용도지역변경이행청구

1. 사건개요 청구인들이 2001. 7. 31. 전용주거지역인 청구인들의 소유지 서울특별시 ○○구 ○○동 1643번지 일대 64필지 17839.4㎡는 주변지역의 환경변화(고층아파트 난립 등)로 동지역의 지정목적인 양호한 주거환경이 이미 사라졌고 재산가치상실 등을 이유로 피청구인에 대하여 동지역을 제3종 일반주거지역으로 변경하여 달라고 신청을 하였으나, 피청구인은 2001. 8. 9. 동지역의 내부는 전용 주거지역의 지정목적에 맞게 단독 주택중심의 양호한 주거환경으로 유지ㆍ관리되고 있고 도로ㆍ상하수도 등 여러 기반시설이 동 지역의 환경에 맞게 구비되어 있으므로 이를 해제하여 아파트 등으로 과밀개발하게 하는 것은 도시관리 및 용도지역 체계상 바람직하지 아니하다는 이유로 반려하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들이 처음 이 건 토지인 1643번지 일대에 거주할 때에는 단독주택 등 주택중심의 양호한 주거환경이었고 주변지역도 대부분 주택이었으나 지금은 이 건 토지의 주변지역의 저층 아파트를 재건축하여 고층아파트를 짓는 바람에현재는 17층 고층아파트로 둘러싸여 있다. 청구인들의 이 건 토지와 위 고층아파트는 좁은 길을 두고 이어져 있으므로 청구인들이 원하는 쾌적한 주거환경은 이미 사라져 버렸다. 나. 청구인들은 1999. 12. 주변 고층 아파트의 신축으로 전망권, 조망권 뿐만 아니라 주택의 사생활침해 등을 이유로 서울시 서초구청장에게 주위의 형세에 부합하는 용도지역변경을 해달라고 청원하였다. 이에 대하여 서초구에서는 는 이미 이 건 토지를 전용주거지역으로 존치시킬 필요가 이미 퇴색한 것으로 진단하고 1996. 5. 31. 피청구인에게 용도지역변경요청을 하였으나 피청구인은 이 건 토지를 계속 전용주거지역으로 존치할 필요가 있다면서 반려한 바 있고 이에 대하여 서초구가 1998. 4. 24. 이 건 토지와 인접한 ○○아파트 재건축 등 토지이용의 형평성를 고려하여 재차 용도지역변경결정을 요청하기 위한 공람공고를 하였으나 피청구인의 검토의견은 동지역 일대의 주거환경이 매우 양호하므로 전용주거지역으로 존치하는 것이 타당하다는 것이었으므로 향후 피청구인의 전용주거지역 재정비시 이 건 토지에 대한 용도지역변경등을 검토할 예정이라는 이유로 반려하였다. 그러나 당시 ○○구의 입장은 이 건 토지의 경우 전용주거지역의 지정목적인 양호한 주거환경이 이미 사라졌으므로 일반전용주거지역으로 용도지역을 변경하여야 한다는 것이었다. 다. 청구인들은 ○○처리위원회와 서울시의회에 서울시의 용도지역변경거부가 부당하다는 취지의 민원을 제기하여 2000. 8. 2. 고충처리위원회로부터 청구인들의 주장이 상당한 이유가 있다는 결과를 통보받았고 2000. 11. 13. 서울시 의회에서도 청구인들의 주장과 같이 용도지역의 변경을 촉구하는 취지의 입장을 밝힌 바 있으나 피청구인은 2000. 11. 22. 위 ○○구청과 ○○처리위원회 그리고 서울시 의회의 견해와 달리 이 건 토지와 같이 구릉지의 단독주택까지 고층아파트를 짓도록 허용하는 것은 도로ㆍ상하수도 등 기반시설 다른 토지와의 형평성, 인접 토지에 미치는 영향 및 피청구인의 용도지역관리정책 등 제반여건을 감안할 때 불가하다고 통보하였다. 청구인들은 이에 대하여 2001. 2. 7. ○○비서실에 민원을 제출하였고 피청구인은 위와 같은 이유로 청구인들의 민원이 이유없다고 회신하였으며 이에 대하여 청구인들은 2001. 7. 31. 다시 피청구인에 대하여 민원을 제기하였으나 피청구인은 2001. 8. 9. 다시 이유없다고 회신하였다. 라. 피청구인은 청구인들의 민원에 대하여 일관되게 도로, 상하수도 등 기반시설 미비나 다른 지역과의 형평성을 이유로 거부하고 있으나 이 건 토지 주변의 저층 주택이나 저층 건물을 고층아파트로 신축하고 있는 현실에 비추어 볼 때 전혀 이유가 되지 아니하고 다른 전용주거지역과의 형평성 문제도 지역마다 특성을 개별적으로 고려하여야 하므로 거부사유가 되지 않는다. 도시계획법상의 지역지구의 지정목적은 특정지역의 재산가치를 보호하기 위하여 지역특성에 맞는 용도지역의 지정, 공해시설로부터 주거지역의 분리 등을 들 수 있는데 이 건 토지와 같이 바로 인접한 17층 아파트 단지에 둘러싸여 있는 상황은 용도지역의 지정목적에 비추어 볼 때 합리적인 구분 이유가 없는 것이다. 마. 따라서 청구인들이 주변환경의 변화를 이유로 일반주거지역의 선택을 원하고 있고 피청구인이 용도지역결정과 관련된 환경변화를 인정하면서도 합당하지 아니한 이유로 용도지역변경를 거부하거나 불이행하는 것은 공ㆍ사익을 비교형량하여야 하는 형량의무에 위배되는 형량하자를 지닌 것으로 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 행정청이 국민으로부터 받은 신청에 대하여 거부한 것이 행정처분이 되기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하나 도시계획법 제23조제1항에 의하면 도시계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장이나 군수의 신청에 의하여 결정한다고 되어 있어 토지소유자 등에게 도시계획 변경신청권을 부여하고 있지 아니할 뿐만 아니라 도시계획과 같이 장기적이고 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 계획이 확정된 후 사정의 변경이 있다 하여 주민에게 일일이 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 것이므로 행정청이 결정한 도시계획에 대한 변경신청을 거부하였다 하여 이를 행정처분이라 할 수 없다. 