용역계약 해지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 5. 25. 피청구인과 ‘세계유산 ○○○○ 정기보고서 작성 용역’에 관한 용역계약(이하 ‘이 사건 용역계약’이라 한다)을 체결한 자이다. 피청구인은 2021. 3. 12. 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 부실·조잡하게 진행하였으며 피청구인의 계약이행 촉구에 따르지 아니하여 용역수행기한까지 용역을 완료하지 않았다는 이유로 용역계약해지 (이하 ‘이 사건 계약해지’라 한다)를 청구인에게 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 계약해지에 대하여 청구인에게 의견제출기회를 주지 않았고, 청구인이 피청구인에게 제출한 제2차, 제3차, 제4차의 최종보고서에 대하여 어떤 검수의견서도 제시하지 않아 청구인이 보완의견 등을 제출할 수 없도록 하여 청구인의 의견청취를 원천적으로 방해하였으므로 「행정절차법」제22조에서 정한 의견청취절차를 위반하였다. 2) 피청구인은 계약해지 처분의 사전통지 시 처분의 원인과 처분의 내용 및 법적 근거를 통지하지 않았으므로 「행정절차법」제21조에서 정한 처분의 사전통지절차를 위반하였다. 3) 피청구인은 처분을 할 때 청구인에게 행정심판 및 행정소송 제기 가부, 불복 가부, 청구절차 및 청구기간 등의 내용을 알려주지 않아 「행정절차법」제26조의 고지절차를 위반하였다. 4) 피청구인은 이 사건 계약해지 처분 전에 위 제2차, 제3차, 제4차의 최종보고서 제출에 대하여 어떤 검수의견서를 주지 않았고, 계약해지 이후 제기한 이의신청에 대하여도 어떤 의견을 반영하거나 제시하지 않아 「행정절차법」제27조에서 정한 의견제출에 관한 내용을 위반하였다. 5) 피청구인은 청구인이 제출한 제2차, 제3차, 제4차 최종보고서와 관련 계약사항 서류에 관해 확인하여 통지받은 날로부터 14일 이내에 검사하지 않았고, 계약이행 내용에 관한 검사 및 검사조서 작성의무를 불이행하여 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 제17조에서 정한 검사 및 검사조서 작성·제출의무를 위반하였다. 6) 피청구인은 과대한 추가업무량과 부당한 자격요건을 부과하고도 청구인의 요구하는 계약기간조정 등에 대한 요구를 반영하여 주지 않았으므로 행정안전부 「지방자치단체입찰및계약집행기준」(행정안전부 예규 제135호, 2020. 12. 30. 시행 2021. 4. 1.) 제6절 1.에 따른 과업내용 변경지시한 경우 계약금액조정이나 조정기한을 연기에 관한 규정을 위반하였다. 7) 청구인은 2020. 7. 22. 착수보고회 이후, 2020. 10. 16.까지 5차에 걸친 회의 및 그 이후 2021. 1. 13.까지 용역 시 필요자료 목록 제출 등 발주부서의 요구를 최대한 충족시키기 위해 노력하였으므로 지방계약법 제30조의2제1항제5호에서 정한 정당한 이유없이 용역이행 촉구에 따르지 아니한 경우에 해당하지 않는다. 8) 청구인은 피청구인과 협의로 착수보고회와 중간보고회 일정을 잡았으며 제4차 최종보고서에 대한 세계유산분과 문화재위원과 전문위원 및 세계문화유산 전문가들의 객관적 합리적 검토의견에 비추어 볼 때 이 사건 용역계약의 해지는 잘못된 근거와 일방적 독단적 판단에 의한 것이어서 지방계약법 제30조의2 제1항제7호의 용역수행기한까지 해당용역을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없는 경우에 해당하지 않으므로 위법·부당한 처분이다. 【보충서면】 9) 청구인 답변에 대한 반론 가) 용역계약은 사법상 계약에 해당하므로 이 사건 계약해지를 처분으로 보기 어렵다는 주장에 대한 반론 청구인이 수행한 용역과제는 ○○시에서 수행해야 하는 ○○○○ 보존관리계획 재수립과 세계유산위원회의 정기보고서 작성연구로, ○○시 업무를 대신　수행하는 공적인 위탁연구이므로 공법적 계약이다. 공법적 계약에 대하여 일방적 계약해지로 인해 청구인은 부정당업자로 지정받게 되었고 이미 불성실업자로 통보되어 각종 공법상 계약에서 보증보험증명서를 발급받을 수 없어 회사존폐의 위기에 처하게 되고, 회사 전 직원의 생계가 막막한 실정이며, 청구인과 연구진이 체결한 연구계약이 효력을 상실하게 되었고, 지난 8개월 간 연구결과는 인정받을 수 없게 되었을 뿐 아니라 대외적으로 불성실 연구자로 낙인찍혀 외부 연구활동을 수행할 수 없는 엄청난 손실을 보게 되었다. 