울산도시관리계획결정(변경)처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2004. 12. 4. 청구인들의 소유인 울산광역시 ○○구 ○○동 266번지 묘지 2,198㎡ 외 10필지 15,119㎡(이하 "이 건 토지"라 한다)의 토지를 ○○공원에 편입한 울산도시관리계획결정(변경)고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 이 건 토지의 소유자로서, 피청구인이 2021년 울산도시기본계획을 수립하면서 이 건 토지 인근에 ○○공원(근린공원, 1,550,000㎡)을 설치키로 하였는데, 2004. 12. 4. 울산도시관리계획(재정비)결정(변경)고시를 하면서 울산도시기본계획을 변경하지 아니한 채 이 건 토지를 ○○공원에 편입하여 1,706,280㎡로 확대였고, 이는 도시관리계획보다 상위개념인 도시기본계획에 부합되지 아니하므로 이 건 처분은 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다. 나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제24조제6항에서 도시관리계획의 입안권자는 관계 구청장의 의견을 들어 도시관리계획을 입안하도록 규정하고 있는데도 이 건 토지가 ○○공원에 편입된데 대한 북구청장의 의견을 듣지 아니하였으므로 절차상의 위법이 있다. 다. 주민의 의견청취를 위하여 도시관리계획안의 주요내용을 공고하도록 되어 있으므로 적어도 열람 또는 공람공고 당시 근린공원으로 결정하는 공원명, 시설의 세분, 위치 및 면적 등을 공고내용에 포함하여야 함에도 피청구인은 도시관리계획 구역결정조서와 용도지역결정조서에 대하여 전체적으로만 표시하여 이 건 토지가 근린공원으로 결정되는지 여부에 대하여 전혀 알 수 없도록 하였으므로 피청구인의 공람공고는 절차상의 하자로 위법하다. 라. 따라서, 이 건 처분은 그 입안절차상의 하자와 울산도시기본계획에 부합되지 아니하게 한 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있으므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제24조의 규정에 따라 도시관리계획의 입안권자는 피청구인이고, 피청구인은 동법 제25조의 규정에 의하여 도시관리계획을 입안하였으며, 2개의 일간신문과 울산광역시 홈페이지에 이를 공고하여 14일간 일반인이 열람할 수 있도록 하였고, 그 결과 378명이 열람하였으며, 본 계획에 대하여 이 건 토지의 관할구청장인 북구청장의 의견을 들은바 있고, 공람공고 결과도 제출받았다. 나. 도시관리계획의 입안에 따른 주민의견청취시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제22조의 규정에 따라 도시관리계획안의 주요내용인 도시관리계획결정조서 등을 게시하였고, 다만 지면의 한계로 세부조서와 도면은 공람기관(시청, 구ㆍ군청)에 비치하고 열람시 보이도록 조치하였으며, 시의회의 의견청취와 도시계획위원회의 심의 등 적법한 절차를 거쳐 결정고시를 하였으므로 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제24조, 제25조, 제28조 및 제30조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 2021년 울산광역시 도시기본계획, 주민의견청취를 위한 공람공고, 울산도시관리계획 결정을 위한 열람실시 공문, 공람공고 결과 제출 등의 자료를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 2002. 12. 31. 건설교통부장관으로부터 2021년 울산광역시도시기본계획승인을 받아 2003. 2. 28. 울산광역시 공고 2003-133호로 고시하였고, 동 기본계획의 공원계획 세부내역에 ○○공원의 면적이 1,550,000㎡로 되어 있다. (나) 피청구인은 위 기본계획에 따라 울산도시관리계획을 입안하여 2004. 5. 12. 울산광역시 고시 제2004-206호로 주민의견청취를 위한 공람공고를 하였고, 이를 ○○매일과 ○○일보에 게재하였으며, 동 공고에 의하면, 용도지역결정조서를 게재한 후 용도지역결정조서 외의 용도지구ㆍ구역 및 도시계획시설 결정조서, 관련 도면은 열람장소에 비치하고 있다고 되어 있고, 입안내용에 의견이 있는 경우 신문게재 익일부터 14일간 울산광역시 도시계획과에 의견을 제출하라고 되어 있다. (다) 피청구인은 2004. 5. 11. 북구청장 등에게 울산도시관리계획에 대한 열람을 실시하니 이해관계인의 홍보에 만전을 기하도록 하고, 구ㆍ군청과 읍ㆍ면ㆍ동사무소 게시판에 공고문을 게시하도록 지시하였으며, 북구청장은 2004. 6. 1. 동 계획에 대한 공람자가 40명이고 3건의 이의신청이 접수되었다는 보고서를 피청구인에게 제출하였고, 청구인들이 공람을 하였다거나 이 건 토지에 대한 의견이 있다는 내용은 없다. (라) 피청구인은 2004. 6. 22. 울산도시관리계획에 대한 울산광역시의회의 의견을 들은 후 2004. 9. 3. 울산광역시도시계획위원회의 심의를 거쳐 2004. 12. 4. 