요양기관 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들이 ○○도 ○○시 ○○구 ○○로 ***에 위치한 ○○병원(이하 ‘이 사건 병원‘이라 한다)을 운영하면서 2013. 12. 3.부터 2016. 4. 30.까지「약사법」제23조제1항 및 제24조제4항을 위반하여 간호사들에게 의약품을 조제·투약하게 한 후 약제비 등 1억 2,414만 3,500원을 요양급여비용으로 부당하게 청구하여 지급받았다는 이유로, 피청구인이 2018. 6. 27. 청구인들에게 40일(2018. 11. 5. ~ 2018. 12. 14.)의 요양기관 업무정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 대법원 판례(1992. 3. 31. 선고 91도 2329 판결)에 따르면, 약사의 예비조제는 무자격자의 조제에 해당하지 않고, 현실적으로 중소규모의 병원에서는 이러한 예비조제가 필요할 수밖에 없다. 이 사건 병원의 경우, 조사대상 기간 동안 시간제 약사 1명(박○○, 이하 ‘이 사건 약사’라 한다)이 일평균 339건의 약조제(조사기간 동안 입원환자 수 8,611명, 월 평균 입원환자 수 297명, 일평균 재원환자 수는 23명이므로 하루 평균 69건의 조제가 필요)를 했어야 하는 상황으로, 청구인들 병원에서는 의사들의 처방내용을 모아 “약속처방”이라고 명명하고, 이를 “업무설명서”라는 책자에 포함시킨 다음 의사, 간호사, 약사 사이에 처방, 조제, 투약에 관한 공통적 지침서로 사용하기로 약속하였다. 따라서 이 사건 약사의 예비조제는 확실하게 예상되는 처방에 대응하거나 장래환자의 치료에 사용하기 위해 장래에 조제할 것을 약사가 병원 의사들과의 사전 약속에 의하여 업무설명서에 따라 미리 준비하여 둔 것이고, 이의 투약은 그 대상 환자에 대한 의사의 처방전이 발행된 경우에만 시행해 왔다. 나. 또한 위 판례의 취지를 고려한다면, 약사가 이미 약을 사전 합의된 대로 조제한 후 의사의 처방이 있고 나서 간호사가 이에 따라 약 한 알 정도 추가하여 환자들에게 지급하는 것을 가리켜 ‘조제’로 보기에는 무리가 있고, ‘의사가 간호사 또는 간호조무사로 하여금 의약품을 배합하여 약제를 만들도록 하였다고 하더라도 실질적으로는 간호사 등을 기계적으로 이용한 것에 불과하다면 의사 자신의 직접조제로 볼 수 있다’는 판례(대법원 2007. 10. 25. 2006도4418 판결)도 있는바, 이 사건 병원의 경우에도 피청구인의 조사 당시 청구인들 등이 교대로 병원에서 당직을 섰고, 그 과정에서 입원환자들의 요청이 있는 경우 당직의사가 직접 환자를 확인한 후 간호사에게 특정 약제를 추가하여 환자에게 가져다 주도록 처방 및 지시했는바 이는 의사의 직접 조제에 해당하며 이와 관련하여 검사의 불기소처분(혐의없음)을 받았다. 다. 설령 청구인들이 요양급여를 부당청구한 경우에 해당한다고 할지라도 최근 보건복지부가 행정처분 감경기준 개선 움직임을 보이고 있고 청구인들이 다방면으로 사회봉사를 한 실적이 있는 점 등을 감안할 때 청구인들에게는 처분감경의 사유가 있다고 할 것이어서 이러한 점을 고려하지 않고 행해진 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 위법이 있다. 3. 관계법령 약사법 제2조제11호, 제23조제1항·제3항 및 제4항제4호 국민건강보험법 제98조제1항 국민건강보험법 시행령 제70조제1항 및 별표5 4. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인들과 피청구인이 제출한 의료기관 개설허가증, 국민건강보험공단의 현지확인조사 의뢰서, 표준근로계약서, 사실확인서, 피청구인 현지조사결과, 고발장, 이 사건 처분서, 인천지방검찰청 불기소 사건기록 및 불기소 결정서 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 2013. 12. 2. ○○도 ○○시장으로부터 이 사건 병원 개설허가를 받아 현재까지 이 사건 병원을 운영하고 있다. 나. 