이런 회복할 수 없는 심각한 손실을 주는 일방적 계약해지는 「행정심판법」, 「행정절차법」, 지방계약법 및 지방자치단체의 예규에 의해 철저하게 관리되어야 하므로 청구인이 제기한 일방적 계약해지에 대한 취소청구는 대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두23859판결의 판시사항 등과 같이 행정심판의 대상이다. 나) 과업지시서에 과업내용에 규정되지 않은 사항은 업무담당자와 협의하여 결정하도록 되어 있으며, 착수보고회 이후 자문의견을 바탕으로 과업 구체화(안)를 작성하고 청구인과 협의를 통해 과업이 진행된 사안이라는 주장에 대한 반론 피청구인은 2020년 7월경 과업지시서에 없는 세계유산센터의 「[Managing Cultural World Heritage」영문보고서의 번역업무를 요구하였으며, 청구인은 번역이 필요 없다고 하였으나 피청구인은 번역업무를 안 할 경우에 연구수행이 힘들 것이라는 협박을 하여 부득이 과업지시서에 없는 추가 요구사항을 강압적으로 수행해야 했다. 그 외 과업지시서에 없는 조직진단, ○○사업소의 발전방향 제시 등을 부탁한다는 형태로 지속적으로 강요했다. 피청구인은 과업내용에 규정되지 않은 사항은 업무담당자와 협의하여 결정하게 되어 있다고 주장하나, 연구의 전 과정에 있어 피청구인의 감독을 받아야 하는 청구인의 입장에서 피청구인의 과업지시서에 없는 부당한 요구는 대등한 계약관계가 아니라 공권력을 가진 우월한 갑의 지위에서 요구하는 사항들이라 부당한 요구사항들을 전부 거부할 수 없었고 이로 인해 과업지시서에 없는 영문번역 업무로 2개월 이상의 기간을 소모해야 했다. 다) 피청구인은 자문위원은 제외하고 세계유산 분야 연구수행경력을 가진 연구원 명단을 요청한 바 있으며, 청구인으로부터 과업수행계획서와 착수보고자료에서 본 과업에 세계유산, 전통건축 등 관련 연구진이 참여하는 것으로 보고받았고, 피청구인은 2021. 8. 25. 과업진행 회의 시 세계유산 분야 연구원이 탈퇴했다는 사실을 알게 되어 과업진행을 위해 연구원 보충을 요청했으며 이 과정에서 청구인이 제시한 것과 같은 참여제안을 받은 사실이 없고, 연구수행이 가능한 사람이면 누구라도 참여하여 진행해주기를 바란다고 말한 바 있다고 주장하는 것에 대한 반론 청구인과 연구책임자는 ○○○○ 연구를 위해 연구수행의 틀을 역사분야(보존관리부문), 건축분야(유산·완충구역 정비부문), 법행정분야(세계유산위원회 정기보고서 작성부문)의 세 영역으로 나누어 연구진을 구성하였고, 법행정분야를 맡은 박○○ 교수는 세계문화유산의 선행연구자로 과업공고란에 명시된 세계문화유산 경력을 갖고 있기에 연구책임을 담당하게 되었고, 역사분야는 한국역사를 다년간 연구해온 김○○ 교수가 담당하였고, 건축분야는 건축학을 전공한 한○○ 교수가 담당하도록 하였다. 그러나 건축분야 한○○ 교수가 연구에서 탈퇴하자 피청구인은 세계유산 연구경력자를 추가 충원해야 한다고 요청하였고, 청구인은 건축분야 연구원을 충원하기 위해 건축분야 연구원 목록(김○○, 김○○, 김○○, 유○○, 오○○ 등)을 작성한 후에 그중의 1인인 김○○ 박사를 추천했으나, 피청구인은 다양한 이유를 붙여 세계유산 분야의 연구진을 요청하여 더 이상 건축분야 연구진을 추천하지 못하였다. 실제로 건축분야와 세계유산분야의 두 분야 연구경험을 충족시키는 전문가를 연구에 참여시키는 것은 현실적으로 매우 힘든 부당한 요구조건이었다. 청구인(연구책임자)이 세계유산 연구경력을 가지고 있기 때문에 건축분야의 전문가를 충원하였으면 역할 분담을 통해 연구를 쉽게 진행할 수 있었으나, 피청구인이 세계유산 경력자를 지속적으로 요청하였고, 청구인(연구책임자)이 피청구인에게 여러 차례 연구수행의 어려움을 이야기하였지만, 피청구인은 지속적으로 세계유산분야의 전문가를 요구하였다. 이 사항은 피청구인이 건축분야 세계유산 경력자의 발굴이 힘들다는 점을 인정하여 연구과제를 1개월 연장하였다는 점에서도 피청구인이 세계유산 경력자를 청구인에게 지속적으로 요구하여 왔음을 보여주고 있다. 즉, 피청구인이 연구위원은 누구나 상관없다는 증거자료는 세계유산 분야 연구원 보강요구 공문내용과 상충된다. 청구인은 연구과제의 관리감독을 맡은 피청구인의 부당하고 무리한 요구사항에 의해 건축분야 추가연구위원을 참여시키지 못하고 연구를 수행하였지만, 청구인(연구책임자)이 지난 30년간 도시행정분야를 연구해 왔기에 충원하지 못한 도시건축 분야에 관한 연구를 연구원들을 지휘하여 힘겹게 진행할 수 있었다. 라) 2020. 11. 