울산ㆍ마포국가산업단지개발계획변경처분무효확인청구

1. 사건개요 ○○국가산업단지(이하 “산업단지”라 한다)의 산업기계제작 공장부지 조성사업시행자로 지정된 청구외 (주)△△이 수회에 걸쳐 경상남도지사에게 당초의 사업을 폐기물처리시설 사업부지조성사업으로 변경하는 것을 내용으로 하는 국가산업단지개발계획변경신청을 하였으며, 경상남도지사가 1997. 7. 1. 위 (주)△△의 신청을 받아들여 국가산업단지개발계획을 변경하고 이를 고시(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였고, 피청구인은 1997. 7. 15.자로 울산광역시로 승격되면서 이 건 처분을 한 경상남도지사의 권한을 승계하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 처분으로 인한 사업부지에 편입되는 토지를 소유하고 있는 자로서 청구외 (주)△△은 산업단지내에 소재한 울산광역시 ○○구 ○○동 산 9-1번지 일원 54,531㎡의 토지를 산업기계제작을 위한 공장부지로 조성하기 위하여 1994. 9. 17. 경상남도지사로부터 환경보전 및 폐기물처리에 대하여는 당해 법률에 따라야 한다는 것을 조건으로 산업단지 개발사업시행자 지정을 받았고, 1994. 12. 30. ○○시장으로부터 매립재로 사용할 일반폐기물에 대하여는 관계법에 따라 별도의 승인을 받을 것을 조건으로 산업단지개발사업실시계획의 승인을 받았으며, 1995. 11. 22. 경상남도지사로부터 폐기물처리시설은 산업단지내의 도시계획시설이므로 사업시행전에 건설교통부장관의 개발계획변경승인을 받을 것을 조건으로 하여 산업단지내 일반폐기물처리사업계획 적정통보를 하였다. 나. 위 (주)△△은 1996. 3. 19. 폐기물처리시설을 설치하고자 사업면적을 (주)□□ 소유의 부지를 포함한 69,088㎡로 확대하여 경상남도지사를 통해 건설교통부장관에게 개발계획변경을 신청하였으나 경상남도지사는 산업단지관리기본계획(통상산업부 고시 95-15호)상 신청지역이 공장시설구역으로서 폐기물처리시설이 입지할 수 없는 지역이라는 이유로 신청서를 회송하였고, 건설교통부장관은 1996. 6. 26. 주변업체와 인근주민으로부터의 민원발생을 이유로 회송하였으며, 위 (주)△△이 위 회신에 대하여 이의를 제기하자 산업입지및개발에관한법률시행령의 개정으로 1996. 6. 30.자로 건설교통부장관으로부터 개발계획변경권한을 위임받은 경상남도지사는 1996. 11. 6. 주변업체의 동의나 사업계획의 일부변경 등 여건변화가 있을 경우 재검토할 것을 이유로 위 (주)△△의 신청을 회송하였고, 이에 위 (주)△△은 1996. 11. 7. (주)□□ 소유의 부지를 제외한 55,126㎡로 면적을 축소하여 다시 개발계획변경신청을 하였는데, 경상남도지사는 1997. 6. 7. 위 (주)△△의 1996. 11. 7.자 변경신청에 대하여 인접공장과 주민반대에 대한 해결책, 진입도로의 이용계획에 따른 안전대책의 미비 등을 이유로 다시 회송하였고, 위 (주)△△이 1997. 6. 9. 이에 대한 보완서류를 제출하자 경상남도지사는 1997. 7. 1. 이 건 처분을 하였는 바, 위 (주)△△의 신청지역은 산업단지 관리기본계획상 공장시설로서 폐기물시설이 입지할 수 없다는 고시가 변경되지도 아니하였고, 민원이 해결되지도 아니하는 등 위 (주)△△의 개발계획변경신청이 회송된 후 이 건 처분전까지 아무런 사정변경이 없었음에도 이 건 처분을 한 것은 납득할 수 없다. 다. 경상남도지사가 1996. 11. 6. 