국민건강보험공단(○○북부지사, 이하 ‘공단’이라 한다)은 이 사건 병원에 대한 요양기관 부당청구 세부 확인 조사를 실시한 후, 이 사건 병원에서 무자격자 조제 후 요양급여비용을 청구(3,375건)한 사실을 적발하고 피청구인에게 현지조사를 의뢰하였는데, 공단 조사 당시 청구인들 등이 서명·날인한 확인서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900095"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │1) 청구인들 확인서(2015. 12. 7.) │ │ 이 사건 약사는 2013. 12. 3.부터 2015. 12. 6.까지 근로계약서에 따라 주 5일 9:00 ~ 12:00(주 15시 │ │간) 근무하였으며, 주된 업무는 마약류 관리이고, 하루 세 시간만 근무하였기 때문에 병동환자 처방 │ │에 대해서는 약사가 직접 조제하지 않았음을 확인합니다. │ │2) 원무부장 강○○ 확인서(2015. 12. 7.) │ │ 이 사건 약사는 월요일부터 금요일까지 매일 근무하고 있습니다. 9 ~ 12시까지 근무합니다. │ │3) 간호부장 최선○ 확인서(2015. 12. 7.) │ │ 병동처방된 약은 간호사가 조제 │ │4) 수간호사 김○○ 확인서(2015. 12. 7.) │ │ 투약처치 및 확인 │ │5) 간호사 우○○ 확인서(2015. 12. 7.) │ │ ① 물리치료, 시술, 투약, 검사 설명 챙기고 안내 │ │ ② 투약(주사, 경구약) 관리 및 확인 │ │6) 간호사 최지○ 확인서(2015. 12. 7.) │ │ 투약(po, injec 시행) │ │7) 간호사 전○○ 확인서(날짜 미기재) │ │ ① 투약(IV, IM, PO 항생제 투여) │ │ ② 투약이나 오더 확인 │ │8) 간호사 이영○, 이○, 박○○ 확인서에는 이 사건 처분과 관련된 내용 없음 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 다. 공단 조사 당시 제출된 이 사건 약사의 표준근로계약서(2015. 2. 25. - 2016. 2. 24.)에 따르면, 근무장소는 ‘외래 수술실’로, 업무의 내용은 ‘마약류 관리’로, 소정근로시간은 ‘9시부터 12시까지’로 되어 있다. 라. 피청구인이 2016. 10. 17.부터 5일간 이 사건 병원의 2013. 12. 3.부터 2016. 4. 30.까지의 요양급여비용 청구분에 대한 현지조사를 실시한 바에 따르면, 피청구인은 이 사건 병원에서 위 기간 동안 무자격자 조제 및 투약으로 1억 2,436만 2,380원(8,178건, 예상액)의 부당청구액 발생분을 확인한 것으로 되어 있는데, 당시 피조사자들이 서명·날인한 확인서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900097"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900099"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │1) 청구인들 확인서(2016. 10. 21.) │ │ 이 사건 약사는 2013. 12. 3.부터 2015. 12. 7.(공단 조사)까지 근로계약서에 따라 주 5일, 9시부터 │ │12시까지 근무(주 15시간)하였으며, 주된 업무는 마약류 관리이고 병동입원환자 처방은 본인이 직접 │ │조제하지 않았으며, 2015. 12. 8.부터 근로계약을 갱신하여 현재까지 주 4일 9시부터 13시까지(주 │ │16시간) 근무하면서 마약 및 향정신성의약품 관리를 주로 하였으며, 병동 입원환자에 대한 조제는 │ │통상질환에 대한 5종류의 조제를 예비조제하여 비치하고 필요시 간호사가 환자에게 투여(병동에서 │ │약을 추가적으로 첨가하기도 함)하였음에도 약제비 등을 요양급여비용으로 부당하게 청구하였음 │ │2) 간호부장 최선○ 확인서(2016. 10. 17.) │ │ ① 2015. 12. 7.자 작성한 사실확인서가 사실임을 확인합니다. │ │ ② 약 조제 및 투여는 간호사분들이 시행 │ │ (‘약 조제 및 투여는 약사님 관리로 간호사분들이 시행’이라고 기재되었다가 ‘약사님 관리로’ 삭제처│ │리하고 간호부장 사인이 기재되어 있음) │ │3) 이 사건 약사 확인서(2016. 