예정되어 있던 중간보고회를 청구인이 자료제출을 하지 않아 시행하지 못하였으며, 세계유산 분야 연구진 보충을 위해 용역을 중지해달라는 청구인의 요청을 받아들여 1개월 과업이 중지된 바 있으며, 2020. 12. 24. 용역재착수 후 변경된 세계유산 분야 연구원이 과업회의에 참여하지 않아 피청구인은 철저한 중간보고회 준비를 요청하는 공문을 재차 보냈고, 미흡한 준비로 인해 2021. 2. 8. 중간보고회 시 청구인이 작성한 정기보고 자료를 유네스코세계유산센터에 제출할 시 부정적 영향을 미칠 것이라는 자문위원의 평가가 있었다는 주장에 대한 반론 청구인은 2020. 11. 예정되어 있던 중간보고회 이전에 세계유산위원회 정기보고서에 작성할 240여 개 항목 중 수원화성에 해당되는 항목들을 피청구인이 객관적 근거자료로 답변할 수 있도록 기존 선행 연구자료들을 모두 수집하여 2020. 10. 22.에 전달하였고, 피청구인은 청구인이 전달된 내용에 의해 정기보고서 항목별 응답을 준비하게 되었으며 이와 같은 연구추진 과정에 따라 중간보고회가 순연된 것이다. 피청구인이 요구하는 세계유산 분야 연구진 보충을 위해 1개월 과업이 중지된 이후, 청구인은 2020. 12. 22. 중간보고회 발표자료 초안을 피청구인에 전달하였고, 새로 참여하는 건축전공 세계유산 분야 연구위원의 일정을 고려하여 2020. 12. 18. 용역 재착수회의를 요청하였으나, 피청구인이 회의 개최가 어렵다고 하여 부득이 2020. 12. 24. 재착수회의를 연구책임자와 역사분야 연구위원 및 연구원이 참여한 가운데 개최하였고, 연구책임자가 회의내용을 세계유산 분야 연구원에게 전달해 주었다. 월별이나 격주별 과업회의는 연구책임자가 참여하여 피청구인과 연구진행과정을 점검하면 되는데, 피청구인이 과업회의에 모든 연구위원의 참여를 요구하는 것은 연구위원들에게 너무 부담이 크므로 연구위원이 중도에 탈퇴하는 중요한 이유였다. 그 이후 청구인은 중간보고회 자료를 완벽하게 만들기 위해 2021. 1. 12. 정기보고서 항목별로 최신자료를 수집하기 위해 피청구인이 ○○시 각 부서에 공문으로 최신자료를 요청할 사항을 전달하였고, 이에 대해 피청구인은 최신자료를 대부분 홈페이지 등을 통해 얻을 수 있다는 답신을 하였다. 피청구인은 2021. 1. 28.에는 인사이동으로 인해 제대로 연락을 취하지 못했다는 의견과 함께 중간보고회의 가능한 일정을 통보하여 이에 상호 중간보고회 개최 일자를 협의하여 결정하였다. 이처럼 중간보고회는 청구인의 자료 미제출이 아니라 중간보고회를 더욱 완벽하게 진행하기 위해 상호협의에 의해 결정된 사항이다. 중간보고회 때 청구인이 작성한 정기보고 자료를 유네스코 세계유산센터에 제출할 시 부정적 영향을 미칠 것이라는 자문위원의 평가가 있었다는 주장에 대해 중간보고회는 연구의 중간과정을 보고하고 점검하는 회의로, 연구진행 중인 중간보고자료에 대한 자문위원의 의견을 가지고서 계약해지의 근거로 제시하는 것은 너무나 부당한 주장이다. 청구인은 중간보고회에 제시된 의견들을 충실히 반영하여 유네스코 세계유산센터에 제출할 수 있는 타당한 결과보고서를 과업기한 내에 제출하였다. 또한 본 용역은 보존관리계획을 재수립하면서 세계유산위원회 정기보고서 개별항목에 답변하기 위한 기초자료이다. 자문위원이 본 용역 보고서가 유네스코세계유산센터에 제출해야 하는 자료인 것처럼 답변한 것은 본 용역의 성격을 모르고 답변하였거나 피청구인이 청구인의 중간보고회 발표자료의 미비한 점들을 크게 부각하기 위해 과장하여 주장한 내용이다(본 용역의 과업지시서에는 세계유산센터 정기보고서의 기초연구라고 적시되어 있음). 마) 청구인은 과업 20여 일을 남겨둔 상태에서 5차례에 걸쳐 책임연구원 코로나 감염의심, 책임연구원 교체 또는 연구원 보강, 자료취합 등의 이유로 용역중지와 연장을 요청하였고, 피청구인은 이에 대한 회신으로써 해당과업 수행결과를 바탕으로 한 당초 연구진의 참여실적과 보강 연구진 계획, 중간보고회 자문의견을 바탕으로 한 최종보고 자료를 요청했으나 제출되지 않았다고 하는 주장에 대한 반론 청구인은 피청구인의 과업지시서에 없는 부당한 세계문화유산관리 번역업무요구, 무리한 세계유산경력자의 요구 등으로 인해 연구과정이 일부 지체된 점을 보완하여 충실한 연구결과물을 제출할 수 있도록 용역중지 및 연장을 요청하였으나 피청구인은 전혀 청구인의 입장과 여건을 고려해 주지 않았다. 이는 「지방자치단체입찰및계약집행기준」 제6조제1호에서 정한 과업내용의 변경위반에 해당한다. 