울산도시관리계획을 결정공고(울산광역시 고시 제2004-187호)하였고, 동 고시의 공원결정조서에 의하면 ○○공원의 면적이 1,706,280㎡로 되어 있다. (2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제24조ㆍ제25조ㆍ제28조 및 제30조의 규정을 종합하여 보면, 도시관리계획은 도시기본계획에 부합되게 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수가 입안하도록 되어 있고, 다만, 2 이상의 시ㆍ군에 걸쳐 이루어지는 경우 등에는 도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 요청에 의하여 입안할 수 있으며, 그 경우에는 관계 시장 또는 군수의 의견을 듣도록 되어 있고, 도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 청취하여야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 한다고 되어 있으며, 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경지정 등에 대하여는 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다고 되어 있고, 시ㆍ도지사가 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 도시계획위원회의 심의를 거치도록 되어 있는데 이와 같은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시관리계획결정 및 변경결정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위해 도시정책상의 고도의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 행하는 것인바, 이 건 처분은 도시관리계획의 입안권자인 피청구인이 도시관리계획결정을 위한 도시관리계획안 공람공고, 시의회의 의견청취, 시도시계획위원회의 심의 등 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 정하는 절차를 거쳐 적법ㆍ타당하게 이루어 진 것으로 보이며, 설사 행정주체가 도시관리계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 갖는 재량권에는 그 계획과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도 피청구인이 이 건 도시관리계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 달리 정당성과 객관성이 결여되어 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 자료가 보이지 아니하는 점에 비추어 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 한편, 청구인들은 청구인들의 토지가 포함된 ○○공원의 면적이 도시기본계획(1,550,000㎡)보다 확대되어 도시관리계획이 결정(1,706,280㎡)되었으므로 도시관리계획이 도시기본계획에 부합되지 아니하고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제24조제6항에서 도시관리계획의 입안권자는 관계 구청장의 의견을 들어 도시관리계획을 입안하도록 규정하고 있는데도 불구하고 ○○공원의 확대에 대하여 관할구청장의 의견을 듣지 아니하였으며, 이 건 토지가 근린공원으로 결정되는지 여부에 대하여 청구인들이 전혀 알 수 없도록 피청구인이 공람공고를 하였으므로 절차상의 위법이 있다고 주장하나, 도시기본계획은 도시관리계획수립의 지침으로서 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 것에 불과하므로 일반 국민에 대하여는 직접적인 구속력을 가지거나 권리ㆍ의무를 발생시키지 아니하는 것인바, 도시기본계획의 공원면적보다 도시관리계획의 공원면적이 확대되었다는 사정만으로 도시관리계획이 도시기본계획에 부합되지 못한다고 보기는 어렵다 할 것이고, 청구인이 주장하는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제24조제6항의 규정은 도시관리계획의 통상의 입안권자가 아닌 자인 도지사가 예외적으로 도시관리계획을 입안하는 경우에 도지사가 관할 시장ㆍ군수의 의견을 듣도록 규정한 것이므로 이 건과 같이 광역시장이 입안하는 경우에는 위 예외규정이 적용되지 아니하는 경우에 해당되어 관할 시장ㆍ군수의 의견을 듣는 절차와 관계가 없다고 할 것이며, 설사 관련이 있다 하더라도 피청구인은 이 건 토지의 관할 구청장에게 ○○공원이 확대된 동 계획에 대한 의견을 들은 사실이 분명하고, 공람공고 당시 공람장소에 용도지구 구역 및 도시계획시설 결정조서 및 관련도면 등을 비치한 점을 고려할 때 이 건 토지의 공원 편입여부를 알 수 있도록 한 사실이 인정된다고 볼 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 모두 이유 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.