10. 18.) │ │ ① 마약, 향정신성 의약품 관리, 병동약제 예비조제 │ │ ② 입사때부터 현재까지 이와같이 근무하고 있습니다.(조제포함) │ │4) 간호사 최지○ 확인서(2016. 10. 19.) │ │ ① 2015. 12. 7. 공단 조사 시 작성한 사실 확인서는 사실임을 확인합니다. │ │ ② 수술환자 상태 체크 및 injec 시행함 │ │ ③ 전산 처방전에 따라 mix, IM, IV 투여함 │ │5) 간호사 채○○ 확인서(2016. 10. 19.) │ │ ① 병동업무 - 처방된 po med 투약 injection 준비 및 투약 │ │6) 이 사건 약사 확인서(2016. 10. 20.) │ │ 루틴한 처방에 따라 예비조제를 하여 준비합니다. 예비조제는 해당약을 각각 조합하여 약 봉투에 봉 │ │인하는 업무이고, 일부지만 병동에서 추가적으로 약이 첨가되기도 하며 예비조제 종류는 아래와 같 │ │음 │ │ ① M2 : 에이펙스 + 이토메드 │ │ ② M3 : 록소프로펜 + 에페신 + 이토메드 │ │ ③ M4 : 세파클러 + 록소프로펜 + 이토메드 │ │ ④ M6 : 타이레놀이알 + 이토메드 │ │ ⑤ M7 : 타이레놀이알 + 이토메드 + 세파클러 │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 청구인들이 제출한 이 사건 병원의 병동 약속처방 자료에 따르면, 예비조제 종류가 다음과 같이 기재되어 있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900101"> ┌──────────────────┐ │① M2 : 에이펙스 + 이토메드 │ │② M3 : 녹사펜 + 에페리손 + 이토메드│ │③ M4 : 녹사펜 + 티라목스 + 이토메드│ │④ M5 : 녹사펜 + 이토메드 + 세파클 │ └──────────────────┘ </img> 바. ○○도 ○○시장은 2017. 11. 14. 청구인들과 이 사건 병원의 간호부장 최선○, 간호사 최지○ 및 채○○을「약사법」위반 혐의로 검찰에 고발하였고, ○○지방검찰청 의 청구인들 등에 대한 수사결과 2018. 7. 26. 불기소 처분(혐의없음)을 하였는데, 세부내역은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900103"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900105"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900107"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │1) 범죄사실 │ │ 약사 및 한약사가 아니면 의약품을 조제할 수 없음에도 이 사건 병원 대표원장인 청구인들은 이 사건 │ │약사를 고용하여 일일 9:00 ~ 12:00경 까지만 병원에서 마약류 관리를 주된 업무로 하고, 입원 환자 │ │에 대한 처방조제는 통상적인 질환에 대한 약 5가지 종류의 예비조제(사전에 미리 만들어 놓은 조제) │ │하게 하고, 추가 처방이 필요한 환자들에 대하여 이 사건 병원 간호사들로 하여금 추가되는 약품에 대 │ │하여 조제하기로 사전에 공모하였다. 그리하여 2013. 2. 20.부터 2016. 10. 18.까지 이 사건 약사가 │ │퇴근을 하고 난 후, 청구인들이 투약이 필요한 이 사건 병원 환자들의 약품 처방오더를 내리면, 이 사 │ │건 병원 간호사들은 이 사건 병원 3층 약제실에서 약품을 조제하여 환자들에게 투약하였다. │ │2)「약사법」위반 고발인인 ○○시 ○○구 보건소의 고발내용 │ │ 「약사법」제23조제1항에 의하면, 약사 및 한약사가 아니면 의약품을 조제할 수 없으며 약사 및 한약사 │ │는 각각 면허 범위에서 의약품을 조제하여야 한다고 규정하고 있음에도 불구하고, 이 사건 병원에서는 │ │시간제(주 15시간~16시간) 약사를 고용하여 주된 업무로 마약류 관리를 시키고 병원 내 입원 환자에 │ │대한 처방 조제는 통상적인 질환에 대한 5종류의 