그러나 청구인은 연구위원 및 연구원과 합심하여 착수보고와 중간보고회에서 나온 자문위원들의 의견을 반영하였고 과업지시서에서 요구하는 제반 사항을 반영한 최종결과보고서를 과업기한 내에 작성하여 피청구인에게 제출하였으며, 더욱 좋은 결과보고서를 제출하기 위해 수정·보완된 제2차, 제3차 결과보고서를 과업기한 내에 제출하였고, 피청구인이 최종보고서에 대한 검수를 진행하지 않아 세계유산 문화재위원들로부터 검수를 받아 수정·보완된 최종보고서를 제출하였다. 바) 청구인은 과업지시서와 과업수행계획서 상에 있는 중간보고(2차), 최종보고를 진행하지 않았고, 피청구인이 요구한 최종보고 자료를 제출하지 않은 상태에서, 1차 최종보고서(2021.2.22.), 2차 최종보고서(2021.2.26.), 3차 최종보고서(2021.3.2.)를 제출하였고, 이에 피청구인은 제출한 최종보고서에 대해 과업지시서와 자문의견을 충실히 반영하지 못한 자료임을 회신했다는 주장에 대한 반론 청구인은 과업지시서와 과업수행계획서 상에 중간보고(2차)와 최종보고를 진행하지 않았다고 하였는데, 과업지시서에 제반 사항은 협의하여 진행하게 되어 있으며, 중간보고회 자료 제출에 있어 청구인은 2020. 12. 22. 중간보고회 발표자료 초안을 피청구인에 전달하였고, 그 이후 청구인은 중간보고회 자료를 완벽하게 만들기 위해 2021. 1. 12. 정기보고서 항목별로 최신자료를 수집하기 위해 피청구인이 ○○시 각 부서에 공문으로 최신자료를 요청할 사항을 전달하였고, 피청구인은 2021. 1. 28. 인사이동으로 인해 제대로 연락을 취하지 못했다는 의견과 함께 중간보고회 개최 일자를 협의하여 결정하였다. 또한 청구인은 2021. 2. 26. 작성된 보고서에 대해 전문가와 이해관계자들의 의견을 수렴하기 위해 최종보고회를 개최하고자 하였으나, 피청구인이 거부하여 전문가와 이해관계자의 의견수렴을 할 수 있는 최종보고회를 갖지 못하게 되었다. 피청구인이 요구한 최종보고 자료를 제출하지 않은 상태라는데 청구인은 최종보고자료인 최종보고서를 과업기한 내에 제1차, 제2차, 제3차의 최종보고서를 제출하였고, 피청구인은 제출한 최종보고서에 대해 과업지시서와 자문의견을 충실히 반영하지 못한 자료임을 회신했다는 주장에 대해 제1차 최종보고서에 대한 답신에 대해 청구인은 충실히 수정·보완하여 제2차 최종보고서를 제출하였고, 제2차 최종보고서에 대해 피청구인의 검수의견서가 제시되지 않아 청구인은 지속적으로 최종보고서를 수정·보완하여 제3차 최종보고서를 제출하였다. 이와 함께 청구인은 구체적으로 과업지시서와 자문의견에 대해 충실하게 반영한 사실을 제4차 최종보고서와 함께 전달하였다. 피청구인은 과업기한 내에 제출한 제2차와 제3차 최종보고서에 대해서 구체적인 검수절차를 전혀 진행하지 않고 막연히 과업지시서와 자문의견을 충실히 반영하지 못한 자료라고 회신한 것은 지방계약법 제17조의 검수의무를 전혀 실행하지 않는 불법부당한 행위이다. 사) 청구인이 2021. 3. 1.까지 과업을 완료하지 못했고 완료계를 제출하지 않았으므로 피청구인은 2021. 3. 5. 청구인에게 계약 만료를, 2021. 3. 12. 계약해지를 알리고, 또한 피청구인은 과업부실 시 계약해지가 이루어질 수 있음을 3차례에 걸쳐 청구인에게 문서로 알렸다는 주장에 대한 반론 청구인은 계약기한 안에 과업을 완료하여 최종보고서를 제출하였고, 완료계는 검수기간이 끝난 후에 제출하는 행정사항이기 때문에 검수기간도 경과하지도 않았는데 완료계 미제출로 피청구인이 계약해지를 한 것은 지방계약법 제17조, 같은 법 시행령 제64조 및 같은 법 시행규칙 제65조에 위반된 사항이다. 피청구인이 과업기간 내에 제출된 최종보고서에 대한 법규에 근거한 검수의무를 이행하지 않고 검수기간도 경과하지 않은 상태에서 계약해지를 통보한 것은 부당하고 불법적인 행위이다. 완료계는 최종보고서를 제출받은 후 14일 기간 내에 청구인의 입회하에 검수절차를 거친 후 연구과제에 대한 상호협의가 이루어지면 최종보고서의 인쇄본과 함께 완료계를 제출받게 되어있다는 점에서 완료계 미제출로 계약해지를 한 것은 지방계약법 제17조와 행정안전부 예규 제135호에 의한 검수 규정을 완전히 위배한 사항이다. 또한 피청구인은 과업부실 시 계약해지가 이루어질 수 있음을 3차례에 걸쳐 청구인에게 문서로 알렸다고 하나, 피청구인은 과업의 어떤 부분이 부실한지에 대한 구체적인 지적도 없었고, 제2차와 제3차 최종보고서의 내용에 대해 어떤 구체적인 검수의견서도 없이 일방적으로 계약해지를 한 사항이다. 청구인은 검수과정에서 수정할 사항이 있으면 보완하기 위해 부단히 노력하였고, 피청구인이 구체적 검수의견을 제시하지 않아 부득이 외부 전문가의 검수의견을 받아 완벽한 최종보고서를 제출하기 위해 제4차, 제5차, 제6차의 수정·보완된 최종보고서를 작성하여 제출하였다. 