위 (주)△△의 개발계획변경신청을 회송할 당시 청구인과 (주)□□은 위 (주)△△이 청구인과 (주)□□의 소유토지를 침해하고 있으며, ○○항의 환경오염방지 및 임직원의 건강이 침해될 수 있다는 이유로 위 (주)△△의 개발계획변경신청을 거부해 달라고 요청하였고, 또한 당시 ○○지역 시의원인 최○○은 ○○지역 주민의견서 형식으로 폐기물처리시설이 설치되면 폐기물에서 나오는 침출수, 유출수 등이 ○○항으로 흘러들어 생선횟집 등으로 생계를 연명하는 ○○ 주민들의 생계에 치명적인 결과를 초래하는 등 환경오염을 이유로 폐기물매립장 설치를 반대하였다. 라. 위 (주)△△은 현재 폐기물매립을 위한 매립장조성을 위하여 토지를 굴착하고 있는데, 바닷물이 스며 올라와 이를 처리함에 어려움을 겪고 있다고 하며 이와 같이 위 (주)△△이 단순히 폐기물을 매립하여 평지로 만드는 것이 아니라 폐기물매립을 위하여 바다깊이까지 굴착하는 것을 볼 때, 위 (주)△△이 개발사업시행자로 지정받은 본래의 목적인 공장부지의 조성과는 달리 전적으로 폐기물매립사업을 영위하기 위한 것이라 아니할 수 없으며, 또한 이 건 처분을 하기 위하여는 산업입지및개발에관한법률 제6조제3항에 의하여 관계중앙행정기관의 장과 협의한 후 심의회를 거쳐야 함에도 그러한 절차를 거치지 아니한 채 이 건 처분을 한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 건 처분의 하자는 중대하고도 명백하여 당연무효이고, 가사 당연무효에 이르는 하자가 아니라 하더라도 위 (주)△△에 대한 사업시행자 지정과 개발사업실시계획승인은 위 (주)△△이 민원을 해결할 것을 조건으로 한 것인데, 이 건 처분후에도 위 (주)△△은 민원을 해결하지 못하고 있으며, 위 (주)△△이 변경신청한 지역이 바닷물이 스며올라오는 등 폐기물매립지로서는 적절하지 아니함을 고려할 때, 이 건 처분은 취소되어야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 무효등확인심판청구는 처분의 효력유무 또는 존재여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있는 바, 청구인이 제출한 행정심판청구이유에는 청구인이 구체적으로 어떠한 법률상 불이익이 있다는 내용이 없어 청구인적격이 없다고 할 것이고, 청구인은 경상남도지사의 이 건 처분 당시 협의 및 심의회의 절차를 거치지 아니하였으므로 위법하다고 주장하나, 산업입지및개발에관한법률 제6조제3항에 의하면 국가산업단지를 지정하기 위하여 산업단지개발계획을 수립하는 경우와 산업단지개발계획중 대통령령이 정하는 중요사항을 변경하고자 할 경우에 한하여 관계중앙행정기관의 장과의 협의 및 심의회의 심의를 거쳐야 한다고 규정되어 있어 이 건의 경우는 심의대상이 아니고, 경상남도지사는 관련부서 및 기관과의 협의를 거쳤으며, 1995. 12. 22. 폐기물관리법에 의한 일반폐기물 최종처리사업계획 적정통보를 받은 상태에서 국가산업단지 기반시설확보와 환경적인 면에서의 필요한 조건을 부여하여 이 건 처분을 한 것이므로, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제2항 산업입지및개발에관한법률 제1조, 제6조, 제12조, 제16조 동법시행령 제7조, 제49조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공업단지개발사업시행자지정공문, 공업단지개발사업실시계획승인공문, 일반폐기물최종처리사업계획정정통보, ○○국가공업단지개발기본계획변경신청서, ○○국가공업단지개발기본계획변경요청에 대한 회신, ○○국가공업단지개발기본계획변경회신에 대한 재심의요청서, ○○국가공업단지개발계획변경요청서송부공문, ○○국가산업단지개발계획변경요청서회송공문, 소장, 소취하 각서, 소취하서, 건설교통부장관명의의 1997. 