예비조제(사전에 미리 조제)하여 비치하고 필요시 약 │ │사 자격이 없는 병동 간호사로 하여금 조제하도록 하였다는 내용으로, │ │ 국민건강보험공단과 건강보험심사평가원(이하 ‘심평원’이라 한다)의 의료기관 실태조사를 통하여 확인│ │된 약사의 예비조제에 의한 의사의 추가약품 처방이 있을 경우 병동 간호사들이 1 ~ 2가지 약품을 별 │ │도로 밀봉하여 환자들에게 투약하는 행위가「약사법」위반인지 여부라 할 것이다. │ │3) 법리(판례)검토 │ │ 의사가 자신의 손으로 의약품을 조제하지 아니하고 간호사 또는 간호조무사로 하여금 의약품을 배합하 │ │여 약제를 만들도록 하였다 하더라도 실질적으로는 간호사 등을 기계적으로 이용한 것에 불과하다면 │ │의사 자신이 직접 조제한 것으로 볼 수도 있지만, (중략) 의사가 입원환자의 진료기록지에 의약품의 │ │종류와 용량을 적어 처방을 하면 간호조무사들이 위 의사의 특별한 지시나 감독 없이 진료기록지의 │ │내용에 따라 원무과 접수실 옆 약품진열장에 종류별로 용기에 들어 있는 약을 꺼내어 배합, 밀봉하는 │ │등의 행위를 한 경우 의사가 약품을 직접 조제한 것으로 볼 수 없다(광주지법 2006. 6. 16. 선고 │ │2006노 357 판결)할 것이다. │ │4) 피의자 등 진술 │ │ ① 이 사건 약사는 2016. 10. 20.경 예비조제의 종류를 총 5가지 종류로 나열하고, 루틴한 처방에 따 │ │라 예비조제를 하여 준비하고 일부 병동에서 추가적으로 약이 첨가되기도 한다는 사실확인서를 심 │ │평원에 제출하였다. │ │ ② 간호부장 최선○는 2016. 10. 17.경 약조제 투여는 약사님 관리로 간호사분들이 시행이라는 사실확 │ │인서를 심평원에 제출하였다. │ │ ③ 간호사 최지○과 간호사 채○○은 2016. 10. 19.경 간호사들이 약품을 조제한다는 내용이 전혀 없 │ │이 일상적인 병동간호사의 업무에 대하여 사실확인서를 심평원에 제출하였다. │ │ ④ 청구인들은 심평원 직원이 미리 작성해 놓은 ‘이 사건 약사는 2013. 12. 3. ~ 2015. 12. 7.까지 주 │ │5일 09:00 ~ 12:00경까지 근무하고 주된 업무는 마약류 관리이고 마약류 향정신성의약품관리를 │ │주로 하였으며 5가지 예비조제를 사전에 미리 비치하고 필요시 간호사에게 투여’라는 내용에 서 │ │명, 날인한 확인서가 확인된다. │ │ ⑤ 간호부장 최선○, 간호사 최지○, 채○○은 ‘간호사들의 처방은 약속처방입니다. 약품의 추가 처방 │ │은 의사의 오더에 의하여 이루어지는데 심평원 직원에게 있는 그대로 기재하자 일부는 지우라고 │ │하고 임의대로 작성한 것이 아닙니다. 또한 심평원 직원들이 “이걸 적어야 끝난다. 아니면 며칠이 │ │고 오겠다.”는 말에 위축이 되어 불러주는 대로 기재하였다’는 진술이고, “이 사건 약사가 약 5가 │ │지 정도의 약속 처방에 의해 예비조제를 해 놓으면 원장님들의 추가 약 처방 오더가 떨어지면 간 │ │호사들이 약제실에서 1~2가지 별도의 약품을 추가하기도 하는데 진통제, 항생제, 근육 이완제, 소 │ │화제가 예비조제의 99%이고 원장님의 오더에 의해 변비, 설사 약 등 정도가 추가되는데 간호사들 │ │은 추가되는 약품에 대하여만 오더에 의해 처방을 할 뿐입니다.”라는 진술이다. │ │ ⑥ 고발된 간호사 채○○은 국민건강보험공단과 심평원에 제출한 확인서에 “저는 병동업무를 보지 않 │ │고 수술환자를 전담하고 있습니다. 그리고 저는 평소에 약품을 원장님 처방대로 추가 처방도 하지 │ │않고 그들에게 제출한 확인서에 전혀 약품 조제 행위를 하지 않았다고 작성하여 제출하였는데 왜 │ │저를 고발했는지 이해를 못하겠습니다.”라는 진술이고, 간호사들은 모두 당시 건강보험공단과 심 │ │평원 직원들에게 불려가 확인서를 제출한 간호사들만 수사의뢰를 했다는 취지로 이해가 안 된다는 │ │진술이 확인된다. │ │ ⑦ 청구인들은 “제가 싸인을 할 때가 금요일인가 수술 중이었는데 저를 불러서 나가보니 미리 작성된 │ │확인서에 날인을 하라고 하여 제가 일부를 삭제하자 ‘싸인 안 해도 된다. 싸인 안하면 주말까지 │ │있겠다.’