아) 2021. 3. 31. 완료계 제출 때의 수행사 자문의견서로 완성도가 낮음을 확인할 수 있다는 주장에 대한 반론 청구인이 계약기한 안에 최종보고서를 제출하고 검수절차를 기다렸으나 피청구인은 제2차, 제3차 최종보고서에 대해 어떤 답변이 없고 14일의 검수기간이 지나가고 있어 부득이 세계유산 분야 문화재위원과 전문위원 및 세계유산연구 경험자에게 최종보고서에 대한 검수를 요청하였고, 전문가들은 최종보고서가 잘 작성되었다는 의견과 함께 일부 보완할 사항들을 지적해주어 이에 대해 청구인은 지적사항을 수정·보완된 제5차 최종보고서를 작성하여 피청구인에게 제출하였다. 피청구인은 유리한 자문의견만을 수렴하였다고 하나 일방적 주장으로 자문위원들에게 검토를 요청한 이메일 내용을 통해서도 엄정한 검수를 요청하였음을 알 수 있고, 검토의견서도 최종보고서를 꼼꼼하게 읽고 보완한 사항을 제시하고 있어 검수가 매우 정밀하게 이루어졌음을 알 수 있으며, 이런 지적사항을 반영하여 수정·보완된 제5차 최종보고서를 제출하게 되었다. 피청구인이 8명의 세계유산 전문가에게 완성도 평가를 의뢰했다고 하나 평가내용을 보면 세계유산위원회에서 요청하는 보존관리계획의 내용을 제대로 알고 평가한 것인지 알 수 없으며, 몇 번째 제출한 최종보고서로 평가를 했는지가 제시되지 않았고, 평가위원들 간의 점수가 편차가 너무 커서 평가의 신뢰성과 타당성을 전혀 파악할 수 없으며, 청구인의 세계유산 보존관리계획 재수립과 정기보고서 기초연구의 내용을 얼마나 정확히 파악할 수 있는 전문가가 평가에 참여하였는지도 명확하지 않으며, 보고서를 작성한 연구진의 반론이 전혀 보장되지 않은 일방적인 평가이다. 특히 이번 연구과제는 세계유산위원회의 세계문화유산관리지침에 의해 수행된 최초의 국내연구로 기존의 세계유산 보존관리계획과는 전혀 다른 국제적인 세계유산위원회의 요구조건에 맞춘 보고서이기 때문에 기존 세계유산 관계자들에게도 생소한 형식의 보고서이다. 따라서 연구보고서 완성도 평가에 있어 청구인의 의견이나 설명을 듣고 이에 대해 정확히 내용을 파악한 후에 완성도 평가를 시행해야 하는데, 청구인에게 어떤 사전 의견제시 요청이나 의견제출기회도 없이 일방적으로 시행된 완성도 평가는 부적절하고 부당하고 수용할 수 없는 평가라고 할 것이고 이는 「행정절차법」 제22조 위반이다. 자) 피청구인은 청구인의 과업진행이 부실하여 자체적으로 자료를 정리하여 정기보고의 예비입력을 마쳤고, 국제기구에서 정한 기한이 종료되었기 때문에 연장을 통해 보충할 기회가 없으며, 과업기간 내 과업을 완료하지 못하였기 때문에 계약해지의 사유가 존재한다는 주장에 대한 반론 청구인은 모든 항목에 대한 선행 연구자료들을 모두 정리하여 제출하였기에 ‘과업진행이 부실하여 자체적으로 자료를 정리’한 것이 아니라 청구인이 정기보고서 항목별로 기존의 모든 선행연구자료를 수집하여 작성·제출해준 자료를 참고하여 정리한 것이다. 청구인은 정기보고서 항목에 대한 답변서를 더욱 정밀하게 제시하기 위해 2021. 1. 12. 피청구인이 관련 부서에 필요한 자료를 요청하도록 양식을 만들어 전달하였고, 제1차부터 제6차까지의 최종보고서에 정기보고서 항목별로 기존 선행연구 근거자료와 답변에 대한 근거자료를 제시하였다. 피청구인은 국제기구에서 정한 기한이 종료되었기 때문에 과업의 연장을 통해 보충할 기회가 없다고 주장하나, 과업지시서에 나와 있듯이 국제기구의 최종 입력은 7월 31일까지이고 예비 입력은 3월 31일까지이기 때문에 과업기한인 3월 2일 이전에 최종보고서를 제출하였고, 미비한 사항이 있으면 3월 31일까지 수정·보완할 수 있는 충분한 시간이 있었다. 청구인이 과업기간 내 과업을 완료하지 못하였다는 주장은 청구인이 계약기간 내에 최종보고서를 제출하였고 지속적으로 피청구인의 검수의견서를 받아 완비된 최종보고서를 만들고자 노력하였고, 계약기간이 경과한 후에도 검수기간을 활용하여 세계유산위원들의 검수의견을 받아 최종보고서를 수정·보완하여 제출하였기에 청구인으로 인한 계약해지의 사유가 전혀 존재하지 않는 근거가 없는 주장이다. 차) 청구인이 제출한 계약해지 이의신청에 대해 피청구인은 이미 계약해지된 사항임을 문서로 회신하였다는 주장에 대한 반론 청구인은 일방적 계약해지에 대해 이의신청서를 제출하였으며 피청구인은 이의신청 사항에 대해 왜 해지가 되었는지에 대한 구체적인 답변과 해지이유를 설명할 의무가 있으나, 계약해지된 사항만을 문서로 회신한 것은 상호신뢰의 원칙에 따른 피청구인의 의무를 기만한 것으로 지방계약법 제6조 계약의 원칙에 위배된다. 