청구인(양도인)과 청구외 ○○○(양수인)은 2000. 10. 14. 의료기관인 ○○의원에 대한 운영권 및 시설 등을 서로 양도양수한 것으로 되어 있다. (다) 청구인이 실제 수진자에게 투여하지 않은 의약품을 청구하는 등 실제 진료내역과 상이하게 청구하여 요양급여비용을 지급 받았다는 이유로 피청구인은 2000. 9. 23. 청구인에 대하여 63일(2000. 10. 16. ～ 2000. 12. 17.)의 요양기관업무정지처분을 하였다. (라) 부산광역시 ○○구보건소의 의료기관개설허가․신고대장에 의하면, ○○의원의 개설자가 2000. 10. 17. 청구인(○○○)에서 ○○○으로 변경되었고, 다시 2001. 1. 4. ○○○에서 청구인으로 변경된 뒤 2002. 1. 14. 청구인이 요양기관인 ○○의원을 자진폐업한 것으로 되어 있다. (마) 건강보험심사평가원의 요양기관현황에 의하면, 청구인이 대표자로 되어 있는 ○○의원에 부여된 요양기관기호는 “○○”로 되어 있고, ○○○이 대표자로 되어 있는 ○○의원에 부여된 요양기관기호는 “○○”로 되어 있으며, 청구인 및 ○○○이 각각 대표자로 되어 있는 요양기관 ○○의원의 소재지는 똑같이 “부산광역시 ○○구 ○○동 354-1 ○○타운 3층”으로 되어 있다. (바) 위 업무정지기간 중이던 2000. 10. 16., 2000. 10. 26., 2000. 12. 13. 발행한 ○○제약(주)와의 의약품 거래명세표에 상호는 “○○의원”으로, 성명은 “○○○(청구인)”으로 기재되어 있다. (사) 피청구인은 업무정지처분을 받은 청구인의 요양기관에 대하여 이행실태점검 결과 동 요양기관이 업무정지기간 중에 명의변경 등의 방법으로 계속해서 요양급여를 행하고 그 비용을 부당하게 지급받아 보험자등에게 부당하게 요양급여비용을 부담하게 하였다는 이유로 이에 대한 행정처분을 하기에 앞서 처분의 사전통지 및 의견제출 안내서를 2001. 11. 10. 및 2001. 11. 30. 각각 등기로 위 ○○의원의 소재지로 발송하였으나 수취인장기부재 및 수취인미거주 등의 사유로 2001. 11. 16. 및 2001. 12. 4. 각각 반송되어 오자, 2001. 12. 10. 청구인 요양기관의 관할 보건소장인 부산광역시 ○○구보건소장에게 청구인 요양기관의 새로운 소재지 및 요양기관 폐업여부 등에 대한 사실여부의 확인요청을 하면서 부산광역시 ○○구 ○○동장에게 청구인의 주소지를 확인을 위하여 청구인의 주민등록표등본의 제출을 요구하였다. (아) 청구인 요양기관인 ○○의원의 휴업안내문 사진에 의하면, 개인사정으로 2001. 10. 28.부터 2001. 11. 15.까지 휴진한다는 내용이 기재되어 있다. (자) 부산광역시 ○○구보건소 소속 직원이 2001. 12. 18. 작성한 복명서에 의하면, 다음과 같이 기재되어 있다. 1) 대상의료기관 : 부산광역시 ○○구 ○○동 354-1번지 기산비치상가 3층 소재 ○○의원 2) 확인사항 - 자체 휴업안내문을 부착하고 휴업중임(휴업기간 : 2001. 10. 28. - 2001. 11. 15.) - 당 보건소에 대한 휴업신고사항은 없음. (차) 부산광역시 ○○구보건소장은 2001. 12. 18. 피청구인에게 2001. 12. 18. 현재 청구인 요양기관인 ○○의원은 보건소에 휴업신고 없이 자체 휴업 중이며, 개설자인 청구인의 거주지는 “부산광역시 ○○구 ○○동 479-1 ○○빌라 101호”라고 회신하였다. (카) 피청구인은 2002. 1. 3. 행정처분사전통지 및 의견제출안내서를 부산광역시 ○○구보건소장이 회신한 청구인의 종전 주소지인 “부산광역시 ○○구 ○○동 479-1 ○○빌라 101호”로 발송하였으나 2002. 1. 15. 이사갔다는 이유로 반송되어 오자, 2002. 2. 6. 위 행정처분사전통지 및 의견제출안내를 관보에 게재하는 방법으로 공시송달하였다. (타) 인천광역시 ○○구 ○○3동장이 2002. 7. 31. 발행한 주민등록표등본에 의하면, 청구인은 2001. 11. 29. “부산광역시 ○○구 ○○동 479-1 ○○빌라 101호”에서 “인천광역시 ○○구 ○○동 568번지 ○○아파트 201동 1308호”로 전입한 것으로 되어 있다. (파) 부당금액 및 행정처분산출내역에 의하면, 청구인이 업무정지기간 중에 요양급여를 행하여 보험자에게 부당하게 부담시킨 금액은 39,534,700원으로 되어 있고, 업무정지기간 산출내역은 다음과 같이 기재되어 있다. 조사대상기간 심사결정총요양급여비용 총부당금액 월평균 부당금액 부당비율 업무정지기간 비 고 64,275,410원 39,534,700원 13,178,233원 61.50% 1년(241일의 2배) 가중처분대상 (하) 청구인은 요양기관업무정지기간 중에 있는 자로서 요양급여를 행하여서는 아니 됨에도 동 기간 중에 요양급여를 행하여 부당하게 보험자 등에게 요양급여비용을 부담하게 하였다는 이유로 피청구인은 2002. 5. 21. 청구인에게 월평균부당금액, 부당비율, 가중처분여부 등을 고려하여 1년(2002. 6. 10. ～ 2003. 6. 9.)