고 하여 어쩔 수 없이 서명·날인을 하였으며, 심지어는 이 사건 약사가 예비조제를 했다고 │ │하자 믿지 못하겠다며 이 사건 약사를 불러 예비조제 종류를 쓰라고까지 했습니다.”, “예비조제는 │ │각 원장들의 컴퓨터 오더 창에 M2, M3, M4, M5, M6, M7 등과 같이 묶음 처방의 폴더를 별도로 │ │만드는 등 사전에 약사와 상의하여 약 처방 오더를 내리는 것입니다. 이렇게 예비조제를 만들어 │ │놓고 병동환자들에게 거의 투약되나, 환자들 중에 변비, 설사 등 환자의 경우만 별도의 묶음처방 │ │에 별도 추가 처방 오더를 내리면 병동간호사들이 그것을 보고 추가 약을 첨가하는 정도입니다.” │ │라는 진술이다. │ │5) 본건 유사판례 검토 │ │ 종합병원의 약제부장이 조제과정에 있어서 극미량이 사용되는 약제성분에 대한 칭량상의 오차를 최소 │ │화하여 조제된 약제의 적정한 약효관리를 도모함과 아울러 투약의 편의와 신속 및 경비 절감을 위하 │ │여 앞으로 확실하게 예상되는 처방에 대응하고자 위 병원의 장래 환자의 치료에 사용하기 위하여 장 │ │래에 조제할 항생물질제제를 의사들과의 사전약속 및 사전처방에 의하여 미리 준비하여 두었다가 이 │ │의 투약은 대상 환자에 대한 의사의 처방전이 발행된 경우에 하였다면 위 항생물질제제를 만든 행위 │ │는 널리 일반적인 수요에 임의로 응하기 위하여 의약품을 산출한 것이 아니어서 의약품의 제조는 아 │ │니라 할 것이고 또 현재의 특정 환자의 특정된 질병의 치료나 예방을 전제로 한 것이 아니라 하더라 │ │도 그것은 어디까지나 병원의 사정과 필요에 응하여 의사와의 약속에 의한 사전처방에 의하여 장래에 │ │조제할 것을 미리 준비하여 대비한 것에 지나지 않는 것이므로 이는 이른바 조제의 예비행위 내지 예 │ │비조제에 해당한다 할 것이다(대법원 1992. 3. 31. 선고 91도 2329 판결). │ │6) 간호사들의 추가 처방에 대한 법리검토 │ │ 의사의 의약품 직접 조제가 허용되는 경우에, 비록 의사가 자신의 손으로 의약품을 조제하지 아니하고 │ │간호사 또는 간호사로 하여금 의약품을 배합하여 약제를 만들도록 하였다 하더라도 실질적으로는 간 │ │호사 등을 기계적으로 이용한 것에 불과하다면 의사 자신이 직접 조제한 것으로 볼 수 있다(대법원 │ │2007. 10. 25. 선고 2006도 4418 판결, 이하 ‘이 사건 판결 2’라 한다). │ │7) 종합의견 │ │ 위 판례들이 설명하는바와 같이 투약의 편의와 신속 및 경비 절감을 위하여 앞으로 확실하게 예상되는 │ │처방에 대응하고자 병원의 장래 환자의 치료에 사용하기 위하여 장래에 조제할 의약품들을 의사와 약사 │ │및 간호사들이 약속처방에 의하여 미리 준비해 둔 것으로 확인된다. 아울러 약사가 미리 예비조제 해 둔 │ │의약품의 약속처방에 변비와 설사 등 일반 상비약으로도 구매가 가능한 정도의 추가 약품 1~2가지를 소 │ │분이나 배합이 없이 의사의 처방을 확인한 이 사건 병원 간호사들이 별도의 밀봉을 하여 환자들에게 갖 │ │다 준 행위는 의사의 지휘 및 감독이 실질적으로 가능한 상태에서 간호사들을 기계적으로 이용한 것에 │ │불과하다고 판단된다. 그리하여 청구인들과 이 사건 병원 간호사들에 대하여 불기소(혐의없음) 의견임. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 사. 청구인들이 제출한 청구인 2와, 간호부장 최선○가 2018. 3. 28.과 2018. 3. 27. ○○도 ○○경찰서에 출석하여 서명·날인한 피의자신문조서와 간호사 채○○과 이 사건 약사가 2018. 3. 27.과 2018. 4. 4. ○○○○경찰서에 출석하여 서명·날인한 진술조서 및 청구인 2가 2018. 7. 13. ○○지방검찰청 ○○지청에 출석하여 서명·날인한 피의자신문조서에 따르면, 청구인 2, 간호부장 최선○, 간호사 채○○ 및 이 사건 약사가 각 진술한 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900117"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │1) 청구인 2 피의자신문조서(2018. 