카) 피청구인은 부정당업체 입찰참가제한 행정처분이 이루어지지 않았다고 하나, 해지통보는 단순히 대등 당사자의 지위에서 형성된 공법상 계약을 종료시키는 의사표시에 불과한 것이 아니라 행정청이 우월적 지위에서 연구비의 회수, 용역수행업체와 연구진이 체결한 계약효력 상실 등의 법률상 효과를 발생시키는 행정처분에 해당하므로 이미 행정처분의 효력을 발휘하고 있다. 타) 피청구인은 청구인이 접수한 민사소송을 들어 청구인이 사법상 계약임을 인지하고 있다고 하나, 행정심판과 민사소송은 성격이 다른 사항으로 피청구인이 인용한 대법원 2018. 2. 13. 선고 2014두11328판결에서도 “행정사건의 심리절차는 행정소송의 특수성을 감안하여..., 민사사건을 행정소송 절차로 진행한 것 자체가 위법하다고 볼 수 없다”고 명시하였고 대법원 2018. 7. 19. 선고 2017다242409 전원합의체 판결에서 공법상 법률관계에 관한 분쟁에 대하여는 행정소송법이 따로 제정되어 있다고 명시하고 있다. 그러므로 공법상 계약 자체에 대한 행정행위는 행정심판 및 행정소송의 대상이 되고, 계약 용역대금 청구 등은 민사소송의 대상이 되므로, 민사소송을 제기하였다는 것으로 사법상 계약임을 인지하였다는 주장은 부당하다. 파) 본 용역은 사법상 계약이며 지방계약법 외에는 사적자치의 원칙이 적용된다는 주장에 대한 반론 피청구인은 본 용역 계약해지 통보 시 계약해지 사유로 지방계약법 제30조의제1항제5호를 인용하고 있어, 피청구인도 양자 간의 계약서에 근거하여 계약을 해지하지 않고 법령에 따라 계약해지를 하였으므로 피청구인은 사적 자치의 원칙에 해당되지 않는 공법상의 계약으로 인지하고 있었다. 하) 국가계약법이나 지방계약법에 따라 국가나 지방자치단체가 당사자가 되는 이른바 공공계약은 사법의 원리가 적용된다는 주장에 대한 반론 본 용역에는 지방계약법령과 관련 예규 등의 법령상의 특별한 규정이 있으므로 공법의 적용을 받는다. 또한 본 용역에서 피청구인이 검수의무를 위반한 점, 이에 청구인이 부득이 세계유산전문가로부터 검토의견서를 받아 제5차 최종보고서를 제출하였음에도 일방적으로 계약해지를 당한 점, 본 용역에서는 피청구인이 연구수행과정을 직접 관리·감독하고 청구인의 모든 중요 연구진들이 격주나 매월 연구회의에 참여하도록 요구하는 등 우월적 지위에 의해 이루어지고 이로 인하여 연구진들이 사퇴하였던 점, 피청구인이 과업지시서에 없는 번역 업무를 계약변경 없이 수행하도록 강요하여 우월적 지위를 행사한 점, 피청구인이 연구진에 세계유산 연구경험자가 있는데도 불구하고 연구경력자 추가를 우월적 지위에서 강요한 점, 피청구인의 일방적 계약해지로 청구인은 신용보증기금으로부터 불성실업체로 낙인찍혀 존폐위기에 있으며 부정당업체로 지정받을 상황에 있는 점 등을 고려하면 피청구인의 일방적 계약해지는 행정심판의 대상이 된다. 거) 본 용역이 정기행위의 성격을 가졌음에도 청구인의 불성실로 과업기간 내 과업이 완수되지 않아 계약해지 사유가 명백하다는 주장에 대한 반론 유네스코 정기보고는 2021. 7.까지 입력하도록 명시되어 있어, 2021. 3. 12. 계약해지는 3~4개월의 시간적 여유가 있는 때에 된 것이다. 또한 청구인은 과업기간 내에 과업지시서의 내용을 반영한 제3자까지의 최종보고서를 제출하였고 피청구인이 검수의견 절차를 진행했다면 연구는 완료되는 것이었다. 그러므로 청구인의 주장은 부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 용역계약은 상호 대등한 지위에서 체결한 사법상 계약에 해당하므로 계약해지는 행정청이 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력을 행사한 처분이라고 보기 어렵다. 2021. 5. 17. 청구인에 대한 부정당업자 입찰 참가제한에 관한 청문이 이루어졌으며 이에 대한 행정처분은 아직 시행되지 않았다. 2) 과업지시서에 의하면 과업내용에 규정되지 않은 사항은 업무담당자와 협의하여 결정하도록 명시되어 있으며, 착수보고회 이후 자문의견을 바탕으로 과업구체화(안)을 작성하고 청구인과 협의를 통해 과업이 진행되었다. 3) 청구인은 과업착수를 위한 1차 미팅시 연구원과 자문위원을 구분하지 않고 10명의 이력서를 제출하여, 피청구인은 자문위원은 제외하고 세계유산분야가 포함된 연구원 명단을 요청한 바 있으며, 2차 미팅시 10명의 연구원 중 세계유산분야 연구원 1명이 포함된 수행조직 구성표를 접수하였다. 