따라서 청구인들은 도시계획법상 도시계획변경신청권이 없는 자로서 도시계획용도지역변경(전용주거지역→제3종 일반주거지역)을 요구한 것은 단순한 민원의 제기에 불과하므로 피청구인이 이를 거부하였다 하여 그 거부행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다 할 것이다. 따라서 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 제기된 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 가. 청구인들은 1996. 5. 31. ○○구청장이 이 건 토지에 대한 용도지역변경을 피청구인에게 요청하였으나 피청구인이 이를 반려한 것은 부당하다고 주장하나, 피청구인은 1977. 7. 31. 이 건 토지를 전용주거지역으로 지정하였으며 1995년 9월 서울시의 전용주거지역이 당초의 지정목적대로 유지되는지 여부를 검토하기 위한「서울시 전용주거지역 조정기준 검토연구」를 실시하여 이를 토대로 1996년 1월 서울시 전용주거지역조정기준(안)을 마련하여 자치구에 시달한 바 있는데 동 기준안에 의하면 청구인들의 이 건 토지는 전용주거지역 존치대상으로서 위 기준안에 위배되어 반려한 것이므로 이유없다 할 것이다. 나. 또한 청구인들은 ○○처리위원회와 서울시 의회에서도 청구인들과 같은 입장을 표명하였음에도 피청구인이 이를 무시하였다고 주장하나, ○○처리위원회에서는 청구인들의 고충을 처리하고 이를 피청구인에게 그 결과를 통보하면서 “향후 재정비 검토 등의 과정에서 신청인들의 의견을 적극 수렴하고 토지 주변의 환경여건 등을 면밀하게 검토하여 보다 합리적인 기준에 의한 용도지역으로 결정하여 줄 것”을 요청한 바 있는데 이는 민원사무처리에관한법률 제15조제1항제3호의 고충민원에 관한 조사의 결과 위법ㆍ부당한 처분 등에 대한 시정조치의 권고가 아닌 협조요청에 불과한 것이어서 피청구인이 반드시 이에 따라야 할 필요가 없으므로 이유없다고 할 것이고 또한 서울시 의회의 청원에 대하여도 피청구인은 지방자치법시행령 제68조제2항에 의하여 적법하게 처리하였다. 다. 결론적으로 청구인들의 주장과 같이 이 건 토지를 제3종 주거지역으로 변경하여 고층ㆍ고밀도로 개발하게 하는 것은 당초의 토지구획정리사업의 의도와도 배치되는 것일 뿐만 아니라 영동지구 자체의 세대수 증가로 도로, 학교, 상하수도 등 기반시설의 수용량에 영향을 미치게 되어 주거환경이 악화되므로 신중하게 고려하여야 할 것이므로 피청구인의 이 건 거부조치는 정당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 나. 판 단 (1) 피청구인 등이 제출한 서초구청민원처리결과, 고충민원처리결과 알림, 청원채택이송통지, 청원처리결과제출, 민원회신, 전용주거지역결정고시, 서울시 전용주거지역조정기준, ○○구 입안사항 반려공문 등을 종합해 보면, 청구인들은 2001. 7. 31. 전용주가지역인 이 건 토지에 대하여 주변 고층아파트의 신축 등으로 전망권, 조망권 뿐만 아니라 주택의 사생활 침해 등을 이유로 제3종 일반주거지역으로 용도지역변경을 신청하였으나 피청구인은 2001. 8. 9. 청구인들이 용도변경을 신청한 이 건 토지의 내부는 전용주거지역 본래의 지정 목적에 맞게 단독 주택 중심의 양호한 주거환경으로 유지ㆍ관리되고 있고 도로ㆍ상하수도 등 기반시설이 동 지역의 환경에 맞게 구비되어 있으므로 이를 해제하여 아파트 등으로 고밀도로 개발하게 하는 것은 도시관리 및 용도지역의 체계상 바람직하지 아니하다는 이유로 용도지역변경이 불가하다고 통보한 사실을 인정할 수 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제4조제3호의 규정에 의하면, 의무이행심판은 행정청의 위법ㆍ부당한 거부처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있는 바, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립하기 위하여는 국민이 그 신청에 따른 행정행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것인데, 도시계획법상 토지 소유자나 주민은 행정청에 대하여 도시계획 및 그 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 도시계획과 같이 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단확정된 후에 어떤 사정의 변경이 있다 하여 토지 소유자나 지역 주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없으므로 청구인들에게 도시계획상 용도 지역의 변경을 신청할 수 있는 조리상의 권리가 있다고 볼 수 없을 것이다. 따라서 청구인들에게 도시계획상의 용도지역의 변경을 신청할 수 있는 법규상 및 조리상의 권리가 없는 이상, 청구인들의 용도지역변경신청에 대하여 피청구인이 이를 거부하거나 아무런 조치를 취하지 아니하였다 하여 거부처분이나 부작위가 성립한다고 볼 수 없으므로 이 건 청구는 의무이행심판의 대상이 아닌 것에 대하여 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.