3. 28., 2018. 7. 13.) │ │ ① 공단조사 시 작성한 확인서에 대하여 조사자들이 ‘싸인만 하면 된다는 취지로 말을 하고 아무 일 │ │도 아니다 걱정 말아라’라는 취지로 말을 하여 확인서에 싸인만 한 것이다. │ │ ② 피청구인 조사 시 작성한 확인서에 대하여는 조사자들이 ‘싸인 안해도 된다. 효력있다. 안하면 안 │ │가고 주말까지 있겠다.’는 말을 하여 부당함에도 그냥 싸인 할 수밖에 없었다. │ │ ③ 예비조제된 약에다 추가처방을 하는 경우는 극히 드물고 추가처방을 하더라도 약제보다는 주사제 │ │처방을 한다. │ │ ④ 조제실은 3층에 있었다. │ │2) 간호부장 최선○ 피의자신문조서(2018. 3. 27.) │ │ ① 공단조사 시 작성한 확인서에 대하여 제가 2015년도 12월 당시에는 그런 내용을 기재한 적이 없 │ │습니다. 보시면 글씨체도 틀리지 않습니까? 지금 곰곰이 생각해보니 2016. 10. 17. 당시에 │ │2015. 12. 7.자 확인서를 보여주면서 추가로 기재한 것이 생각났네요. 저 보고 추가로 기재하라 │ │고 하여 불러주는 대로 기재한 것입니다. │ │ ② 피청구인 조사 시 작성한 확인서에 대하여는 ‘약사님 관리로’라고 최초에 기재하자 조사자들이 ‘그 │ │거 지우고 싸인하라’ 말을 하여 두 줄로 지우고 서명하였다. │ │ ③ 조제실은 5층이고 청구인들 사무실은 2층이며 본인은 3층에 근무하였다. │ │3) 간호사 채○○ 진술조서(2018. 3. 27.) │ │ ① 저는 병동업무를 보지 않고 수술환자를 전담하고 있다. │ │ ② 저는 평소에 약품을 원장님 처방대로 추가 처방도 하지 않고 그들에게 제출한 확인서에 전혀 약품 │ │조제 행위를 하지 않았다고 작성하여 제출하였는데 왜 저를 고발했는지 이해를 못하겠다. │ │4) 이 사건 약사 진술조서(2018. 4. 4.) │ │ ① 조제실의 위치는 3층이다. │ │ ② 근로계약서에 기재된 업무가 ‘마약류 관리’로 작성된 것은 약사가 약을 조제하는 것이 당연하므로 │ │굳이 근로계약서에 의약품 조제라는 것을 명시할 필요가 없다 │ │ ③ 많은 다수의 의료기관 즉 대형병원이나 최상급 병원을 제외하고는 병원에 약사가 상주하여 근무를 │ │할 수 없다. 상급 이하 병원에서는 의사의 지시 및 감독 하에 예비조제를 하면 간단히 추가되는 │ │약에 대하여 병동간호사가 추가를 하기도 한다. │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 아. 청구인들이 제출한 ○○도 ○○경찰서 내사보고자료(제2018-01912호, 2018. 3. 27.)에 따르면, 간호부장 최선○외 4명에 대한「약사법」위반 사건에 관하여 건강보험심사평가원 이○○를 상대로 통화 내사한 사항에 대한 보고내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900119"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │1) 이○○와 통화한바 2015. 12. 7. 공단조사 후 무면허 의약품 조제와 관련된 혐의로 의뢰가 들어와 │ │내부 검토 후 2016. 10. 17. 이 사건 병원 현장에 가서 관련자들로부터 확인서 등 작성하여「약사 │ │법」위반으로 ○○보건소로 고발의뢰 통보를 하였다는 언동으로, │ │2) CD첨부 부당청구 내역은 무면허 의약품조제 행위에 대한 부당청구가 아닌 2013. 12. 3.부터 2016. │ │4. 30.까지 이 사건 병원에서 입원했던 환자들 전체에 대한 의약품 요양급여 청구내역으로 본 건과 │ │는 관련되지 않은 것이 확인됨. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 자. 피청구인은 이 사건 병원에서 무자격자가 조제한 약제비 등을 청구하였다는 이유로 2018. 6. 27. 