4. 21.자 재결서, ○○국가산업단지개발계획변경통보문, ○○국가산업단지개발계획변경고시, 수용 또는 사용할 토지세목조서 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 경상남도지사는 1994. 9. 17. 청구외 (주)△△을 산업기계제작 등의 공장부지조성사업을 목적으로 하는 공업단지개발사업시행자로 지정하였다. (나) 울산시장은 1994. 12. 30. 위 (주)△△에 대하여 매립재로 사용할 일반폐기물에 대해서는 관계법절차에 따른 별도승인을 받을 것이며 이로 인한 민원발생시 책임지고 해결할 것을 조건으로 공업단지개발사업실시계획승인을 하였다. (다) 경상남도지사는 1995. 11. 22. (주)△△에 대하여 일반폐기물 최종처리사업계획 적정통보를 하면서 사업시행전 산업입지및개발에관한법률 소정의 규정에 의하여 건설교통부장관으로부터 공업단지개발기본계획변경에 대한 승인을 얻어야 한다는 것을 조건으로 하였다. (라) 경상남도지사는 1996. 2. 17. (주)△△이 개발기본계획변경신청을 한 지역은 공장시설구역으로서 폐기물처리시설이 입지할 수 없는 지역이라는 이유로 ○○국가공업단지개발기본계획변경신청서를 (주)△△에 회송하였다. (마) (주)△△은 1996. 3. 19. 경상남도지사를 경유하여 건설교통부장관에게 ○○국가산업단지개발기본계획변경신청을 하였고, 건설교통부장관은 1996. 6. 26. 동 신청사항에 대하여 경상남도에 도지사의 종합의견, 인근주민의견, 관계부서 및 ○○시장의 의견 등을 제출하도록 하였으나 현재까지 회신이 없으며, (주)□□ 및 청구인 등 인근기업체 및 인근주민으로부터 지속적인 민원이 발생하고 있다는 이유로 (주)△△의 변경요청서류를 반송하였다. (바) (주)△△은 1996. 6. 29. 건설교통부장관에게 증발농축법에 의하여 침출수를 전량 증발시키므로 방류되지 아니하여 환경을 오염시키지 아니하며 신청한 사업구역은 토지매수시 이주에 대한 보상을 한 지역으로서 인근주민이 없음에도 민원이 있다는 것은 이해할 수 없다는 이유로 ○○국가공업단지개발기본계획변경회신에 대하여 재심의를 요청하였고, 이에 1996. 7. 3. 건설교통부장관은 산업입지및개발에관한법률시행령이 1996. 6. 29. 대통령령 제15098호로 개정되어 동 변경권한이 1996. 6. 30.부터 경상남도지사에게 위임됨에 따라 경상남도지사에게 송부하였음을 회신하였다. (사) 경상남도지사는 1996. 11. 6. (주)△△에 대하여 건설교통부로부터 이송된 ○○국가산업단지개발기본계획변경신청건과 관련하여 주변업체의 동의나 (주)△△의 사업계획일부변경 등 여건변화가 있을 경우 재검토할 것이라는 이유로 동 변경요청서를 회송하였다. (아) (주)△△은 1996. 11. 13. 위 경상남도지사의 거부처분에 대하여 행정심판을 제기하는 한편, 1996. 11. 7. 사업시행면적을 축소하는 등 당초의 개발계획변경신청내용을 일부 수정하여 경상남도지사에게 다시 신청하였다. (자) 1997. 4. 21. 건설교통부장관은 (주)△△이 제기한 행정심판에 대하여 산업단지내 개발계획변경은 주무관청의 재량행위로서 청구인인 (주)△△이 폐기물처리사업을 하기 위한 신청지역중 일부는 이미 개발을 완료한 공장부지의 법면으로서 중복지정을 할 수 없고, 동 지역에 대하여 직ㆍ간접적인 피해가 예상되는 주변의 기존 공장과 주민이 반대하고 있다는 점을 고려할 때 개발계획변경에 대한 경상남도지사의 거부처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다는 이유로 기각재결을 하였고, 이에 (주)△△은 1997. 5. 15. 