청구인은 과업수행계획서와 착수보고자료에서 본 과업에 세계유산, 전통건축 등 관련 연구진이 참여하는 것으로 보고하였으나, 피청구인은 2021. 8. 25. 과업진행 회의시 세계유산분야 연구원이 탈퇴했다는 사실을 알게 되었다. 피청구인은 과업진행을 위해 연구원 보충을 요청했으나 이 과정에서 청구인이 갑 제3호증으로 제시한 13명 중 5명에 대한 참여제안은 받은 바 없으며, 연구수행이 가능한 사람이면 누구라도 참여하여 진행해주기 바란다고 말한 바 있다. 4) 2020. 11. 예정되어 있던 중간보고회를 청구인이 자료제출을 하지 않아 시행하지 못하였으며, 세계유산분야 연구진 보충을 위해 용역을 중지해달라는 청구인의 요청을 받아들여 1개월 과업이 중지된 바 있다. 그러나 2020. 12. 24 용역 재착수 후 변경된 세계유산분야 연구원이 과업회의에 참여하지 않아 피청구인은 철저한 중간보고회 준비를 요청하는 공문을 재차 보냈다. 그러나 미흡한 준비로 인해 2021. 2. 8 중간보고회 시 청구인이 작성한 정기보고 자료를 유네스코 세계유산센터에 제출할 시 부정적 영향을 미칠 것이라는 자문위원의 평가가 있었다. 5) 청구인은 과업 20여 일을 남겨둔 상태에서 5차례에 걸쳐 책임연구원 코로나 감염 의심, 책임연구원 교체 또는 연구원 보강, 자료취합 등의 이유로 용역중지와 연장을 요청하였고, 피청구인은 이에 대한 회신으로써 해당과업 수행결과를 바탕으로 한 당초 연구진의 참여실적과 보강 연구진 계획, 중간보고회 자문의견을 바탕으로 한 최종보고 자료를 요청했으나 제출되지 않았다. 6) 청구인은 과업지시서와 과업수행계획서 상에 있는 중간보고(2차), 최종보고를 진행하지 않았으며, 피청구인이 요구한 최종보고 자료를 제출하지 않은 상태에서, 1차 최종보고서(2021.2.22.), 2차 최종보고서(2021.2.26.), 3차 최종보고서(2021.3.2.)를 제출했으나, 피청구인은 제출한 최종보고서에 대해 과업지시서와 자문의견을 충실히 반영하지 못한 자료임을 회신했다. 7) 청구인이 2021. 3. 1.까지 과업을 완료하지 못했고 완료계를 제출하지 않았으므로 피청구인은 2021. 3. 5. 청구인에게 계약 만료에 대해 알리고, 2021. 3. 12. 계약해지를 알렸다. 또한 피청구인은 과업부실시 계약해지가 이루어질 수 있음을 3차례에 걸쳐 청구인에게 문서로 알렸다. 8) 청구인은 2021. 3. 31. 완료계 제출시 자문위원 3명의 자문의견서를 제출하며 과업의 완성도가 높다고 주장하였으나, 유리한 자문의견 만의 수렴 여부를 제외하더라도 보고서 등의 보완이 필요하다는 내용은 공통적으로 포함되어 있다. 아울러, 같은 보고서에 대하여 피청구인이 8명의 세계유산 전문가에게 완성도 평가를 의뢰한 결과 100점 만점에서 평균 30.25점으로 평가되어, 완성도가 낮음을 확인할 수 있다. 9) 피청구인은 유네스코 세계유산 제3차 정기보고의 충실한 진행을 위하여 본 과업을 발주하였으나, 과업진행이 부실하여 자체적으로 자료를 정리하여 2021. 2. 24. ~ 2. 26. 문화재청에서 진행한 워크샵을 통해 정기보고의 예비입력을 마쳤다. 국제기구에서 정한 기한이 종료되었기 때문에 청구인의 요청처럼 과업의 연장을 통해 보충할 수 있는 기회가 없으며, 청구인은 과업기간 내 과업을 완료하지 못하였기 때문에 계약해지의 사유가 존재한다. 10) 청구인이 제출한 계약해지 이의신청에 대해 청구인은 어떠한 답변도 받지 못하였다고 하였으나, 피청구인은 이미 계약해지된 사항임을 문서로 회신하였다. 【보충서면】 11) 본 용역은 ○○○○의 유네스코 제3차 정기보고의 충실한 근거자료를 확보하기 위해 시행한 위탁형 학술용역으로 지방자치단체가 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 체결한 사법상 계약에 해당하며, 지방계약법의 적용 외에는 사적 자치의 원리가 적용된다. 12) 2021. 5. 17. 부정당업체 입찰참가제한에 관한 청문이 실시되었으나 아직 행정처분이 이루어지지 않았으며, 청구인은 2021. 6. 8. 민사소송 소장을 접수한 것에서 알 수 있듯이 본 용역이 사법상 계약임을 인지하고 있다. 13) 다수 판례에서 국가계약법이나 지방계약법에 따라 국가나 지방자치단체가 당사자가 되는 이른바 공공계약은 사법상의 계약으로 사법의 원리가 적용된다고 명시하고 있다. 14) 본 용역은 해당 기간 내에 이행되지 않으면 계약목적을 달성할 수 없는 정기행위의 성질을 가졌음에도 불구하고 청구인의 불성실한 이행으로 용역계약서에서 정한 기한 내 과업이 완수되지 못한 사항으로 계약해지사유가 명백하다. 3. 