청구인들에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158900121"> ┌─────────────────────────────────────────────────────┐ │1) 부당금액: 이 사건 청구액 │ │「약사법」제23조제1항 및 제24조제4항에 따라 약사 및 한약사가 아니면 의약품을 조제할 수 없고 약사 │ │는 의약품을 조제하면 환자에게 필요한 복약지도를 하도록 되어있으나, 이 사건 약사는 2013. 12. 3. │ │부터 2016. 4. 30.까지 병동 입원환자의 통상질환에 대해 미리 조제된 약을 비치하였고 병동 간호사 │ │가 처방에 따라 약을 추가 조제한 후 환자에게 투여하였음에도 약제비 등을 요양급여비용으로 청구 │ │2) 산출내역 │ │┌───────────────┬───────┬─────┬────┬────┬──┐(단위: 원, %, 일) │ ││조사대상기간 심사결정 │총부당금액 │월평균 │부당비율│업무정지│비고│ │ ││요양급여비용 총액 │ │부당금액 │ │기간 │ │ │ ││(2013. 12. 3. ~ 2016. 4. 30.) │ │ │ │ │ │ │ │├───────────────┼───────┼─────┼────┼────┼──┤ │ ││10,206,634,320 │ 124,143,500원│4,280,810 │1.21 │40 │ │ │ │└───────────────┴───────┴─────┴────┴────┴──┘ │ │ │ │※ 월평균부당금액(원): 총부당금액/조사대상기간(개월) │ │※ 부당비율(%): 총부당금액(원)/조사대상기간 심사결정 요양급여비용 총액(원) × 100 │ │※ 업무정지기간(일): 월평균부당금액 및 부당비율에 의해 산정 │ └─────────────────────────────────────────────────────┘ </img> 차. 청구인들이 제출한 자료에 따르면, 청구인 1은 ○○세무서 세정협의회 위원, ○○시 야구협회 부회장을 위촉된 사실이 있고, 청구인 2는 ○○세무서 세정협의회 위원, ○○세무서 1일 명예납세자보호담당관, ○○경찰서 청소년육성회 부회장으로 위촉된 사실이 확인된다. 카. 이 사건 병원은 2015. 10. 7. ○○도 ○○시장애인복합사업장과 전문적인 의료서비스 지원을 위한 업무협약을, 2015. 12. 30.에는 ○○도 ○○초등학교 후원 협약을, 2016. 10. 25.에는 ○○도 ○○시 ○○구청과 취약계층 인공관절 수술 지원 업무협약을, 2017. 5. 25. ○○도 ○○시청소년재단과 업무협약을 체결하였다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「약사법」제2조에 따르면, ‘조제’란 일정한 처방에 따라서 두 가지 이상의 의약품을 배합하거나 한 가지 의약품을 그대로 일정한 분량으로 나누어서 특정한 용법에 따라 특정인의 특정된 질병을 치료하거나 예방하는 등의 목적으로 사용하도록 약제를 만드는 것으로 정의되어 있다. 또한, 같은 법 제23조제1항, 제3항 및 제4항제4호에 따르면, 약사 및 한약사가 아니면 의약품을 조제할 수 없으며, 약사 및 한약사는 각각 면허 범위에서 의약품을 조제함에 있어 의사 또는 치과의사의 처방전에 따라 전문의약품과 일반의약품을 조제하여야 하나, 그럼에도 불구하고 의사는 입원환자 등의 경우에 있어서는 자신이 직접 조제할 수 있다고 되어 있다. 2)「국민건강보험법」제98조제1항, 같은 법 시행령 제70조에 따르면, 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자·가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 경우에 해당하면 보건복지부장관은 그 요양기관에 대하여 1년의 범위에서 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있으며, 부당한 방법으로 부담하게 한 요양급여비용의 월평균 부당금액과 그 부당비율이 각각 320만 원 이상 1,400만 원 미만, 1% 이상 2% 미만인 경우 피청구인은 해당 요양기관에 대하여 40일의 업무정지처분을 할 수 있다. 또한 동 시행령 별표 5 중 4.