부산고등법원에 경상남도지사를 상대로 국가산업단지개발계획변경승인신청반려처분취소청구의 소를 제기하였다. (차) 경상남도지사는 1997. 6. 7. (주)△△이 1996. 11. 7.자로 사업시행면적을 축소하여 개발계획변경을 신청한 사안을 검토함에 있어, 위 행정심판에서 기각재결된 이유인 중복지정문제는 해소되었으나, 직ㆍ간접적인 피해가 예상되는 인접공장과 주민의 반대내용에 대한 해결책 및 진입도로의 이용계획에 따른 안전대책 등 종합적인 대책이 없다는 이유로 회송하였다. (카) (주)△△은 1997. 6. 9. 진입도로는 기존 도시계획도로를 이용하되 도로의 안전 및 이용효율에 문제가 없도록 만전을 기할 것이고, 민ㆍ형사상 법적인 문제가 없도록 책임지고 해결할 것이며, 당초 허가받은 일반폐기물중 고형화 및 안정화 처리물, 도자기편 등을 제외하여 품목을 단순관리함으로써 관리의 효율을 기하여 주변환경에 영향이 없도록 하는 등의 사업계획서를 작성하여 다시 개발계획변경신청을 하였다. (타) 1997. 6. 26. (주)△△은 1997. 6. 9.자로 요청한 ○○국가산업단지개발계획변경건에 대하여 경상남도지사가 승인하여 주면 소를 취하하겠다는 내용의 각서를 쓰고, 1997. 6. 27. 부산고등법원에 제기한 국가산업단지개발계획변경승인신청반려처분취소청구의 소를 취하하였다. (파) 경상남도지사는 1997. 7. 1. (주)△△에 ○○국가산업단지개발계획변경통보를 하고 이를 고시하였으며, 피청구인은 1998. 2. 20. (주)△△에 대하여 ○○국가산업단지내폐기물처리시설설치를 위한 산업단지개발사업시행자지정변경 및 실시계획변경승인을 하였다. (하) 청구인이 소유한 울산광역시 ○○구 ○○동 산 6번지 등의 필지는 ○○국가산업단지의 지정 당시 동 국가산업단지에 편입된 토지로서 이 건 처분으로 인하여 (주)△△이 사업시행할 면적에 포함되어 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제9조제2항의 규정에 의하면 무효확인심판청구는 처분의 효력유무에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 여기에서 말하는 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 의미한다고 할 것인 바, (주)△△이 시행할 사업면적에 포함된 청구인이 소유하고 있는 토지는 이미 ○○국가산업단지가 지정될 때 동 산업단지에 편입됨으로써 소유권행사에 제한을 받게 된 점, 이 건 처분인 산업단지개발계획변경으로 인하여 국가산업단지지정에 따른 제한외에 추가적으로 토지소유권자의 권리를 제한하는 효과는 발생하지 아니하는 점, 이 건 처분의 근거법률인 산업입지및개발에관한법률은 균형있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진하기 위하여 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치 등에 관하여 필요한 사항을 정하고 있는 것으로서 동법에는 산업단지개발계획변경시 사업시행부지의 토지소유자 또는 인근주민에 대한 직접적이고 구체적인 보호규정이 없는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 일반폐기물최종처리사업계획 적정통보를 받은 청구외 (주)△△이 주무관청으로부터 폐기물처리업허가를 받음으로 인하여 폐기물관리법이 보호하고 있는 법률상 이익이 침해되었다는 이유로 이를 다툴 수 있음은 별론으로 하고, 이 건 처분이 무효임을 확인할 법률상 이익이 있는 자라고 볼 수 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.