의 요양기관업무정지처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 적법․타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 국민건강보험법 제85조제1항제1호의 규정에 의하면, 보건복지부장관은 요양기관이 사위 기타 부당한 방법으로 보험자․가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에는 1년의 범위안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 행정절차법 제21조제1항 및 제4항의 규정에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 등 일정한 경우를 제외하고는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 위 처분원인사실과 처분내용 및 법적 근거에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등의 사항을 당사자등에게 통지하여야 하며, 동법 제14조제1항의 규정에 의하면, 송달은 우편․교부등의 방법에 의하되 송달받을 자의 주소․거소․영업소 또는 사무소로 하되, 대표자 또는 대리인에 대한 송달은 그의 주소등으로 할 수 있다고 되어 있고, 동조제4항의 규정에 의하면, 송달받을 자의 주소등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우나 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 게시판․관보․공보 또는 일간신문등에 공고하여야 한다고 되어 있다. (나) 먼저, 이 건 처분의 절차가 적법․타당한 지에 대하여 살펴보면, 청구인은 이 건 처분을 하고자 하는 사유에 대하여 소명하기 위한 자료를 수집하면서 행정처분사전통지서를 기다렸으나 피청구인이 송달불능이라는 이유로 관보에 공시송달하는 바람에 이를 알지 못하여 이의를 제기할 기회를 놓쳤으므로 이 건 처분은 절차상의 하자가 있다고 주장하나, 국민건강보험법 제85조제1항의 규정에 의하면 정지처분의 상대방을 요양기관으로 하고 있으며 요양급여와 관련된 송달은 통상 요양기관의 개설자나 대표자 개인의 주소가 아닌 요양기관의 소재지로 하게 된다는 점, 의료법 제33조제1항의 규정에 의하면 의료기관(요양기관)의 개설자는 폐업하거나 1월 이상 휴업하는 때에는 신고하도록 되어 있으나 청구인은 2001. 10. 28.부터 휴업하여 그로부터 1월이 경과된 2001. 11. 29. 이후에도 휴업신고를 하지 않은 점, 피청구인은 청구인의 의료기관인 ○○의원의 주소지로 2001. 11. 10. 및 같은 해 11. 30. 각각 등기우편으로 이 건 처분에 대한 사전통지 및 의견제출 안내서를 송달하였으나 수취인 장기부재 및 수취인 미거주로 반송되어 옴에 따라 공시송달을 하게 된 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인으로서는 청구인으로부터 휴업신고를 받지 아니한 이상 ○○의원이 1월 이상 휴업 중일 것으로 생각하기는 어려웠다고 할 것이고 이는 청구인의 귀책사유에 기인 것이라고 할 것이므로 적어도 피청구인이 2001. 11. 30. ○○의원으로 송달한 등기우편이 수취인 장기부재 등의 이유로 반송되어 옴에 따라 행해진 공시송달이 잘못되었다고 보기는 어렵다고 할 것이다. (다) 다음으로, 이 건 처분의 실체적 내용이 적법․타당한지에 대하여 살펴보면, 청구인은 2000년 7월부터 12월 중순까지 ○○협회의 공무를 수행할 목적으로 서울에 상주하였고 당시 ○○○에게 ○○의원의 운영권 일체를 양도하였기 때문에 위 기간 중의 업무정지기간 중에는 진료도 하지 않았고 운영에도 참여하지 않았으며 진료와 관계되는 어떠한 경제적인 이득도 취한 바가 없음에도 청구인이 위 기간 업무정지기간 중에 요양급여를 행하여 부당하게 보험자 등에게 요양급여비용을 부담하게 하였다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 위법․부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 부당한 방법으로 요양급여비용을 지급 받았다는 이유로 피청구인으로부터 2000. 10. 16.부터 2000. 12. 17.까지 요양기관업무정지처분을 받자 정지가 시작되는 날의 다음 날인 2000. 10. 17. 이 건 요양기관인 ○○의원의 개설자를 ○○○으로 변경한 뒤 정지기간이 종료하자 한 달도 안되어 다시 자신의 명의로 변경한 점, 청구인이 부당한 방법으로 피청구인으로부터 요양급여비용을 지급 받았다는 이유로 요양기관업무정지처분을 받았던 기간(2000. 10. 16. ～ 2000. 12. 17.) 중이던 2000. 10. 16., 2000. 10. 26. 및 2000. 12. 13. 각각 청구인의 이름으로 제약회사와 의약품 거래행위를 한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인은 2000. 10. 16.부터 2000. 12. 17.까지 요양기관업무정지처분을 받은 자로서 동 정지기간 중에는 요양급여를 행하여서는 아니됨에도 불구하고 동 기간 동안에 청구외 ○○○에게 이 건 ○○의원을 양도하는 형식으로 정지처분의 적용을 면탈하면서 사실상으로는 청구인이 동 의원을 운영하면서 요양급여를 실시하여 이에 따른 요양급여비용 39,534,700원을 부당하게 청구한 사실이 인정되는 바, 관계법령에 규정된 바에 따라 월평균부당금액(13,178,233원) 및 부당비율(61.50%)에 의한 정지일수 70일에 초과부당비율에 따른 가산정지일수 171일을 합산한 뒤 다시 과거 정지처분전력에 따른 가중처분기준과 그 한도를 고려하여 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.