용도변경행위허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 2. 2. 설악산국립공원구역내 밀집취락지구에 위치한 강원도 ○○시 ○○동 348-44번지 ○○주택 B동(이하 “이 건 건물”이라 한다)의 건물용도를 종전의 “공동주택”에서 “일반숙박시설”로 변경하기 위하여 피청구인에게 행위허가신청을 하였으나, 피청구인이 2002. 2. 4. 일반숙박시설은 밀집취락지구 용도에 적합하지 아니하고 인근 집단시설지구내의 공원(숙박)사업에 영향을 끼칠 우려가 있다는 등의 이유로 청구인의 신청을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 피청구인이 이 건 건물의 용도변경에 대한 행위허가가 이루어질 경우 밀집취락지구의 보전․관리에 심각한 영향이 있 고 인근 집단시설지구의 공원사업에도 영향을 미친다는 등의 이유로 이 건 처분을 하였으나, 청구인은 용도변경이 되어도 이 건 건물에 대하여 별도의 건축행위를 하지 않을 것이고 이 건 건물이 집단시설지구와도 떨어져 있어 위와 같은 사항에 대한 우려가 없으므로 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈 또는 남용한 것으로서 위법․부당하다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 국립공원내에 숙박시설을 설치하고자 하는 경우에는 공원계획에 이를 반영한 후 비공원관리청의 경우 공원사업시행 또는 관리허가를 얻어 시행하거나, 자연취락지구나 밀집취락지구내에서 공원관리청의 행위허가를 얻어 설치할 수 있다. 나. 공원구역안에서 건축물 기타 공작물의 신축, 증․개축, 용도변경 등의 행위에 대한 허가여부는 용도지구안에서의 허용행위 기준에 적합하여야 하고, 용도지구에 적합하다 하더라도 행위허가를 받고자 하는 대상지역의 현상과 위치 및 주위환경, 공중의 이용 등을 종합적으로 고려하여 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정되는 경우에는 불허가할 수 있는 재량행위이다. 다. 이 건 건물은 설악산국립공원구역내 밀집취락지구에 위치하고 있고, 위 지구는 주민의 일상생활을 유지하는데 필요한 지역으로서 인근의 설악동 집단시설지구 조성사업으로 인하여 생겨난 철거민의 수용대책의 일환으로 주민의 주거용 주택단지로 조성된 곳인데, 이러한 지역에까지 일반숙박시설을 허용한다면 합리적인 단계를 거쳐 일관성 있게 시행되어야 하는 공원사업의 시행과 공원시설의 원만한 관리를 무색케 하고, 향후 주변지역에 위치한 모든 공동주택에 영향을 미쳐 이 지역에 각종 시설이 무질서하게 난립하는 결과를 초래할 우려가 있으므로 청구인의 행위허가신청을 거부한 이 건 처분은 적법․타당하다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 자연공원법 제2조, 제18조제1항․제2항, 제23조제1항․제2항, 동법시행령 제2조, 제17조, 동법시행규칙 제9조, 제10조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행위허가신청서, 집합건축물대장, 용도변경사유서, 부지위치도, 출장복명서, 용도지구상세도, 행위허가신청에 대한 회신 등 사본과 사진의 내용을 종합하여 보면 다음의 사실을 인정할 수 있다. (가) 이 건 건물의 소유자인 청구인은 2002. 2. 2. 강원도 ○○시 ○○동 346-44번지 소재 연립주택 5개동(건물연면적 3,926.52㎡)중 1개동인 이 건 건물(면적 572.76㎡)의 용도를 종전의 “공동주택”에서 “일반숙박시설”로 변경하기 위하여 피청구인에게 행위허가신청을 하였다. (나) 청구인이 제출한 용도변경사유서(건물이용계획서)에 의하면, 이 건 건물의 용도가 밀집취락지구로 지정되어 있어 토지 및 건물이용에 제한을 받고 있는데, 이 건 건물은 주거용 연립주택으로 이용되어 왔으나 주거지역으로서는 부족한 주변환경으로 인하여 일부 세대를 제외하고 거의 비어있는 실정이므로 이 건 건물을 일반숙박시설로 용도변경하여 활용함으로써 자원의 낭비를 막고 주변 지역의 활성화와 건물의 효율적인 관리 등를 도모하고자 한다고 되어 있다. (다) 용도지구상세도에 의하면, 이 건 건물은 밀집취락지구내에 있고, 위 지구는 왼쪽에 집단시설지구와 인접하여 있으며 위 집단시설지구에는 많은 숙박시설이 설치되어 있다. (라) 피청구인 소속 직원의 2002. 