감경처분에 따르면, 행정처분을 함에 있어서 위반행위의 동기·목적·정도 및 위반횟수 등을 고려하여 업무정지기간 또는 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 감경할 수 있으나, 속임수를 사용하여 공단·가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 하였을 때에는 제외한다고 되어 있다. 나. 판단 청구인들은 이 사건 병원에서 무자격자의 조제가 없었고, 간호사들 역시 의사의 처방이 있는 경우에만 예비조제에다가 약 한 알 정도 추가하여 환자에게 지급했으므로 무자격자 조제 및 투약에 해당되지 않은 경우라고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면, 공단 및 피청구인의 현지 조사를 거치면서 청구인들을 비롯한 피조사자들이 2015년 12월, 2016년 10월 각 제출한 확인서에, ① 이 사건 약사는 외래수술실에서 하루 3시간(또는 4시간)씩 근무하면서 마약류 관리 업무를 담당하였고, ② 하루 3시간씩 근무하였으므로 병동환자 처방에 대해서는 약사가 직접 조제하지 않았으며, ③ 병동 처방된 약은 간호사가 조제하였고(이 확인서는 기재내용이 사실임을 확인하는 동일인의 다른 확인서까지 제출되었다), ④ 병동 입원환자에 대한 조제는 의사의 특정 환자에 대한 처방 없이 통상질환에 대해 간이하게 해당 약품 3가지 이내로 조합을 한 5종류로 만든 약 봉투를 비치하고 필요시 간호사가 환자에게 투여하였으며 병동에서 약을 추가적으로 첨가하기도 했음에도 불구하고 약제비 등을 요양급여비용으로 부당하게 청구하였다는 진술이 확인되는바, 이러한 진술내용에 더하여 청구인들의 주장으로도 일평균 69건에 달하는 입원환자 조제 건을 두 청구인들이 교대로 지휘·감독·복약지도 하는 것이 가능했다고 보기도 어렵거니와 그러한 지휘·감독 내지 복약지도가 실질적으로 가능했다고 인정할 만한 자료도 발견되지 아니한다. 나아가 관련 형사사건에서 인정된 사실은 특별한 사정이 없는 한 행정심판 사건에서도 유력한 자료가 되는 것은 사실이나 형사사건의 사실판단을 채용하기 어려운 사정이 있는 경우 그 자료를 배척할 수도 있는데(대법원 1996. 11. 12. 선고 95누17779 판결 등 참조), 반드시 검사의 불기소 처분(혐의없음)이 있었다는 사실만으로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 또한 위 인정사실에 따르면, 청구인들은 2013. 12. 3. ~ 2016. 4. 30.의 기간 동안 무자격자의 의약품 조제 후 부당청구로 총 1억 2,414만 3,500원의 요양급여비용을 부당하게 청구한 사실이 적발되었는데,「국민건강보험법」제57조에서 규정하는 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 경우’는 요양기관이 요양급여비용 등을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 경우뿐만 아니라 관련법령에 의하여 요양급여비용 등으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함하는 것이어서(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3275 판결 참조) 청구인들의 요양급여비용 청구는 부당청구에 해당하고 이러한 경우 구 「국민건강보험법 시행령」 별표 5에 따른 감경처분 제외사유에 해당하는 점, 달리 피청구인의 처분 산정기준이 잘못되었다거나, 이 사건 처분이 청구인들에게만 지나치게 가혹하다는 사정도 보이지 않는 점 등을 종합하여 볼 때도, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 약사법 제2조제11호, 제23조제1항·제3항 및 제4항제4호 국민건강보험법 제98조제1항 국민건강보험법 시행령 제70조제1항 및 별표5 참조 판례 대법원 1992. 3. 31. 선고 91도 2329 판결 대법원 1996. 11. 12. 선고 95누17779 판결 대법원 2007. 10. 25. 선고 2006도 4418 판결 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3275 판결