이 사건 심판청구의 적법여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제30조의2(계약의 해제ㆍ해지 등) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하면 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지할 수 있다. 5. 계약상대자가 정당한 이유 없이 계약담당자의 이행 촉구에 따르지 아니한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 이 사건 용역계약서, 과업지시서 및 피청구인의 2021. 3. 12. 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인과 피청구인은 2020. 5. 25. 용역명 ‘세계유산 ○○○○ 정기보고서 작성 용역’, 총용역부기금액 칠천팔백삼만이천 원(￦78,032,000), 착수일자 2020. 6. 4., 완수기한 착수일로부터 금차 240일, 총차 240일을 내용으로 하는 용역계약을 체결하였다. 나) 피청구인은 2021. 3. 5. 청구인에게 용역계약 기한 만료 알림을 통지한 후, 2021. 3. 12. 정당한 이유 없이 계약상 의무를 불이행하였다는 사유로 이 사건 용역계약의 해지를 통지하였다. 2) 본안판단에 앞서 이 사건 행정심판 청구가 적법한지에 대하여 살펴본다. 가) 「행정심판법」제2조에 의하면, 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제5조에 의하면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하며, 같은 법 제43조제1항은 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하한다고 규정하고 있다. 또한, 대법원 2018. 2. 13. 선고 2014두11328 판결에 따르면 “지방자치단체가 일방 당사자가 되는 이른바 ‘공공계약’이 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상 계약에 해당하는 경우 그에 관한 법령에 특별한 정함이 있는 경우를 제외하고는 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용된다”고 하고 있다. 나) 이 사건 용역계약서, 과업지시서 및 당사자 간 통지서의 내용을 살펴보면 이 사건 용역계약은 청구인이 세계유산 ○○○○ 정기보고서를 작성하는 용역을 위탁하고, 그에 대한 대금을 지급하는 것을 내용으로 하는 용역계약으로 봄이 상당하고, 그렇다면, 위 판시사항 등을 고려하여 볼 때 이 사건 용역계약은 지방자치단체가 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상 계약에 해당하며 그에 따른 권리의무는 민사 법률관계에 해당하는 것으로 봄이 상당하다. 다) 청구인이 이 사건 계약 해지가 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라는 취지로 인용하고 있는 대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두23859판결, 2011-03205 해양소재사업팀협약해지등취소청구 재결, 2018-1275 국유재산운영위탁계약 해지통보 무효확인청구 재결, 2019-887 청년내일채움공제 지원협약해지 등 취소청구 재결, 2017-13520 연구비 회수처분 등 취소청구 재결 등은 법에 근거하여 제재로서 행해지는 공법상 계약의 해지, 행정재산에 관한 사용·수익 허가의 취소 또는 개별법에서 정한 바에 따른 공법상 계약의무의 불이행을 이유로 한 의무이행 등에 관한 것이므로 그 판시내용 등은 특정한 용역을 위탁하고 그에 대한 대가를 지급하는 것을 내용으로 하는 이 사건 용역계약과는 당사자 간의 관계, 계약의 내용 및 성격 등이 달라 이 사건 용역계약에는 적용될 수 없다. 라) 그렇다면, 이 사건 용역계약에 관하여 청구인이 민사소송으로 다툴 수 있음은 별론으로 하고, 피청구인의 이 사건 계약해지가 사법상의 주체로서 행한 것이 아닌 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력을 행사하는 것이라거나 이에 준하는 행정작용에 해당하는 것으로는 볼 수 없다. 그러므로, 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대해 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.