2. 2.자 출장복명서에 의하면, 일반숙박시설은 공원시설에 해당하여 밀집취락지구 용도에 적합하지 아니하고, 이 건 건물에서 ○○동 제2집단시설지구의 숙박시설까지 거리가 700m로 이 건 건물을 숙박시설로 변경하여 영업을 할 경우에는 기존 숙박영업에 영향을 미칠 수 있으며, 이러한 경우 이 건 건물과 연접한 공동주택 15동 292세대도 모두 일반숙박시설로 용도변경이 확대될 우려가 있고, 현재 집단시설지구의 숙박시설 규모로 탐방객을 충분히 수용할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 청구인의 신청은 자연공원법 제18조제2항의 용도지구에서의 행위기준에 부합하지 않는다고 되어 있다. (마) 피청구인은 2002. 2. 4. 청구인이 변경하고자 하는 건물용도가 일반숙박시설로서 공원시설에 해당하므로 밀집취락지구에서의 용도로는 적합하지 아니하고, 이 건 건물이 설악동 제2집단시설지구 숙박시설과 근접해 있어 집단시설지구내 공원(숙박)사업에 영향을 끼칠수 있으며, 이 건 건물외에 주변 공동주택으로 용도변경이 확대될 우려가 있는 등 용도지구계획목적에 맞지 아니한다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 자연공원법 제23조제1항제10호의 규정에 의하면, 공원구역에서 경관을 해치거나 자연공원의 보전․관리에 지장을 줄 우려가 있는 건축물의 용도변경과 그밖의 행위로서 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 공원관리청의 허가를 받도록 되어 있고, 동조제2항의 규정에 의하면, 공원관리청은 제18조제2항의 규정에 의한 용도지구에 허용되는 행위의 기준에 맞고, 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니하며, 보전이 필요한 자연상태에 영향을 미치지 아니하고, 공중의 이용에 현저한 지장을 주지 아니하는 경우에 한하여 허가를 할 수 있다고 되어 있으며, 동법 제18조제1항제4호 및 제2항제4호의 규정에 의하면, 취락의 밀집도가 비교적 높거나 지역생활의 중심 기능을 수행하는 지역으로서 주민의 일상생활을 유지하는데 필요한 지역을 밀집취락지구로 하고 위 용도지구에서는 자연공원의 보전․관리에 심각한 지장을 주지 아니하는 행위가 허용된다고 되어 있고, 동법 제2조제8호 및 동법시행령 제2조의 규정에 의하면, 공원시설의 범위에 숙박시설을 포함하고 있으며, 동법 제18조제2항제5호의 규정에 의하면, 공원시설 및 그 부대시설의 설치는 집단시설지구에서 허용되는 행위로 되어 있다. 위 규정들을 종합하여 보면, 행위허가신청에 대한 공원관리청의 허가여부는 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 재량행위에 속한다고 할 것이어서 허가권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 그 허가여부를 결정할 수 있다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 이 건 건물의 용도를 “공동주택”에서 “일반숙박시설”로 변경하고자 행위허가신청을 하였으나, 이 건 건물은 설악산국립공원구역 내의 밀집취락지구에 소재하고 있고, 위 용도지구는 주민의 일상생활을 유지하는데 필요한 지역으로서 자연공원의 보전․관리에 심각한 지장을 주는 행위는 허용되지 않는 점, 숙박시설은 공원시설로서 집단시설지구에서 그 설치가 허용되는 것이고, 이를 밀집취락지구에서 허용되는 주민의 일상생활을 유지하는데 필요한 시설로 볼 수 없는 점, 이 건물 인근에 집단시설지구가 있고 위 용도지구에 이미 많은 숙박시설이 설치되어 있어 이 건 건물을 일반숙박시설로 용도변경할 경우 공원계획에 따라 시행되는 공원사업과 공원시설의 관리에 영향을 미치게 될 것인 점, 이 건 건물에 대한 용도변경을 허용할 경우 주변의 공동주택에 대하여도 동일한 취지로 용도변경이 확대되어 각종 시설이 무분별하게 난립할 우려가 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 피청구인의 건 처분이 재량권을 일탈 또는 남용하였다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.